一段时间以来，对法院院长的职能定位、职能的行使、等问题的探讨始终不绝于耳。法院院长不仅是行政首长，要行使行政管理的职能，还要对法院的审判活动进行管理，自身还是一名资深法官。同时，法院院长还是党组书记，还要承担党组书记的职责。在这种多重身份，多重角色的情况下，法院院长如何行使职权，是一个备受关注的话题。特别是在当前的“四五”司法改革下，面临确立主审法官、合议庭的办案责任制，要建立司法员额制度等新情况，给法院院长的职能定位和行使提出了新的要求和课题。本文拟以一名基层法院院长的工作内容为样本，展开分析，对法院院长职能定位和行使中，身兼多重身份和职能，如何开展行政化管理、管理审判活动和行使审判权的问题提出一些粗浅的看法，以供同仁参考。

一、法院院长职能行使的现实图景

我们以c市w区基层法院[1]2015年上半年，法院院长的工作内容为样本。该院以信息化为平台，在办案、办事系统中嵌入了“一周工作安排”模块，全院每名法官和其他工作人员均详细的对每日工作内容进行了填写。本部分以该院院长“一周工作安排”填写内容为依托，结合当年上半年各类会议通知文件，活动安排等内容，梳理该院院长2015年上半年工作内容，力求最大限度的还原工作原貌。

（一）基本情况

该院院长工作内容主要包括：参加各类会议（含参加地方党委、政府，人大、政协会议，上级法院召开的会议，主持召开本院会议），参加市委党校学习培训、办公室处理事务（含处理行政事务、协调重大案件审判）、接待外地法院来院考察、主持案件庭审和参加合议。

通过梳理，我们发现，该院院长上半年（除去参加市委党校学习2周外），办公室处理各类事务85次，处理各类事务179项；参加各类会议96次；院内接待16次；研究审判工作15次；案件庭审2次。其中，参加各类会议和办公室处理事务占工作内容的比重较大。

从参加会议的情况看，参加地方党委、政府、人大的会议共计41次，占会议内容的42.71%，主要为参加人大、政协会议，列席党政会议，参加重大活动安排动员会。参加上级法院的会议27次，占28.13%，主要为院长会议、重大活动安排动员会议、廉政建设会议、司法改革类会议或培训、审判业务培训。本院会议28次，占29.17%，主要为主持召开党组会、院长办公会、院务会。

从处理各类事务的情况看，内容主要集中为处理院内的各项行政事务，有138项，包括院内重大会议、活动的组织安排，各类重要报告、讲话、活动方案的研究讨论等，其他性事务处理41项。

（二）工作内容细分情况

法院院长的工作职能主要是管理各种司法行政事务，同时履行诉讼费赋予的启动审判监督程序和把案件提交审判委员会讨论的权力。同时，院长作为一名法官，还要履行法律赋予的审判权。在前述梳理的基础上，我们试图作一个基本的分类，即区分不同的工作内容，将其归入行政事务和司法事务范畴。

1.行政事务

从广义上看，法院行政事务主要有：与案件审判有关的司法行政工作、对法院内部人、财、物的管理、法院外部事务的协调，如法院与地方党委、政府之间，上下级法院之间等事务协调。在前述梳理的各项工作内容中，可归入其范畴的主要有：一是参加的各类会议（除主持召开的党组会议、审判委员会、审判业务会议或培训外），共计有65次；二是院内处理各项行政性事务，涵盖法院内部人、财、物的分配和管理等，共计有138项；三是各类接待，共计有26次。

2.与审判相关的事务

这里所指的与审判相关的事务包括法院院长对案件审判的管理权和法院院长作为案件审理法官行使案件的审判权。可归入其范畴的主要有：一是主持召开审判委员会，共计10次；二是主持讨论司法改革工作，共计8次；三是协调重大案件的审判工作，共计3次；四是评查案件庭审和裁判文书，共计6次；五是担任审判长，组成合议庭审理案件2件。

