一、人民法庭的“源”与“流”

人民法庭是基层人民法院根据辖区案件数量、区域大小、人口分布、交通条件、经济社会发展状况和有利于审判资源的合理配置等情况设立的派出机构。人民法庭建立与发展伴源自于我国人民法庭制度的确立和完善，在其不断成长壮大过程中呈现出独特的面貌，当然也存在着一些体制机制性问题，有待研讨改进。

（一）人民法庭制度。所谓人民法庭之“源”者，是指人民法庭赖以建立乃至不断发展的制度基础，主要亦是指其设立与运作的法律依据。人民法庭制度建设发端于延安时期的解放区，肇始于建国初期的50年代，并逐步形成一项我国特有的司法制度。

1.《最高人民法院关于印发<人民法庭办案试行程序>的函》

在这个函件中，当时的最高人民法院“各省（行署）人民政府” 下发了《人民法庭办案试行程序》，并请同时转至各专署和省辖市，这份文件指导方向明确，目的是“希对贪污案件的处理参照试行”。其基本内容是对司法审判过程中的审查工作即“审查与起诉”与审判工作中的“审理与判决”进行较为确当的司法程序上的指引。这是新中国建立以来，几乎是最早出现“人民法庭”称谓的法律文件（1），并且该法在“中国审判法律应用支持系统”关于其“时效性”至今仍显示为“现行有效”；当然该文件指称的“人民法庭”跟今天法律界讨论的 “人民法庭”在内涵与外延方面均不可“同日而语”，但二者“深入群众、便利诉讼、力求公正、送法下乡”之特质并无太大的区别。

2.1954年《人民法院组织法》

今天意义上的“人民法庭”及后续相关制度建设确立于1954年颁布实施的《人民法院组织法》，该法第十七条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭，人民法庭是基层人民法院的组成部分，其判决和裁定就是人民法院的判决和裁定。基层人民法院根据其辖区的大小、人口的多少等情况来确定设置人民法庭的数量，在人口特别少的县，可以设不固定的法庭，进行巡回审判”。人民法庭的法律地位由此即确立了下来，随后制定修改的新的人民法院组织法对这一制度予以保留和承继。

3.人民法庭制度发展史上的“黄金时期”

最高人民法院从1999年开始至至今，先后发布了《关于人民法庭若干问题的规定》、《关于全面加强人民法庭工作的决定》、《关于公布人民法庭庭训的通知》、《最高人民法院办公厅关于加强人民法庭专项建设若干问题的通知 》等规范性文件，对新的时期人民法庭制度建设在指导思想、改革举措、人员与装备建设等方面作了进一步的完善和规范，明确了人民法庭的发展方向，不断增强其发展动力与实力，我国的人民法庭及其制度建设迎来了其发展史上的“黄金时期”。（2）

（二）人民法庭发展现状。所谓人民法庭之“流”者，并非指其分支或支流，而是指在人民法庭制度框架确定之后，其发展中的形成的组织架构、工作机制，展现出来的特征与优势及存在的问题，亦即由制度之“源”构建、发展出的“流”之基本状况及其风貌。

1.合理性存在

西谚有云“存在即合理的”。根据笔者调查了解到的情况，截止今年，全国范围内已建立的人民法庭有10162个，且此1万余个基层法庭中的95%左右的在农村或其他边远地区，审结的各类案件量占同一时期全国法院办结案件总数的20%以上（3）——基层人民法庭的广泛存在，当然有其存在的逻辑合理性和现实的必要性。围绕着“公正、廉洁、为民”的工作主体与宗旨，坚持“便于当事人诉讼，便于人民法院独立、公正、高效行使审判权”的“两便”原则，作为基层法院的派出机构和重要组成部分，人民法庭面向农村、面向基层、面向群众，一方面代表国家行使审判权，努力将便利化司法、多元纠纷解决机制或者说方法与思路送到更远、更基层的人民群众中；从更深层维度讲，人民法庭在基层的存在运作及司法裁判事务的开展，尤其是在更为偏远的地区，人民法庭更是党和国家通过司法之途径，保持同基层人民群众密切联系的纽带和桥梁，展示或者说宣誓了一个国家的司法权威乃至国家权威。

