一、对公民代理人制度的法条理解和问题剖析

新《民事诉讼法》第58条第2款所列3项以及《新民事诉讼法司法解释》第八十五条至八十七条的相关规定是公民代理人制度的重要法律依据。笔者拟从该制度的法条理解入手，并对存在的问题进行剖析。

（一）对当事人近亲属或工作人员的法条理解和问题剖析

1、法条理解

（1）当事人的近亲属范围进一步扩大

根据最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第十二条规定，民事诉讼中的近亲属包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。《新民事诉讼法司法解释》第八十五条对可以接受委托成为诉讼代理人的近亲属的范围进行了扩大解释，规定夫妻关系、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲关系以及其他有抚养、赡养关系的亲属均可以以近亲属名义接受委托成为委托代理人。笔者认为，该解释已最大程度上将可接受委托成为代理人的亲属关系纳入了近亲属范围，进一步扩大可以接受委托成为诉讼代理人的近亲属范围，是对当事人委托代理人权利保护的重要举措。

（2）明确了当事人的工作人员成为诉讼代理人的重要前提

《新民事诉讼法司法解释》第八十六条规定与当事人有合法劳动人事关系的职工，可以当事人工作人员的名义作为诉讼代理人。笔者认为，从文义解释出发，合法劳动人事关系成为工作人员代理的重要前提。

2、问题剖析

（1）如何证明具有近亲属关系

《新民事诉讼法司法解释》第八十五条虽对可以接受委托成为诉讼代理人的近亲属的范围进行了扩大解释，最大程度上将可接受委托成为代理人的亲属关系纳入了近亲属范围，强力保障了当事人委托代理人权利的行使，但同时对如何证明双方存在近亲属关系提出了疑问：纷繁复杂的近亲属关系应由哪个机关出具相关证明？当事人需要准备什么样的证明材料？证明材料的效力如何认定？尤其是三代以内旁系血亲关系既没有相关医学证明，又受人员流动性大、地域限制等因素的影响，往往此类亲属都未住同一社区，在既没有相关医学证明也没有社区或相关机关证明时，法院应如何认定双方是否属于三代以内旁系血亲关系？

（2）是否具有合法劳动关系审查难度较大导致职业代理人以虚假劳动关系进入诉讼未得到有效遏制

《新民事诉讼法司法解释》第八十六条确立了合法劳动人事关系成为工作人员代理的重要前提，对此类公民代理的审查，法官首先要对是否存在劳动人事关系进行审查，除此之外还要对此劳动人事关系是否合法进行审查，然而劳动人事关系是否合法是一个较为复杂的问题，它在一定程度上加重了法官的审查责任和负担，最终导致以合法劳动人事关系为前提的工作人员代理制度并未从源头上堵塞职业代理人以虚构劳动人事关系进入诉讼的渠道。

（二）对当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民范围的理解和问题剖析

1、法条理解

《新民事诉讼法司法解释》第八十七条仅对有关社会团体推荐公民的条件进行了明确，规定了哪些社会团体有推荐权、被代理人的条件、代理事务范围以及可推荐人的范围。但对当事人所在社区、单位可推荐的公民的条件和程序未作相关规定。

2、问题剖析

（1）加重社区负担

一是赋予社区公民代理的推荐权对社区工作人员的法律意识、法律基础业务知识提出了较高要求，这与社区工作人员的自身能力、职责义务不相符。二是社区推荐公民的程序、条件缺乏明确规定和具有实践可操作性的指导意见，导致社区推荐公民的相关规定成为摆设或推荐结果导致社区公民代理推荐机制设计初衷难以实现，社区负担进一步加重。三是将矛盾进一步集中于社区。对希望社区委托公民为其代理诉讼的当事人，对社区推荐报较大期望，当社区未进行推荐或不同意推荐，将导致矛盾进一步集中于社区。

