缓刑制度在对某些犯罪的惩处上，可以收到比执行短期自由刑更为积极的社会效果；在现代刑法量刑轻型化、强调人权保护和刑罚个别化的刑罚理念的支配下，缓刑制度越来越受到世界各国的重视，并得到了丰富和发展。因此加强对我国缓刑制度的研究与探索，有着重要的现实意义。为了对当前司法实践中适用缓刑情况有一个比较全面、理性的认识。笔者对成都市武侯区人民法院自2001年至2004年上半年有关缓刑适用情况进行了调查，情况如下：

一、当前缓刑适用的特点：

1、缓刑适用总数逐年略有增多，但适用比例文种有降。当前，由于社会的进步、经济的发展，贫富差距进一步拉大，发案率有所增加，受到刑事追究的犯罪人员呈逐年增长趋势，判有期徒刑、拘役的人数从2001年的901人增加到203年的1162人，增幅达22.5％。相应的适用缓刑的人数也在增加。判处缓刑的人数从2001年的97人，增加到2003年的119人，增长幅度为2％，判处缓刑的人数占判处有期徒刑、拘役人数的比例以及判处缓刑人数占判处三年以下有其徒刑、拘役人数的比例变化不大，且略有下降；判处缓刑人数中未成年人所占比例较大，但近两年有下降趋势（见“附表一”）。

2、缓刑在司法实践中已被广泛适用。根据我国法律规定的原则法院从维护社会稳定、坚持打击、教育、挽救并重方针出发积极稳妥地对轻刑犯适用缓刑，充分体现了我国刑法惩罚与教育相结合的刑事政策。调查情况表明缓刑已广泛适用于刑法分则各章犯罪之中（见附表二）。从附表二中可以看出，缓刑适用涉及的罪名已有23个，缓刑已被适用于各种性质的犯罪。其中绝大部分是性质一般的犯罪，但也有个别性质严重的犯罪具有法定从情、减轻情节而被适用缓刑的。

3、缓刑相对集中于侵犯财产犯罪、侵犯公民人身权利犯罪案件。其中，抢劫、盗窃、交通肇事、故意伤害等四类犯罪所占比例非常大；另外，未成年人在适用缓刑人员中所占的比例也较大。笔者通过对武侯区人民法院2001年以来判处缓刑349人作出的调查分析，在各种犯罪案件中，抢劫犯罪占适用缓刑总人数的50.1％，盗窃犯罪占11.2％，交通肇事罪占11.2％，故意伤害罪占6.6％，以上四类犯罪占适用缓刑总数的79％（见附表三）。在以上适合缓刑的犯罪分子中，法定刑在三年以上但由于具有从轻情节、酌定情节而适用缓刑的，也有一定的比例。如悔罪表现较好、积极进行经济赔偿的重伤案；未成年人犯抢劫罪过的案件适用缓刑较多，占适用缓刑总人数的60.5％。

上述四类犯罪案件判处缓刑较多是由此类案件本身的特点所决定的，抢劫案判处缓刑，主要是因为抢劫案件在各类犯罪众所占比例最高（约占总数的40％），且其中未成年人犯、初犯、偶犯占有相当大的比例，为教育挽救未成年人，对其中相当比例的犯罪分子适用了缓刑；现在由于经济的发展，有车的人越来越多，交通事故也越来越多，交通肇事犯罪案件属过失犯罪，其社会危害性较小，加上案发后被告人一般都能积极主动的对被害人进行赔偿。因此，大多适用缓刑；故意伤害案件系由于邻里纠纷引起且受害方有一定过错责任的轻伤案比较多，案发后均能较好进行经济赔偿，从化解矛盾、维护社会稳定出发实践中也较多适用了缓刑。上述几类案件在实践中宜以教育为主、惩罚为辅，故对其较多适用缓刑也体现了宽严相济的刑事政策。经济犯罪因其再犯罪的可能性较小且考察措施容易落实，实践中也有相当比例适用缓刑。