2.存在的问题

人民法庭建设与实际运作过程中主要存在以下问题：一是人民法庭及其队伍建设在物质上跟不上。由于人民法院及其所处的基层财力、物力有限，尤其是需要建立派出法庭的边远贫困地区更是如此，导致该地区设立的派出法庭在物质装备方面更显“捉襟见肘”，比如有些地方的人民法庭连基本的办公用房或是专门的审判庭尚且没有，办公设备不齐全，办公条件很差，更谈不上通讯、交通、文化娱乐等设施的配备；有的地区的法庭法官及工作人员反映，工作繁重、压力大而待遇不高，日常生活条件又极为艰苦，这直接导致了法庭工作人员存在不安心工作、不安心基层的现象，也必然影响到基层人民法庭的队伍建设。（4）

二是法庭的法官配备与其承担的工作任务不成比例。尽管最高院《关于人民法庭若干问题的规定》要求“人民法庭至少配备三名法官和一名书记员”，但司法实践中，“一人法庭”、“二人法庭”仍有一定数量的存在；即便是按照《规定》最低标准，配齐了三名法官和一名书记员，也实难满足基层法庭的工作需要，因为人民法庭工作内容除了包括案件办理外，还包括执行、参与诉外调解、指导人民调解委员会、参加所在地乡镇（或街道）党委政府工作安排等职能。正是人民法庭这种人员（尤其是法官）配备不足而任务繁重的状况，极易造成这里的简易程序滥用，审判方式改革贯彻落实不到位，处理突发事件的能力不强等弊病。显然，从人民法庭的职责、任务及人民法庭规范化和规模化之发展要求来看，人民法庭人员的配备乃至工作体制机制成为制约其发展的瓶颈之一。

三是行政化倾向严重。根据《关于人民法庭若干问题的规定》要求的“人民法庭的设置不受行政区划的限制”，目的是避免不切实际的 “一乡一庭”或“一镇一庭”的发生，从而保证人民法庭依法独立、公正、高效地审理案件，将有限的审判资源进行合理配置。但实际情况是，基层人民法庭包括基层法院地方化、行政化的色彩仍很严重。这种行政化的倾向，在外部表现为，一些地方乡镇的党政领导将人民法庭视同其一般得下属部门，擅自指令、指挥人民法庭工作，任意抽调、借用法庭干警，用行政强制手段推行一些本属乡镇行政职责范围的工作（5）；内部表现为，由于深处最基层的司法环境中，法庭人员配备不足、法官及其他工作人员素质参差不齐，违背审判规律、扭曲正常的审判机制的现象时有发生，甚至成为基层法庭的常态，对案件的办理采取请示、汇报、审批或不按法律程序的协调座谈方式进行处理，人民法庭内外领导干预甚或干涉司法审判的情况仍较为严重。上述情形，与人民法庭之国家审判机关性、行政机关依法行政之法治原则背道而驰，也与贯彻依法治国基本方略之要求南辕北辙。

四是审判工作的专业化、职业化亟待提高。司法审判是一种高度专门化、职业化工作，尤其自身特有的内在机理和规律，具有中立性、被动型、保守性之特点，一般不宜主动介入社会生活，在民事审判中更是这样。但在新农村、新型社区建设过程中，地方又迫切的需要司法审判机关为其提供延伸服务，要求法院、法庭、法官的工作具有相当强的主动性，这种“主动性”较为普遍的介入案件的审理活动中，其直接后果及表现是，过分强调和放大调解、协调、协同办案等解决法律纠纷的社会效果，而不注重甚至违反司法程序、实体公正，将一些有意愿且也能够通过司法途径解决的矛盾纠纷客观上推向社会，并未得到很好的解决，使得大量的矛盾纠纷被长期积压下来，这又会引起新的更大矛盾，甚至酿成违法犯罪案件；人民群众不能在案件的审理中提高程序意识、法律意识，法律权威、法治社会更无法落地生根，从长远看，反而更不利于基层的不稳定、不和谐。（6）

