法院已经生效的裁判文书进入执行程序后，因有的被执行人下落不明，无法查找；有的被执行人本身就缺少固定经济来源，甚至衣食无着，根本没有履行能力；有的被执行人身患重病或残疾，自身都需要救济等原因，有相当一部分执行案件无法兑现或很难兑现造成执行难。特别是在故意伤害（人身损害赔偿纠纷）、故意杀人等刑事案件中，被害人或死或伤或残，很多家庭因此遭受重大经济损失或完全丧失经济来源，从而陷入极端贫困的境地，影响社会稳定和谐。同时由于大多数罪犯无财产可供执行，而其家属或其他亲属也不愿意代为赔偿或确实无能力赔偿，致使有的被害人父母无人赡养，子女无人抚养，家庭经济状况十分困难。为了维护弱势群体切身利益，保障申请人最基本的生存权，增强能动司法，彰显人文关怀，于是，执行救助制度应运而生。

一、执行救助制度的成因及意义

（一）执行救助制度的概念和形成原因

执行救助制度是指人民法院在执行案件中，对被执行人确实无能力履行生效法律文书确定的给付义务，而申请执行人因遭受侵害且不能维持当地最低生活标准或因部分或全部丧失劳动力、缺乏必要的生活及医疗费用，或因受害致死致家庭生活难以维持，属于急需救助的社会弱势群体，在一定条件下，根据申请执行人的申请，由人民法院给予一定资金予以救济、补助的司法救助行为。该制度的建立是源自于对基本人权的保障，人权是一个与生俱来的权利，即是“人依其自然属性和社会本质享有和应当享有的权利。”（1）执行救助制度从广义上讲属于司法救助的范畴，对于它的分析和探讨离不开司法救助制度的范畴，不能孤立地和割裂来分析。司法救助又称为诉讼救助，有的学者称之为诉讼费用豁免制度，最早的术语叫“穷人规范”，我国一般称为司法救助。该项制度是世界各国目前普遍实行的一种司法救济制度，也是社会民主与法制进步的表现。在历史上，司法救助最早产生于英国，其建立的理论根据源于公民平等的诉讼权，核心内容是对于穷人、弱者的诉讼救助。从该项制度所

指向的对象来看，司法救助制度，实际上是对弱势群体的保护，是对弱势群体基本人权的重要保障。经过多年的发展，欧美国家司法救助制度已形成了十分完备的法律制度体系，对救助对象、范围、主体等作出了具体规定，有力地保护了当事人的诉讼权利。

1999年最高人民法院出台的《<人民法院诉讼收费办法>补充规定》第4条第2款正式提出了“司法救助”的概念，是我国司法救助制度的雏形。2005年12月26日，中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》提出，探索建立特困群体案件执行的救助办法。2007年1月15日，最高人民法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》提出：“完善执行工作机制，加强和改进执行工作。推行执行公开，拓展执行方法，完善执行措施，最大限度实现胜诉当事人的权益；加强国家执行威慑机制建设，促使当事人自动履行生效裁判；建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。”最高人民法院2009年3月25日发布的《人民法院第三个五年改革纲要》提出，改革和完善司法救助制度，完善执行救济程序，建立执行救助基金。在2009年上半年开展的全国性的清理执行积案活动中，中央政法委员会多次提到要建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助。执行救助制度是有效解决执行难的一种有益的尝试性措施。因有部分案件不具备执行条件，得不到及时有效的执行，导致该部分案件长期积压，损害的司法的公信力，进而危及社会和谐稳定和党的执政根基，后果非常严重。据此，各级人民法院相继出台改革措施，执行救助基金及救助制度应运而生。

　 （二）建立执行救助制度的意义

1．有效化解社会矛盾，促进社会稳定和谐

进入执行程序的案件大致可以分为两类，一类是被执行人不讲信，不愿主动履行判决义务，另一类是被执行人没有履行能力。在申请执行的案件中，因被执行人没有履行能力，大致占全国法院受理执行案件的25%以上，甚至更高比例。这些案件被执行人一般没有固定收入和其他财产，有的长期下落不明，有的失去自由在监狱服刑，而申请执行人因受害或其它原因，有的因患病急需医疗费，有的甚至连最基本的生活都难以维持。还有少数当事人因生效判决的债权得不到实现，不考虑被执行人的履行能力，完全归结于法院执行不力，采取围堵法院或上访闹访等极端方式给法院施加压力，干扰法院正常工作秩序，影响法院在人民群众中的司法权威。面对特困申请执行人案件数量大、矛盾较为突出的状况，法院采取执行救助对策，能有效缓和申请执行人、被执行人、法院的紧张关系，有效防止因执行不能而引发新的社会不安定因素。