从上述分析，我们可以看出，当前基层法院院长工作内容中，各类行政事务所占比重较大，以管理、协调各种行政事务为主要内容。

二、法院院长职能行使现实反思

从上述基本分析可以看出，地方法院院长职能在具体行使中，其作为行政首长，履行行政事务的管理职责；作为院长，管理审判活动；作为法官，行使具体个案的审判权。在这三种职能的行使过程中，从前述数据可以看出，行政化事务内容庞杂，所占比重较大。“以管窥豹”，通过基层法院院长职能的具体运行，我们不难看出这与当下地方法院的生态环境有着密切的联系，我们试图从宏观、中观、微观三个层面进行具体分析。

（一）宏观层面——法院与地方党委、政府、人大的关系

事权是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。在本轮司法改革中，提及的“司法权是中央事权”，在这一概念下，地方法院职能的“中央事权”属性，仍是层级执行性和工作分工层面的“中央集权”，没有改变中央统一领导分级、分区、分类实施中央法律政策的国家权力分配制度。基层法院作为国家机关，不仅要对区域内案件的审判负责，还需要在一定程度上服务区域工作大局，承担一定的区域性工作。地方法院，特别是基层法院，在财政上依赖于当地政府，法院经费的解决需要地方政府、财政部门的大力支持，人事任命也是如此。虽然笔者所在的c市w区，近年来对法院工作的极大支持，但法院仍要或多或少的参与地方会议，服务地区发展。同时，我国宪法确立了人民法院依法独立行使审判权的地位，但在我国的政治结构设计中，也明确了对法院审判活动的外部监督，党委、人大、政协、检察机关都依据不同的法律规范、政治原则等对法院的审判工作作出评价，并在评价的基础上，依照相关的规定行使监督权力。在这种政治机构设计下，法院也需对外部行使监督权进行相应的回应。

（二）中观层面——上、下级法院的关系

在法院体系内部，我国《宪法》第127条第二款规定，上级法院监督下级法院的审判工作。根据该条规定，上级法院在审判工作方面，主要负责监督和指导下级法院的审判业务工作。其中，监督主要体现于：一是审判上诉和抗诉案件，二是对下级法院已经发生法律效力的判决和裁定，如发现确有错误的，有权提审或指令下级法院再审；三是下级法院可以请求将案件移送上级法院审判，上级法院有权审判下级法院移送的案件和请求再审的案件。指导主要体现于：最高人民法院以审理案件、制定司法解释或者规范性文件、发布指导性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，进行指导；高级人民法院以审理案件、制定审判业务文件、发布参考性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，进行指导；中级人民法院通过审理案件、总结审判经验、组织法官培训等形式，对基层人民法院的审判业务工作进行指导。同时，在审判监督指导以外，在其他工作方面，上级法院也承担着一定的对下指导职能，如法院系统自上而下的专项主题教育活动、党风廉政建设，甚至于诉讼卷宗管理等方面。这里以司法改革工作为例，下级法院有时难以兼顾不同上级法院的不同改革侧重，尤其是在当前上级法院对下级法院设置种种目标考核的背景下。以笔者所在的基层法院为例，一项司法改革措施的推进，有赖于上级法院的指导和支持，需要与中院、高院、最高院的改革精神相契合。然而我国基层、中级、高级和最高人民法院四级法院在法院体系中有着各自不同的角色定位和制度功能，上级法院在改革推进中侧重点往往不一致。中级、高级和最高人民法院有时对同一项改革措施，在理念认识上也存在不同程度的偏差。这就导致不同的基层法院在具体推进时，采取的措施、投入的精力不一致，改革的效果也就不相同。同时，由于上级法院关注的改革热点不同，部署的改革任务往往不同。这就导致了一家法院承担了过多的司法改革任务，难以把握和兼顾不同上级法院的不同关注点，一旦偏废某一方面，其改革就很难得到相应的认可。然而，在市中院对基层法院的考评设置中，该项工作在考评中所占分值并不高，得到的认可与取得的效果并不相符。