二、人民法庭建设所处的法治与司法体制改革背景

（一）法治背景

依法治国理念正式提出于中共十五大上，1999年这一法治理念入宪法一款，标志着我国治国方略的重大转变。而依法治国实质上并非仅仅是一国治国理政基本方式方法，其核心要义在于法律面前各社会主体一体平等并一体适用，限制公权力的肆意扩张，保障公民的基本人权，因此，依法治国理念还应成为各社会主体的生活和生存方式，乃至交往互动之基本模式。

2014年10月28日，第十八届中共中央委员会第四次全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对依法治国纲领任务与精神要旨进行了深入的阐述，可谓一部更为全面、具体且更具针对性、实践性的依法治国“路线图”。该《决定》首次旗帜鲜明的提出，依法治国首先要“依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政，将维护宪法尊严和保证宪法实施之思想提升到新的高度；《决定》指出，“建设中国特色社会主义法治体系与建设社会主义法治国家”是全面推进依法治国的总目标、总任务，为此提出了一系列较为具体的制度性的要求，这些要求成为全面、深入贯彻落实依法治国理念与方略之行动纲领（7），从此依法治国这一宏大方略有了逐步实现的步骤、方法、手段，而不再是一个堂而皇之的宏大叙事。其中涉及到党同宪法和法律及司法审判的关系、司法体制机制改革与完善，法治（包括司法）体系和队伍建设，都应成为未来加强人民法庭建设的标杆与指引。

（二）司法体制改革

在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化司法体制改革已作了全面部署，中央全面深化改革领导小组第二次会议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》对司法体制改革给出了明确的路线图和时间表，明确本次深化改革的原则与目标。中央全面深化改革领导小组第三次会议上，通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对司法体制改革中若干重难点问题给出政策导向。2014年7月最高法院公布了“四五改革纲要”，再结合刚结束的中央四中全会做出的全面推进依法治国若干重大问题的决定，应该说新一轮司法改革的框架、方向、目标、任务已基本成型。

（三）本轮司法改革政策导向

中央司法改革方面的负责人表示，本轮改革措施具有基础性、体制性、制度性的特点（8），具体而言，上述司法改革文件释放出以下政策导向：一是在社会层面，对法官和检察官（即司法官）与普通公务员区别对待、分类管理；二是在队伍建设方面，在坚持党管干部原则之下，充分尊重司法规律，完善司法官的选任、遴选、奖惩条件和程序，实行司法官员额制，大力提升司法专业化水平；三是在司法监督方面，完善办案责任制，加大司法公开力度，在排除不当干预的前提下强化法治监督制约机制，提升司法公信力；四是在职业认同问题上，健全与司法官司法责任相适应的职业保障制度，提高司法者职业荣誉感与尊荣感；五是在司法体系建构方面，推动建立省以下法检系统人财物统一管理制度，探索建立跨行政区域司法办案体系；六是在司法工作机制方面，立案环节推行登记制，司法审判环节实行主审司法官负责制，在执行阶段逐步实现“审执分离”，树立法律、司法权威；七是在在司法审理机构内部，完善建立司法官、司法辅助人员、司法行政人员分类管理制度。

人民法庭是司法审判体系中颇具中国特色的一个基层组织，当然亦应响应党和国家关于依法治国和司法体制改革方面的总体部署和新发展、新定位，在今后的法庭的定位、组织与队伍建设、工作机制等方面应与时俱进，朝着更加职业化、专业化路径和更加公正廉洁高效的轨道迈进。

三、构建新型人民法庭

综合上述人民法庭的特点及其存在的问题，及其所处的法治与司法体制改革环境，笔者认为当前加强人民法庭及其制度建设，应回归其司法审判本位，更加注重在司法框架内寻求构筑多元纠纷解决机制，维护社会公平正义与基层社会的和谐稳定。具体说来，回应国家和人民对于公正司法、司法公信力的期盼与要求，应从以下方面构筑我国新型人民法庭制度。