2．缓解执行难，体现司法为民

执行案件中，有一部分涉及赡养费、道路交通事故损害赔偿、人身损害赔偿、刑事附带民事赔偿等执行案件，往往因被执行人服刑、失业、身患重病或有残疾，没有能力履行义务，导致申请执行人的权利长期得不到实现，因此陷入生产或生活困境，成为社会弱势群体。在这种情况下，申请人的合法权益就得不到保障，特别是一些生活困难的申请人，执行目的的实现与否往往关系到其正常的生产、生活。而执行救助基金制度的建立在一定程度上维护了申请人的合法权益，在一定程度上是帮助生活确有困难的当事人摆脱生存危机的有效途径，体现了司法为民的原则。

3．实现社会公平正义的需要

宪法明确规定了“公民在法律面前一律平等”的原则，公民具有政治、文化、社会、家庭等各种权利，国家权力机关虽制定了各种实体法和程序法予以保障，但“在目前经济社会发展不平衡，贫富差距不断在扩大的情况下，如果没有对困难群众特别的制度予以保护，法院就容易变成诉讼技巧的竞技场，弱者和强者在形式正义面前就很难获得正义的平衡。”在现实生活中，一些弱势群体，请不起律师、交不起诉讼费，权利无法得到保护，即便是打赢了官司，也会因面对被执行人也是特殊困难群体，执行难以到位，权益实现不了，同样使他们的生产和生活陷入困难，不能平等地实现自己的合法权益。实行执行救助，不仅仅能帮助弱势群体打得起官司，有理有据的保证弱势群体打得赢官司，更重要的是要实现他们的合法权益。据此，建立涉诉特殊困难群体执行救助制度是践行法律面前人人平等原则制度的有效手段，且是“公民在法律面前人人平等原则”在司诉讼上的价值体现，通过平衡和协调申请执行人和被执行人合法权益，真正体现公平正义。

二、执行救助制度的现状

（一）我国执行救助制度的立法现状

目前，我国的执行救助制度尚未进行统一立法，体系不完备。已有的制度分别规定于2005年12月26日，中央政法委下发了《中央政法委关于切实解决人民法院执行难问题的通知》（政法（2005）52号）、2007年1月15日，最高人民法院《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》及最高人民法院2009年3月25日发布的《人民法院第三个五年改革纲要》中，但这几个文件关于救助条件、救助主体、救助范围、救助标准、救助程序等都没有统一、明确、完整的规定，并且缺乏可操作性。

（二）当前司法实践中的具体做法

1．执行救助的条件

目前司法救助在基层法院执行中，基本上有三个方面的条件限制：（1）案由，限制为赡养、抚养、抚育、劳动报酬、人身损害赔偿；（2）申请执行人条件，必须为特困群体；（3）被执行人经查确无履行能力。

2．执行救助金的来源

目前，各基层法院对执行救助金的资金来源，一是每年财政统一限额拨付，二是社会捐赠三是法院自筹。主要以财政拨付为主，以社会捐赠、法院筹集为辅。而且限定，一般限制每人每案只发放一次。

3．执行救助的审批、发放程序

执行救助金的发放应按照申请执行人提出申请、案件承办人审查材料、合议庭合议、分管领导审批、政法委审批、财务部门发放的流程管理。

申请执行人以书面或口头形式提出申请，同时提供附有证明其无法维持当地最低生活标准的证明材料。证明材料至少应包括以下几方面内容：一是申请执行人证明自身无法维持当地最低生活标准的证明材料，包括案件基本案情、家庭收支情况等；二是申请执行人户籍所在地的村（居）委会、街道办事处、乡镇府出具的证明材料，包括申请执行人家庭经济困难情况以及当地最低生活标准等。

案件承办人对申请材料进行审查，一方面要对申请执行人提出的申请及证明材料是否齐全、真实以及内容是否有效进行审查；另一方面要将案件已经穷尽一切执行措施和方法的调查材料整理附后，与申请执行人的申请材料一并提交合议庭合议。由合议庭讨论后，报分管领导审批，然后由财务部门支付资金。