4、被宣告缓刑的犯罪分子在缓刑期间重新犯罪的情况极少。据对349人的缓刑调查，在缓刑考验期内重新犯罪的只有5人，只占缓刑适用总数的1.4％。说明当前缓刑适用与考察已取得了较好的效果。通过调查分析，笔者认为，当前缓刑适用的总体情况是好的。从缓刑适用的对象范围看，基本上是符合我国法律规定的。从缓刑适用效果上看，取得了积极的社会效果，教育挽救了一些犯罪分子，使之改造成为对社会有用之人。从我院组织的对未成年缓刑犯及家长回访考察座谈会上了解到，许多在缓刑考验期内的未成年人找到了较好的工作，在单位上表现很好，受到工作单位的好评。其中有一人准备辞职时还被单位挽留下来了，另一些人重新回到了学校，据他们自己讲，现在更懂得珍惜读书的机会了，从缓刑适用的数量比例上看，虽然与一些西方国家高达40—60％的缓刑有相当差距，但与我国当前的社会、法律的发展是大体协调的。由于我国与西方国家存在社会、经济、文化、法律上的差距，在缓刑适用问题上区别与差距也是必然和正常的。

二、实践中存在的主要问题及其成因

目前缓刑适用与监管上存在一些问题，主要有：

（一）由于立法规定过于原则，缓刑的适用缺乏具体、科学的评价标准，导致缓刑适用的地区差别、个案差别较大。

刑法第七十二条规定的适用缓刑的法定条件，只有“判处三年以下”的徒刑条件是相对确定的准客观标准，其他两个条件“悔罪表现”“不致再危害社会”则更多是一种主观标准。对犯罪分子是否适用缓刑，主要取决于法官的主观认识和判断，也即取决于法官对犯罪分子的宽恕。不同的法官对同类案件，同一法官在不同时期对类似案件，由于主观认识的变数较大，其所作出的判决差异较大，由于法官群体对适用缓刑的意义及作用也存在认识差距，所以地区之间也存在适用缓刑工作开展的不平衡。具有可比性的案件在甲地判缓刑居多，而在乙地判实刑的居多。相类似的案件所判处的刑罚存在较大的差距。导致刑罚的公正性、权威性受损，不利于树立司法公正的形象。据调查资料，其经济相对落后的县在2003年判决的438人中，适用缓刑共计130人，比例达30％；而相邻经济比较发达的县级市在2003年的1356人中判缓刑的只有123人，比例仅为9％。两地对缓刑适用的巨大反差，说明实践中在缓刑适用的认识、掌握的标准上存在较大差距。

同一法院在处理同类案件时也存在巨大反差，如我院在审理容留卖淫案件时，情节大致相同的对容留卖淫两次的，有的法官对被告人判处有期徒刑八个月，而有的法官则判处有期徒刑二年；再如我院审理抢劫案件中，情节大致相同的，对抢劫两次的被告人，有的法官判处有期徒刑三年半，有的法官则判处有期徒刑六年。量刑上的严重不平衡对被告人极为不公平，使被告人困惑、不解、不服判，客观上增加了上诉案件的同时也造成了不良影响，社会效果较差。

缓刑适用的规定过于原则、笼统的主要表现是：（1）“悔罪表现”的具体含义不清。实践中，有的认为只要能交待自己的犯罪事实，就可以认为有悔罪表现而适用缓刑；有的则认为，适用缓刑必须是被告人有真诚的悔罪表现，不仅有彻底坦白交待自己的犯罪事实，而且要有其他的实际行动。如：如实交待同案犯、积极采取补救措施防止危害后果的发生、积极进行退赃或经济赔偿、自首等。理解和掌握的标准不同，直接影响了缓刑适用的平衡。（2）“不致再危害社会”的主观性强，缺乏评判的辅助标准。通常人民法院在确定是否适用缓刑时，对犯罪情节的判断主要侧重于情节上的轻重程度，而悔罪表现也主要视其对所犯罪行为的认识和坦白程度来确定，这很难排除不得不悔罪、假悔罪的表现，至于对缓刑考验期间的执行环境和缓刑人的素行品格少有问及且从单个案卷材料上的认定难以评价“确实不致再危害社会”的真实性、合理性和科学性。以致一些主观恶习深、性质严重的危害社会的犯罪也仅凭法官主观上认为不会再危害社会而判缓刑，结果缓刑考验期未到就犯新罪。（3）立法对缓刑适用的导向不明。一般说，对过去犯罪因其主观恶性不大，应当倡导多判缓刑，而对严重危害社会的暴力性犯罪，如抢劫、强奸、贩毒等就应限制或禁止判缓刑。但立法上并无相应的司法指引，造成应判缓刑的不判，而不应判缓刑的却判了缓刑的情况时有发生；由于立法的具体规定不明确，造成对缓刑适用不当的监督纠正困难。