（一）主体定位

现行人民法庭在组织架构上隶属于基层人民法院，其设立、建制由省级高院批准决定，但其物质装备、人员供养均依托于地方党委、政府，日常组织与行政管理亦受制于地方，因此出现乡镇或街道党委、政府指派人民法庭抽调干警参加地方招商引资、联合执法、处置突发公共事件等司法审判事务以外的活动也就不足为奇的。（9）当前我国司法体制改革导向之一即意在逐步建立独立的司法体系，受限于物资、财政上的掣肘，新的司法改革方案提出推动建立法检系统人财物省级统筹统管的思路，并探索建立跨行政区域司法审判机构。笔者认为，在今后的人民法庭建设方面，省级法院应以此为契机、从长计议，尤其是法制环境较好、条件成熟的省份，可考虑脱离地方管制但寻求地方配合的前提下建立新型人民法庭；新型人民法庭应体现并贯彻新一轮司法体制改革精神和要求，尊重司法规律，建立较为纯粹意义上的基层审判机构，甚至可考虑建立省级高院统管下脱离基层法院管控、但审级属于基层审（即可上诉）的新型人民法庭，目的在于为人民法庭的司法属性和司法理性的回归与重构廓清外部环境，同时也为逐步消解旧有司法“存量”争取时间，并可作为试点积累司法体制改革与构建经验。

（二）内部运行机制

本轮司法改革要求，在社会层面上对司法官实行不同于普通公务员的区别对待，在司法审理机构内部推动建立司法官、司法辅助人员、司法行政人员分类管理制度。以此为指导，新型人民法庭可考虑建立司法审判人员（包括审判辅助人员）与司法行政人员体系分离、分类管理并以法官为主体的内部组织架构，具体言之，可考虑在人民法庭内部成立法官会议制度，在其之下民主选举产生一个法官委员会，委员会选出主任（或庭长，名称不重要），法官委员会成员亦须亲自审理案件，办案数量少于一般法官，但应集中于重大、疑难案件的审理，并对之承担责任（10）；取消审委会，去除裁判审签制，对普通法官采取“扁平化”管理模式，即随机、相对平均式分案，法官之间在业务上是平等的，自己对自己审理的案件负责而相互不得干扰或干预，真正实现 “让审者裁判、裁判者负责”的司法审判之要义。法官是人民法庭的主人，司法辅助人员围绕着法官开展工作、为审判提供辅助业务，法官有权对司法辅助人员的工作业绩及其去留提出鉴定意见；司法行政保障人员及法警围绕着审判提供有力的司法保障，由省级相关司法行政保障局选任派遣并决定其去留，但在人民法庭工作期间应服从法官委员会的工作安排，法官委员会有权对其工作及在法庭中的去留提出鉴定意见。

（三）法官的选任、考评和遴选及奖惩

新型人民法庭法官统一由省一级法官选任委员会（由法律、司法专家组成）从具备任职条件的人员中提出初步人选，由相关党政机关从政治与思想品质的角度最终决定，并经过人大任命，组成人民法庭的法官队伍；至于人民法庭法官员额的确定，应根据该地区案件数量、纠纷复杂程度、法官的一般办案水平和数量等因素合理预估，并因时而化、适时调整。法官对自己审理的案件负责，在省一级成立一个独立的法官考评委员会，对法官审理的案件进行事后科学评查，主要对社会争议大或业内分歧大的案件的法律适用、事实认定是否存在错误、明显偏差、显著不当的情况进行评议，并建立考评档案；对于徇私枉法、枉法裁判的违法犯罪情形，应实行“一票否决”。对法官的奖惩应根据上述考评结果，建立相应的奖惩制度，该晋升法官级别、待遇的则逐级晋升，该惩戒的则予以惩处。基层初任法官逐级向中高级法院法官逐级遴选制度的确立是本次司法改革的一大亮点之一，一方面有利于建立一支经验丰富、业务能力强的司法审判队伍，一方面体现对基层法官的奖励与关怀，应不折不扣的在人民法庭予以实行，夯实我国司法审判体系之基础。