（2）较易滋生腐败

近亲属代理范围的扩大、社区推荐公民代理制度的确立，让基层社区组织在委托代理领域有了较大的权利，权利产生却缺乏相应的代理推荐权监督、管理、惩戒机制，导致其为权利寻租提供了便利条件。主要表现为：一是当事人行贿于基层社区干部为其开具亲属关系证明或开具公民代理推荐书；二是避税律师、实习律师、职业代理人受利益驱使，为取得代理权而行贿于基层社区干部；三是个别法律意识淡薄的基层社区干部以此作为发财渠道，开具虚假同意委托代理证明的行为肆意横行。

二、司法实践中法官面临的困惑

由于对公民代理人制度资格审查程序、操作细则、惩处措施缺乏相关配套制度和规定，导致司法实践中，法官对公民代理制度如何进行具体操作和适用存在较大困惑，主要表现为：

（一）如何对公民代理关系进行审查

1、当事人近亲属范围如何进行审查《新民事诉讼法司法解释》第八十五条对可以接受委托成为诉讼代理人的近亲属的范围进行了扩大解释，规定夫妻关系、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲关系以及其他有抚养、赡养关系的亲属均可以以近亲属名义接受委托成为委托代理人。纷繁复杂的近亲属关系为法官的审查工作提出了难题：一是不同的亲属关系证明机关不同：夫妻关系由民政局出具的结婚登记予以证明；直系血亲关系由医院出具的出生证明或公安机关的户籍证明予以证明；近姻亲关系由民政局出具的结婚登记证明和公安机关出具的户籍证明综合加以证明；其他有抚养、赡养关系的亲属由当事人所在社区出具的证明予以证明；三代以内旁系血亲可能由民政局、公安机关、当事人所在社区多个机关出具的证明综合予以证明。二是不同的亲属关系证明标准不同：夫妻关系、直系血亲关系、近姻亲关系属于亲密、显型的亲属关系，往往证明较为容易，证明标准相对较低。但三代以内旁系血亲关系和其他有抚养、赡养关系的亲属属于较隐秘的亲属关系，能出具相关证明的机关较少，较易造假，其证明标准相对较高。三是不同的亲属关系认定难度不同。夫妻关系、直系血亲关系、近姻亲关系属于亲密、显型的亲属关系，有权出具相关证明的机关较为明确，法官对亲属关系较易认定。但三代以内旁系血亲关系和其他有抚养、赡养关系的亲属属于较隐秘的亲属关系，往往不为外人所知，如双方又未在同一社区或同一地区，导致能证明该亲属关系的证据较少，在既没有相关医学证明也没有社区或相关机关证明时，法院应如何认定双方是否属于三代以内旁系血亲关系难度较大。对此，笔者认为，法院对近亲属关系的认定只能围绕被委托人出具的证明进行形式上的审查即可。

2、合法劳动人事关系如何审查

对于委托人与被委托人之间是否存在劳动人事关系的审查相对容易，主要审查是否有单位加盖公章的用工证明或为其缴纳社保的相关证明即可，但要审查此种劳动人事关系是否合法对法官来说存在加大难度：一是客观上法官对当事人提交的证明材料只能进行形式上的审查；二是案件的审理时间不允许法官将过多的时间和精力耗在其合法劳动关系合法与否的审查上；三是法院不是管理监督劳动人事关系的职能机构其没有职权对劳动关系是否合法进行审查。四是法官对代理资格的过度审查将导致当事人对法官中立地位的合理怀疑。笔者认为，法院对此只能就劳动人事关系真实与否进行形式上的审查。

3、对当事人所在社区、单位推荐的公民如何进行审查

《新民事诉讼法司法解释》第八十七条仅对有关社会团体推荐公民的条件进行了明确，对当事人所在社区、单位可推荐的公民未作相关规定。立法的空白导致法官对应如何审查当事人所在社区、单位可推荐的公民提出了疑问：一是对当事人所在社区、单位可推荐的公民的审查是否可以参照有关社会团体推荐公民的条件进行？二是如不能参照有关社会团体推荐公民的条件，那么被推荐的公民应符合什么条件？是否必须与当事人属同一社区或同一单位？对此，笔者认为，有关社会团体推荐公民的条件较为严苛，如果予以参照，可能导致除近亲属外符合条件不违反法律相关规定的人却不能担任委托代理人。对此，笔者认为，法院对当事人所在社区、单位推荐的公民审查可以围绕三方面进行并作出是否同意的决定：一是双方委托是否真实自愿？二是被推荐的公民有无职业代理人嫌疑？三是被推荐的公民作为诉讼代理人是否会损害双方当事人的利益？如果委托是真实自愿，不属于职业代理人，且代理不会损害双方当事人利益的，法院应予以准许。