三、现行执行救助制度存在的问题

（一）执行救助资金来源无保障、数额不平衡

执行救助是社会主义司法救助制度的组成部分，是人民法院承担社会责任的一种重要方式。这是对司法救助制度更深层次的认识，但这样的社会责任仅仅靠人民法院一方单独力量是远远不够的。目前很多基层人民法院都设立了执行救助基金专用账户，大部分是由财政拨款，有的是财政拨款、法院筹措相结合等等。主要依靠财政拨款，但每年财政拨款额度不统一，且没有制度保障。由于没有固定的来源和有效的经费保障机制作后盾，大部分时候，执行救助只能停留在美好愿望的层面上。经费来源问题一直是制约我国执行救助工作深入开展的瓶颈。

（二）执行救助的案件类型不统一，有可能产生负面影响的问题

虽然目前救助的执行案由主要为赡养、抚养、抚育、劳动报酬、人身损害赔偿等与民生有关案件，但因没有法律明确规定不能救助的具体情形，实践中只要一出现执行不能、申请人生活困难，都可申请执行救助。很多时候，一部分当事人通过缠访闹访，盲目的诉求，企图得到救助。还有一部分案件，承办人为了结案，盲目救助。人民政府和法院有可能在没有健全制度的情况下，把执行救助作为一种安抚申请人的手段，进而引发执行救助资金滥用，需要救助的人得不到救助，导致新一轮的不公平。从救助金实际使用的情况来看,执行救助制度设立给某些当事人造成了错觉：只要到法院申请执行了，就能实现债权,即使债务人无履行能力,法院可用执行救助金垫付。有的当事人在债权暂时无法实现时,便采取种种方式要求法院从救助金中给付,一旦要求无法得到满足，便到处上访,法院迫于无奈只得拿钱买平安,导致了救助金发放条件放宽,违背了设立执行救助制度的初衷,所以必须建立一套严格的救助金发放制度。

（三）执行运行程序不统一，导致审批周期过长

目前司法救助处于探索阶段，全国各地执行救助金审批发放手续不同，没有统一的运行流程，导致执行救助金审批周期较长。大部分执行救助金制度的审批流程是：各基层法院初步审查救助申请，符合救助条件的，报院领导审批，然后报区委政法委审批。区委政法委审核后，报区财政局。区财政局审核后上报区政府批准执行，由区财政局拨付救助金到法院，法院收到救助金后发放给救助对象。上述审批流程从当事人提出救助申请到救助金发放，耗时5-6个月以上，而且有可能从年初申请到年末。繁琐的审批程序及冗长的审批周期难以及时解决当事人的困难，有违执行救助金救急、助困的宗旨，个别身患重疾的当事人甚至因此而得不到及时的医治。

（四）执行救助系垫付性质，尚未建立向被执行人继续追偿监督机制

因监督和管理制度的不完备，在实践操作中，申请人得到一定救助款后，不再闹访，该案予以终结。执行人员不再关注被执行人履行能力，不会主动恢复案件的执行，致使救助资金很难收回。甚至有执行人员，滥用职权，使一部分被执行人逃避执行义务。往往导致执救金无法循环使用，继而不断地要求财政拨款，造成被执行人的债务由国家买单。所以应当建立执行追偿机制。

四、 对完善执行救助制度的几点构想

（一）完善立法

应针对目前执行情况，尽快制定出台统一的《执行救助法》，将目前散见于各个法律、法规和最高人民法院相关规定中的内容集中起来，对执行救助的工作原则、指导思想、救助对象、救助标准、救助范围、经费保障等具体问题加以明文规定。这既是保障执行救助工作走上法制化、规范化轨道的根本前提，也是我国庞大弱势群体的共同渴求，是构建和谐社会、推进依法治国的迫切需要，是改善民生、司法关注民生、保障民生的应有之义。