（三）微观层面——法院内部管理

在基层法院内部，法院院长作为行政首长，对内需要履行相应的行政管理职能，如行政事务，重大接待，人事任免，重大财物的购买、分配等，以确保法院内部的有序运转。在确保法院内部有序运转的基础上，在外部为法院的发展争取资源。也就是说，法院院长作为一级法院的行政首长，通过现代科层式的权力治理方式，履行一定的行政管理职能。在这里需要特别指出的是，法院院长作为一级行政首长，对案件审判这个“司法产品”的质量承担相应的责任，只有确保好“司法产品”的质量，才有可能在法院外部，为法院的发展争取更多和更好的资源。同时，长期以来的行政首长负责制，对应在法院内部形成一种权力分散在法官、压力体现在法院、责任集中在院长的局面。而法院院长对审判活动的管理，不同于一般意义上的行政管理。在权力结构中，审判权与行政权都属于与立法权相对的执行权，但二者最主要的区别在于，一是行政管理带有强烈的“等级制”，审判则强调“法院独立”。行政实行“等级制”，以保证权力相对集中，强调下级必须无条件地服从上级的命令，做到上令下达，政令畅通。审判作为中立裁判者，其职能超然于双方当事人，才能保证司法的公正。二是行政强调“首长负责制”，而审判实行“法官独立制”。用傅德的观点来看行政和审判架构，行政首长个人责任法定，在行政机关中处于主导地位，在重大决策中享有最终决定权。而审判则实行“法官独立制”。作为“行政长官”的院长、庭长只有以一个普通的法官的身份参加合议庭审理具体案件时，才享有该案审理权、裁决权和决定权。

基于上述宏观、中观和微观的分析，我们不难看出，法院在基于对外争取发展资源、对内自身发展的考虑上，对外需要积极回应地方大局工作，有所作为，对内需要确保“司法产品”质量，法院工作的有序运行，法院院长必须要做到“一肩挑”多重角色，身兼多重身份，而当前正在深入开展的“四五”改革、审判权运行机制改革对多重身份和角色背景下的法院院长如何履行多元化的职责提出了新的挑战。

三、当前改革背景下法院院长职能行使的几点建议

当前进行的“四五”司法改革，明确要求健全审判权力运行机制，让审理者裁判，由裁判者负责，是司法规律的客观要求。要求健全司法行政事务保障机制，立足审判权的中央事权属性，就健全法院司法行政事务保障机制推出了一系列改革举措。如前述分析，地方法院基于其生态现状，需要参与地区经济发展，服务地区工作大局，而在法院内部，法院院长作为行政长官，也必须要对法院的内部运行进行行政管理。同时，法院院长还要对审判活动进行管理。在这一改革背景下，对法院院长职能的行使提出了新的课题：一是行政管理的范围和方式如何运转，即范围和方式；二是审判管理活动如何管；三是院长作为法官，如何行使审判权？

（一）行政化管理的行权范围和方式

就法院内部的司法行政事务范围，笔者认为可以从广义上进行概括，即事务的范围不仅涵盖法院内部，还涉及外部，不单指法院内部行政事务的管理，其主要内容和范围有：首先是与案件审判直接相关，如案件的诉讼费用；其次是法院财、物的管理及后勤保障，如法院经费预算与执行、法庭建设设计、自动化办公、工作场所维护、安全保卫、案卷管理、图书资料、课题研究、刊物编辑与发行等；再次是法官和其他工作人员的管理，如对法官和其他工作人员的业绩考评体系设计、评价，法官培训、法官惩戒，最后是法院外部事务协调，包括法院与地方党委、政府、人大、政协等机关的关系协调，上下级法院之间的事务协调等。

纵观世界各国，法院的司法行政事务管理主要有：由独立于法院、司法行政部门的专门机关负责的模式，如英国；由以司法行政部门为主导模式，如法国、德国等国，由国会或议会领导下的法院管理模式，如日本议会专门在最高法院设立了最高法院事务总局，作为法官会议的执行机关，管理最高法院的司法行政事务及指导全国法院的司法行政工作。纵观世界各国的作法，绝大多数国家的法院司法行政事务并不是绝对独立的。正如有的学者指出的一样：中国法院行政化的问题出在法院系统内部这两套分别用来处理两类不同性质问题的制度上，即审判制度和司法行政制度[2]。法院的司法行政事务管理是需要以审判工作为核心的，从某种意义上来说是要辅助司法行政事务。法院司法行政事务管理，其本质上属于司法行政权，必然要求在运行方式上采用行政化的上下领导关系，以求得处理行政事务的快捷和效率，院长作为行政首长，在行政事务管理中，需要遵循行政化管理的要求进行。但是，这两套制度依附于同一机构中，在一个相互交叉的制度空间中运行，这两套制度有可能被混淆。所以，在行使时，应准确把握两者的界限，尽量实现司法制度设计上的职能分工，实现以审判核心功能为中心的诸多功能的分工和剥离。