（二）是否同意新《民事诉讼法》第58条第2款所列3项范围外的公民担任诉讼代理人

除新《民事诉讼法》第58条第2款所列3项、《新民事诉讼法司法解释》第八十五条至八十七条所列公民外，还有一部分公民被排除在能接受委托成为诉讼代理人的范围之外。例如当事人的同学或朋友，他们既不是律师、基层法律服务工作者，也不是当事人的同事或与当事人同属一个社区或社团。当事人委托这类人为其代理诉讼，而且被委托人也同意为其代理诉讼时，法官对此是否应该同意？对此，笔者认为应回归到公民代理制度设计初衷。公民代理制度的确立是为了有效规范法律服务市场，坚决遏制职业代理人进入诉讼的前提下，最大程度保障当事人委托代理人权利，以更好实现对当事人诉讼权利的保护。基于此，笔者认为，对新《民事诉讼法》第58条第2款所列3项范围外的公民法官应围绕以下三方面进行审查后作出是否同意的决定：一是双方委托是否真实自愿？二是被委托人是否属于职业代理人？三是被委托人代理诉讼是否会损害双方当事人的利益？如果委托是真实自愿，被委托人不属于职业代理人，其代理诉讼不会损害双方当事人利益的，对此类人员法院应予以准许。

（三）对未审查出的虚假委托代理关系，会导致什么样的后果

由于受近亲属关系隐蔽性、合法劳动关系审查难度大、单位、社区推荐公民条件、程序不明确等多方面因素的影响，法官对委托代理关系的审查往往局限于形式上的审查，虚假委托代理关系不可避免的出现。对未审查出的虚假委托代理关系，会导致什么样的后果？法官主要存在两方面的疑虑：一是案件是否会因委托关系不实被发回？笔者认为，对此主要是看委托关系不实是否属于程序违法，如果虚假的委托代理关系只是导致职业代理人进入诉讼扰乱了法律服务市场并未实际损害当事人的合法权益，那么委托关系不实不属于程序违法，案件不应被发回；反之一旦使当事人的权益受到侵害，就应当以程序违法为由发回重审。二是对未审查出的虚假委托代理关系，法官应承担什么样的责任？对此，笔者认为，由于受近亲属关系隐蔽性、合法劳动关系审查难度大、单位、社区推荐公民条件、程序不明确等多方面因素的影响，法官对当事人的委托代理资料履行的是形式上审查程序，除非有证据证明法官对审查存在故意或重大过失外，法官对未审查出的虚假委托关系不应承担责任。

（四）对审查出的虚假委托代理关系如何处理

司法实践中，对审查出的虚假委托代理关系如何进行处理，法官往往存在困惑：对其进行处理，法律没有规定相应的惩戒措施，被委托人往往也没有专门机构对其进行管理，根本无法从根源上制止其非法代理行为；对其不予处理，可能导致虚假委托代理行为肆意横行，扰乱法律服务市场的同时，甚至扰乱正常的法庭秩序。

三、关于进一步完善公民代理制度的建议

随着公民法律意识的不断增强，法律市场需求日益增长，为进一步缓解职业法律人才数量不足、律师行业收费较高等问题，公民代理制度作为律师代理制度的有益补充，应运而生，它能否有效运行与公民的生活息息相关。但是由于公民代理人资格审查的具体程序、操作细则以及对查实的虚假代理的惩处措施缺乏相关规定，导致在司法实践中，公民代理人制度运行不畅。为此，笔者就如何进一步完善、规范公民代理制度，提出一些对策建议，旨意使该制度更加完善和规范。