（二）保障救助金来源

没有可靠的经费保障，执行救助工作无从谈起，执行救助制度的经费保障问题是执行救助工作正常开展的根本条件。我国目前的司法救助资金来源主要是政府财政拨款，缺乏个人捐助和社会保险机构等社会力量的参与，不利于节约司法资源，减轻国家负担。故参照国外比较成功的模式，救助资金来源可从以下几个途径获得：一是刑事犯罪案件中追缴犯罪分子违法所得、罚金、赃款赃物以及没收的财产等资金，按照一定的比例提取给法院，用作执行救助标的款的充实。二是国家财政拨付的专项资金，可根据各地的财政状况和各级法院在历年执行案件中所需救助资金，建立稳定的财政投入，以法律法规的形式明确将执行救助金设立纳入地方财政预算。三是被告人服刑期间的劳动所得提取一定比例。四是慈善机构募集的社会组织和个人的捐款、捐赠。拓宽执行救助金的募集渠道，动员全社会关爱涉诉特殊困难群体，广泛宣传和呼吁，拓宽资金募集渠道募集资金。五加大对救助案件被执行人的执行力度，以便垫付的救助金收回后循环使用，减轻财政负担。

（三）统一救助标准。

目前没有法定统一的救助标准，执行救助金申报及审批机构主观自由裁量权过大，应制定一个统一的救助标准，实现公平救助。笔者认为,执行救助的首先应具备的几个基本条件应是，1、从案由来设定，应为人身损害赔偿、赡养费、扶养费、抚育费及刑事附带民事人身损害赔偿案件；2、申请人经济条件，应为生活困难，急需医疗费、生活费等且难以维持当地最低生活水平；3、被执行人条件，因被执行人确无履行能力，且穷尽了所有的执行措施,导致案件执行不能。然后对符合救助条件的案件，应按生效法律文书未执行到位金额确定10%-15%的救助比例，同时限定每一个案件的最高救助限额，而这个最高救助限额由各地按当地生活水平及执行救助金的保障情况予以确定。

（四）规范救助运行程序

执行救助应申请人申请或依职权两种方式启动，首先应对救助申请进行审查，对符合条件的，由承办人提出审核确认意见后提交执行救助部门，对不符合救助条件的不予支持，而且应当听取申请人的陈述和申辩，有条件的，可以在被执行人所在地开展听证制度。然后在规定期限内将不予救助的事实和理由书面告知申请人。对不符合申请救助条件，依然闹访、缠访并造成一定后果的，必须要采取处罚措施，保障救助程序的正当性。

在规范救助运行程序上，应当有三个问题需要着重解决。一是审批部门，目前实践中，有的是由法院一家审批，有的是由法院和政法委两家审批。我认为后者，法院和政法委两家审批，是一种能起到相互监督的有效机制。二是制定操作流程并限定审批时间。在实践中由于没有审批时间限制，导致有的执行救助款6个月到1年才审批下来，当事人的困难难以及时有效解决，最好限定在2个月以内。三是执行救助金的募集和管理部门。建议可由省高院设立专项救资金，将募集到的执行救助款由审批机关以外的第三方机构予以监管，保证专款专用，便于及时拨付。

（五）建立完备的监督制度

执行救助制度作为解决社会矛盾,构建和谐社会的一种措施值得倡导，但是设立执行救助制度应协调各方面关系，形成人民法院参与，政府监督的格局，设立科学的监管制度，使执行救助制度真正实现真正的社会公平正义。

执行救助助监督制度，应从两方面予以设立。一方面是审批程序上的监督。按救助助标准和条件，先由法院审批后，再报政府指定的比如政法委之类的第三方机构予以审批。同时还可建立执行救助听证及第三人异议制度，对拟批准的司法救助案件向社会公布，进行听证，对于申请执行人和被执行人经济状况有异议的第三人，可在公告后法定期限内直接向法院提出异议，使司法救助接受来自于人民的监督。另一方面是对法院继续执行的监督。明确司法救助资金性质为垫付资金，执行救助后，要继续对被执行人财产情况进行查控。建议限定每一年年底应对接受执行救助案件的被执行人进行一次调查和评估，并将被执行人的财产状况及履行能力向执行救助金募集和管理部门报告。对及时发现的被执行人财产，应当立即恢复执行，执行所得资金优先纳入执行救助资金。将执行救助资金的回收情况作为对承办人的一项考核，以保障执行救助资金的循环利用。

总之，执行救助制度作为当前化解人民法院执行难的一项有效措施，作为我国在经济转型时期社会保障的必要补充，有利于缓解社会矛盾，促进社会和谐稳定，有待于在实践中不断总结、完善，使其不断完善，为维护社会稳定,构建和谐社会发挥应有的作用。

（1）王家福.刘海年 .中国人权百科全书【M】.北京:中国人权百科全书出版社，1998：481