（二）审判管理活动的范围和方式

作为一名法院法院院长，在对法院整体工作的管理过程中，首先最关注的是案件不出问题。近年来，法院对审判管理工作进行了很多有益的探索，从一开始提到“管理”、提到“审判管理”这个词，法官心里都会有抵触情绪，到现在明确确立审判与审判管理，主审法官、合议庭审判责任制与院、庭长的审判监督制约机制并不是对立关系的认识。在此次审判权运行机制改革试点工作中，虽然以“让审理者裁判，由裁判者负责”，但另一方面也明确要遵循权力运行规则，强调院长管理职责，在不影响独任法官、合议庭依法行使审判权的前提下，科学界定和规范运行院长管理职责，避免行政决策管理方式致使独任方案、合议庭审判权弱化，又要努力避免因权利缺乏监督而出现司法不公，但同时也要规范院长对重大、疑难、复杂案件的管理，防止审判管理对审判权的侵蚀。

在此次审判权运行机制改革试点中，法院的审判管理活动，即在个案的实体审核管理方面，主要以召集会议，集体行权的方式来进行，如审委会专业会议、法官会议的形式。院长对审判活动的管理，具体包括：依照人民法院组织法和有关诉讼法的规定，对案件程序事项进行审批，如案件是否要延长审理期限，如案件审限的延长、强制措施的决定；依法对已经发生法律效力的案件进行监督，如发现生效判决确有错误的，依法提交审委会讨论后决定进入再审程序；主持召开审判委员会；根据审判工作中存在的问题，提出统一法律适用与裁判尺度、改进审判工作方式的议案；根据审判工作态势，优化内部流转程序。

　（三）审判权的具体行使

法院院长不仅是法院的行政首长，审判管理活动的主体，还是一名法官。在当前的司法改革中，“司法员额制”改革备受关注，如院长是否进入法官员额、院长进入法院员额是否要审理案件以及审理案件过程中的具体内容等。根据我国《法官法》第二条规定，法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。我们认为，对法院院长是否进入员额、是否办案应用一种新的视角予以审视。法院院长不仅是法官，更是法院的优质审判资源，法院院长进入法官员额，如前所述，在当前情况下，法院院长还必须履行行政首长职责，管理行政事务，还需要对法院的审判活动进行管理，多重职能要求下，院长不可能象一名法官一样，完全专注于案件的审判。院长行使审判权，主要集中于：承担疑难、复杂、重大案件的审理工作。疑难、复杂、重大案件的审理，要求审判法官具有较高的法律适用能力，对案件事实的认定、法律的适用，案件裁判效果的多重考量，院长作为优势的审判资源，相比普通的法官，在疑难、复杂、重大案件的审判方面，更具有优势作用。同时，院长审理疑难、复杂、重大案件，也将改变优秀法官的评价标准和培养方向，让更多的优秀法官不是通过竞争法院行政管理职位进入管理阶层而是留在审判队伍中，通过参与重大、复杂、疑难案件的审理展示审判技能，成为真正的“资深法官”，并带动一大批法官的成长，提高案件的审判质量和效率，在此轮审判权运行机制改革试点中，很多法院都建立了院长办案制度，明确要求院长直接编入审判庭，或是组成委员合议庭，专门审理重大、疑难、复杂、新类型案件，并对办理案件的数量做出了要求。

[1]该基层法院处于c市经济发达地区，年受理案件数量约13000——14000件左右，法院受理案件梳理和人均法官办案数量均位于该市和该省前列。

[2] 孙业群：《法院司法行政事务管理权研究》，载于“司法部”门户网站。