（四）立、审、执业务的开展与调整

新型人民法庭的立案业务，应适应党的十八大四中全会《决定》的要求进行调整，即将原来的立案审查制逐步调整为立案登记制，扩大受案范围、满足公众诉讼权利，同时将法庭的审判主力主要安排到审判一线，向公众提供更加专业、权威的司法服务和司法产品。在审判阶段，应改变过往那种不讲原则、不守法律底线甚至违反法律程序或（及）实体正义的“协同或协调”、“久调不决”办案机制，依法司法，在法律的框架内当调则调、该判则判，并配合当前确立的“新闻发言人”制度与司法公开制度，通过合适的机制对引发社会关注的案件进行以案说法、教育民众，提升司法权威和司法公信。未来人民法庭在执行方面，应回应党的十八大四中全会《决定》中关于“审执分离”的要求，将案件的执行环节交由省级乃至全国统一的司法执行系统完成，这样可以减轻法庭的工作量，一门心思搞好审判，杜绝因存在于司法执行中的腐败、混乱现象影响到审判公信力，更为重要的是，全省乃至全国一体的司法体系有利于统筹、集中信息资源优势、更为统一的行动，从而提高执行效率，将裁判文书上纸面上的正义变为实实在在的正义，最大程度上树立司法机关的威信。

参考文献

【1】胡夏冰、陈春梅：《我国人民法庭制度的发展历程》

【2】杨炎辉：《发挥好人民法庭的治理功能》

【3】张睿：《论和谐社会理念下人民法庭的弱司法化》

【4】江必新：《怎样建设中国特色社会主义法治体系》

【5】李春刚：《关于司法体制改革的几个基础性问题——以人民法院司法体制改革实践为视角》

（1）同时期的法律文件还有：《政务院关于“三反”运动中成立人民法庭的规定》、《政务院关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》，《最高人民法院、最高人民检察署、司法部关于土改地区的人民司法机关必须大力参加人民法庭工作的指示》等，且这些法律文件在“中国审判法律应用支持系统”中的“时效性”一栏均显示为“现行有效”。

（2）胡夏冰、陈春梅：《我国人民法庭制度的发展历程》，载《法学杂志》2011年第2期，第83页。

（3）杨炎辉：《发挥好人民法庭的治理功能》，载《人民法院报》2014年8月8日。

（4）古方华、黄卫：《当前人民法庭建设面临的六大问题及对策》，载于http://www.chinacourt.org/article/detail/2012/12/id/801866.shtml，于2014年11月10日访问。

（5）陈永辉：《最高人民法院负责人就用新“两便”原则指导新时期人民法庭工作答记者问》，载《人民法院报》2005年9月28日。

（6）张睿：《论和谐社会理念下人民法庭的弱司法化》，《河北法学》2009年第5期，第155-156页。

（7）江必新：《怎样建设中国特色社会主义法治体系》，《光明日报》2014年11月1日。

（8）李春刚：《关于司法体制改革的几个基础性问题——以人民法院司法体制改革实践为视角》，《人民法院报》2014年10月15日，第五版。

（9）李永军：《论乡镇部门与人民法庭间和谐关系的构建》，《聊城大学学报（社会大学学报）》2006年第5期，第29-30页。

（10）法官委员会委员所承担的“重大、疑难案件”是指普通法官认为棘手的案件提交法官委员会、建议由法官委员会委员审理，经委员会会议审议通过确需委员审理的案件，及上级法院发回或法官委员会主任认为需要再审的、经法官委员会决定由委员审理的案件——这类案情复杂或有重大影响的案件，由法官委员会委员随机派案审理是合适的，因为经过全员一线法官民主选举为法官委员会委员的法官一般为人民法庭内部业务能力强、经验丰富的资深法官，应承担起量少却难办理案件的审理职责；所谓法官委员会法官对上述重大、疑难案件承担责任，是指对自己审理的案件所承担的案件责任，突出“审理者裁判、裁判者负责”之司法要义——很明显，新的法官委员会制度不同于原来的审委会制度，尽量规避过去“集体讨论、集体办案”而署名为具体办案法官、结果却容易导致司法权力寻租而无人担责之流弊。