（一）明确公民代理制度相关原则

公民代理制度从《民事诉讼法》第58条第2款的列举式规定到《新民事诉讼法司法解释》第八十五条至八十七条关于近亲属范围、合法劳动人事关系、有关社会团体推荐公民条件的进一步补充，它及时弥补了公民代理制度在司法实践中的某些不足，但是由于受近亲属关系隐蔽性、合法劳动关系审查难度大、单位、社区推荐公民条件、程序不明确等多方面因素的影响，法官对委托代理关系的审查还是面临较大的难题，笔者认为，对此应结合公民代理制度设计初衷进一步明确公民代理制度的相关基本原则，为当事人如何委托公民进行代理及法官如何对公民代理进行审查和把握指明方向。

1、确立公民代理的无偿性原则：公民代理制度作为律师代理制度的有益补充，其有效缓解职业法律人才数量不足、律师行业收费较高等问题，但是为了法律服务市场的规范，必须建立公民代理诉讼不得收取任何费用，确立公民代理的无偿性原则，以有效防止避税律师、实习律师、职业代理人以公民代理为幌子，以无偿代理之名行有偿代理之实，导致无序竞争，扰乱法律服务市场。

2、确立真实、合法委托代理关系成立原则：《民事诉讼法》第58条第2款所列3项范围外的公民担任诉讼代理人的情形，在司法实践中仍存在一定的比例，如果严格按照法律规定将其排除在外，将不利于对当事人诉权的有效保护，对此，笔者认为，公民代理制度确立真实、合法委托代理关系成立原则确有必要。即确立委托代理系双方真实意思表示，被委托人未收取任何费用，不属于职业代理人，且其代理诉讼不损害双方当事人利益的，双方委托代理关系成立。

3、确立形式审查免责原则：由于受近亲属关系隐蔽性、合法劳动关系审查难度大、单位、社区推荐公民条件、程序不明确等多方面因素的影响，法官对委托代理关系的审查往往局限于形式上的审查，虚假委托代理关系不可避免的出现。如果对所有未审查出的虚假委托代理关系的责任都让法官承担，无疑显失公平。对此，笔者认为，确立形式审查免责原则确有必要。即确立法院对当事人的委托代理资料履行形式上的审查程序，除非有证据证明法官对审查存在故意或重大过失外，法官对未审查出的虚假委托关系不承担责任。

4、确立公民代理人排除原则： 为了有效保护当事人诉讼权利的实现，对公民代理人制度笔者虽建议确立双方真实意思表示，被委托人未收取任何费用，不属于职业代理人，且其代理诉讼不损害双方当事人利益的，双方委托代理关系即成立的原则，但笔者认为，对公民代理人条件的适当放宽不意味着对公民代理人毫无限制，对下列几类公民代理人应予排除：（1）公民从事诉讼活动收取报酬；（2）公民代理人煽动教唆当事人或群众扰乱诉讼秩序；（3）公民代理人原来是受案法院的工作人员或聘用人员；（4）公民代理人正在被执行刑罚或被剥夺、限制人身自由；（5）其他不宜担任诉讼代理人的情形。[1]

（二）加大对公民代理制度的普法宣传力度

新《民事诉讼法》删除了对“其他经人民法院许可的人”可以担任诉讼代理人的规定，第58条第2款采取列举的方式细化了可以成为委托代理人的人员范围，《新民事诉讼法司法解释》第八十五条至八十七条对近亲属范围、合法劳动人事关系、有关社会团体推荐公民条件有了新的补充，委托代理人制度较过去有了较大变化，对社区、单位以及有关社会团体都较为陌生。对此，法院应加强对公民代理制度的普法宣传力度，让社区、单位以及有关社会团体及时了解委托代理人相关制度，以更好实现对该制度的适用。

1、加强公民代理制度的普法宣传力度

作为一部刚进入公众视野、与公民生活息息相关的法律，法院应通过“法律十进”等普法宣传活动，强化公民代理制度宣传力度，让公民知悉公民代理制度相关规定，正确行使委托代理权利，及时维护自身合法权益，使公民代理制度真正发挥好职业法律人代理外的有益补充作用。