（二）由于缓刑预测依据的抽象性和法官个人世界观、道德观的不确定性，以及法官缓刑裁量缺乏必要的监督，因而容易导致司法实践中缓刑适用的误区。

误区之一：将社会治安形势与改造环境好坏作为缓刑适用的重要条件。

形势和改造环境与缓刑的适用虽然是有联系的两个方面，形势的好坏和执法环境的好坏会影响缓刑适用的效果以及适用缓刑的比例，但这绝不是缓刑适用的条件。社会治安形势与改造纯属犯罪人本身以外的因素，它既不反映犯罪人的人身危险性，也不决定犯罪行为造成的社会危害性大小。我们不能以犯罪的改造环境不好，缓刑与“严打”方针不符合而不适用缓刑或者减少缓刑的适用比例。否则，对犯罪人有失公允。

误区之二：对于国家机关工作人员犯罪的，可多适用缓刑。

在审判实践中，一部分人认为：国家工作人员多为初犯、偶犯，犯罪的主观恶性小；这些人犯罪后失去了权力、地位也就失去了重新犯罪的条件；判缓刑后，可以给他们一条出路，可保留公职，既减少了社会压力，又减轻了家庭负担，因而往往较多地适用缓刑。调查发现，不仅贪污受贿案件判处缓刑的多，其他类犯罪案件主体是国家工作人员的，也存在不该判缓刑的而判缓刑的情况〔1〕。司法实践中，贪污、贿赂及滥用职权的职务犯罪案件，其适用缓刑的比例大大高于其他性质的犯罪，有关内部统计资料也表明了这一点〔2〕。笔者认为，基于刑法面前人人平等的原则，国家工作人员犯罪和普通人犯罪在适用缓刑上，应严格按照缓刑的条件去执行，决不能让特权的影子走进刑事审判的大厅。

误区之三：把犯罪分子所在单位或基层组织“配合考察”看成适用缓刑的前置条件。

在审判实践中存在着一种较常见的做法，就是法院考虑对某个罪犯宣告缓刑时，先得征询该犯原所在单位或基层组织的意见，而这些单位、基层组织及其负责人意见，在很大程度上决定犯罪分子的“去”（判处实刑）“留”（宣告缓刑）。笔者认为，犯罪分子在所在单位或基层组织配合公安机关对缓刑犯罪进行考察，是刑法赋予这些单位或组织的一项法定义务；不能把“法定义务”等同于缓刑适用的“先决条件”否则，会影响到人民法院依法独立地行使审判权，影响到缓刑的公正性。

误区之四：未成年人适用缓刑前提——具有监管条件。

在实践中，对未成年人判处缓刑以是否具备监管条件作为适用缓刑的条件的情况较多，而不是以“有悔罪表现、确实不致再危害社会”作为适用缓刑的条件。笔者亲自审理的许多未成年人犯罪案件中，罪犯家在外地的居多，而且又以农村人口居多，这些人的父母大多经济条件差、文化水平低、其中有相当一部分家长对其子女不关心、不过问，甚至孩子出门几年不回家父母也不过问，

到哪里去了也不知道，对这类人也因缺乏监管条件致使法官不敢适用缓刑，担心适用缓刑之后没有家长的配合而使这部分人员在社会上放任自流，甚至重新犯罪，不利于其改造，因而这类人即使符合缓刑条件也不易被判处缓刑；相反，另一类不符合缓刑条件的却因有监管条件而被判处缓刑。实践中的这种作法显然有悖立法精神。

误区之五：把量刑情节与适用的缓刑的执行情节完全对立起来。

在审判实践中，犯罪分子具有法定的从轻处罚情节，人民法院已经作出了从轻处罚决定；或者犯罪分子虽不具有法定减轻情节，人民法院根据酌定情节，依据刑法第63条第2款的规定予以减轻处罚。在确定是否适用缓刑时，有人认为，上述法定从轻情节和酌定情节不能作为适用缓刑的适用情节，属于重复适用。笔者不同意这种观点，认为量刑情节与缓刑适用情节可以合二为一，同一情节在刑罚裁量与适用缓刑时的重复使用并不违反禁止重复评价的刑法原则。否则，对刑法“禁止累犯适用缓刑”的规定又如何理解呢？