2、规范基层社区公民代理制度证明、推荐程序

公民代理制度的建立对基层社区工作人员法律基础知识的储备提出了较高要求，法院应通过社区服务点、指导人民调解工作、送法进社区等活动进一步规范基层社区公民代理制度的证明、推荐程序：一是宣讲法律规定的近亲属范围和可推荐成为诉讼代理人的公民的条件。二是引导社区审查、规范、如实开具相关证明材料、推荐材料。三是警示对开具虚假证明材料、推荐材料将承担的法律后果。

3、强化对当事人关于公民诉讼代理制度的释明引导

针对目前司法实践中部分当事人对可以委托诉讼代理人的新规尚不了解的现状，我们应进一步强化公民诉讼代理制度的释明引导，在送达立案通知书和起诉状副本时分别向双方当事人送达公民代理制度的相关规定以及需提交的相关证明材料告知书，使其知晓可以委托诉讼代理人的范围、条件和程序。

（三）加大对公民诉讼代理制度的监督力度

司法实践中，对审查出的虚假委托代理关系因法律没有规定相应的惩戒措施，被委托人往往也没有专门机构对其进行管理，根本无法从根源上制止其非法代理行为，对公民代理制度缺乏必要的监督和管理，可能导致虚假委托代理行为肆意横行，扰乱法律服务市场的同时，甚至扰乱正常的法庭秩序。对此，笔者建议应通过庭前审查、庭中承诺、庭后惩戒制度进一步加大对公民诉讼代理制度的监督力度，以确保其正常运行。

1、建立庭前审查制度：审判中，法官应该保持中立地位，对于公民代理人的审查可能导致当事人对法官中立性的合理怀疑。笔者建议，应建立公民代理权的专门监督管理机构，确立公民诉讼代理登记制度，由司法行政机关对其进行行政登记和管理，即受委托的诉讼代理人应到受诉法院所在地的司法局办理登记，由司法局对委托关系的真实性及相关证明材料进行实质性审查，对符合条件的委托进行登记发放委托代理许可证，受托人凭登记机关发放的委托代理许可证到诉讼中进行代理，并严格实行一案一登记制度，确保公民代理人档案信息资料真实、完整，以便及时掌握多次从事诉讼代理和存在非法代理嫌疑的公民信息。

2、建立庭中承诺制度：一是建立当庭承诺制度：在开庭前要求双方当事人对委托代理人的真实性进行当庭承诺，并承诺自愿承担进行虚假委托可能承担的法律后果和责任。二是建立委托代理异议程序：在审判中鉴于诉讼中双方当事人的对抗性，我们可以将公民代理人资格是否合法的审查权交双方当事人，建立委托代理异议程序，当庭询问双方当事人对对方委托代理人出庭代理有无异议，并要求提出异议方出具相关证明，引导双方当事人相互监督。

3、建立庭后惩戒制度:一是建立虚假代理人曝光制度，利用法院的官方网站、微博、司法公开平台、诉讼服务中心定期公布虚假公民代理人信息，并及时抄送相关单位和社区，让全社会及时掌握非法职业代理人信息。二是加强与行政管理部门的联动执行，发现问题，及时发出司法建议。对避税律师、实习律师、非法职业代理人通过虚假劳动关系或到社区、单位、社会团体开具虚假证明进入诉讼担任诉讼代理人的，应及时与税务、工商、人社局等部门联系，共同研讨防范措施，堵塞非法职业代理人进入诉讼渠道，共同维护良好法律服务市场秩序。三是对公民代理中的有偿行为由司法行政管理部门予以罚款。

公民代理制度从《民事诉讼法》第58条第2款的列举式规定到《新民事诉讼法司法解释》第八十五条至八十七条关于近亲属范围、合法劳动人事关系、有关社会团体推荐公民条件的进一步补充，它及时弥补了公民代理制度在司法实践中的某些不足。但笔者认为，一项制度的高效合理运行，必须依靠实践检验、问题分析以及相关配套制度的建立。只有通过对公民代理制度重要原则的确立、公民代理制度的普法宣传以及对公民代理制度的适时监督，公民代理制度将才能日趋完善，以更好的满足公民法律服务需求，为其有效及时化解纠纷起到其应有的作用。

[1] ：莫藴琦《公民诉讼代理问题研究》，华东政法大学2013年硕士学位论文。