（三）缓刑裁量缺乏有效的监督

这体现在两个方面：一是缺乏有效的法律监督。目前在司法实践中对犯罪人适用缓刑时，主要限于法官的自由裁量权在起作用。由于立法上的原因，在缓刑案件上检法两院在认识上分歧较大。一些检察院对缓刑的适用认识比较模糊，他们比较关注的是自己提起公诉案件是否得到人民法院的有罪判决，是否对被告人判处了实刑，而很少在提起公诉的同时要求对被告人宣告缓刑。在实践中，检察机关对人民法院因为对某个犯罪分子不恰当地宣告了缓刑而提起抗诉的案件比较少见，从而直接影响到检察机关行使法律监督权〔3〕。二是缺乏有效的社会监督。从我国司法实践来看，尽管法官在对犯罪分子适用缓刑时也要考虑到社会意见和影响，但这种意见和影响，一是可能不全面，二是“背靠背”收集的，群众与社会对这一过程看不见，他们无法对各方面的意见与影响作出自己的谈评判，因而难以将缓刑的决定置于社会的监督之下。

（四）缺乏制度化的缓刑考察规范，监管工作无章可循

根据刑法规定，缓刑的适用由人民法院判决，而对被判处缓刑的犯罪分子的考察和监管由公安机关负责，犯罪分子所在单位或基层组织予以配合。明确了决定机关及考察监管机关似乎应可以有序地开展缓刑犯罪分子相关监管工作，但事实上未然。由于对缓刑的适用与监管缺乏具体系统的规范性规定，导致在缓刑的考察监管上各地做法不一。其中存在的主要问题有：

1、在缓刑犯的交付监管上，审判机关与公安机关之间尚未建立有效、规范的交付制度。目前各地在缓刑犯的交付问题上做法不一，有的由法院填发缓刑犯交付考察通知书，送交公安机关执行；有的在法院判决做出后，让缓刑犯凭判决书自行向所在地公安机关报到。有的法院在缓刑判决生效后迟迟不将交付监管文书送达公安机关，有的甚至漏送达。有的缓刑犯本应及时凭判决书向当地公安机关报到，但却有意或无意的不去报到、迟去报到；有的缓刑犯在判决作出后未向公安机关报到就外出打工，造成缓刑犯事实上的脱管。由于工作的衔接上不够规范、及时，公安机关未能全面及时掌握本辖区的缓刑犯的情况时有发生，影响了考察和监管工作的全面有效开展。

2、在缓刑犯的考察与监管上，因缺乏相应的规范标准，存在做表面文章而流于形式的现象。当前对缓刑犯的考察监管工作，由于无可供执行的规范性文件，对考察组织的组成及其职责考察的内容、考察的方式和措施等无章可循，只能根据各地对缓刑监管相关法律、法规的理解，结合当地实际情况自行制定一些原则性规定来约束和规范。由于缺乏统一的规定，各地实际工作中存在着较大的差距。有的将考察和监管责任落实给管片民警，有的落实给基层组织；有的规定责任人每月要对被监管对象进行一次当面考察和教育，有的则规定每季度一次、甚至每半年一次；有的规定缓刑犯不准经商打工，有的则规定可以长时间外出打工，但要与打工单位建立委托考察的制度。也有个别单位将考察和监管责任简单为掌握缓刑犯是否再犯新罪，对缓刑犯考察责任只落实在纸上，实际上放任不管。司法实践中，被人民法院判处缓刑的人员，每三个月要向法院交一次回访考察表，汇报自己的改造情况。由于缓刑人员中大部分都是外地人，户籍所在地与暂住地不一致，而缓刑人员向法院交的回访考察表必须回户籍所在地盖章后才能交到法院，这不仅增加了缓刑犯的经济负担，同时由于当地派出所并不了解缓刑犯的情况，盖章也只是走形式，导致实际上的管理脱节。以至在群众的心目中产生缓刑就是“没事了”，把“缓刑”与“不处罚”事实上等同起来，削弱了缓刑制度的社会、法律效果。

3、由于缺乏对缓刑执行监督方式、内容、程序的明确规定，检察机关的监督工作难以有效发挥。有些主观能动性发挥较好的地方，检察机关监所检察部门积极与公安机关一起制定、规范当地缓刑考察、监管及接受检查机关监督的、程序、原则等规定，把缓刑考察、监管纳入规范化的轨道上来。但也有一些检察机关，以法律规定不明为由，把对缓刑考察与监管工作排斥在执行监督之外，在缓刑考察和监管监督上无所作为。缓刑制度规范化建设的滞后，是造成缓刑考察和监管中存在无序状态的主要原因。

三、我国缓刑制度的完善意见

在我国，司法实践中对缓刑的适用在逐年上升。随着市场经济的发展，权利本位观念的深入，刑法要转变其惩罚犯罪的功能，应提倡以人为本，注重人权保障，应当以人文关怀理念来完善我国的缓刑制度。

（一）设立缓刑犯罪人“人格”审查和量刑前制度

我国刑法适用环形的实质条件是“根据犯罪人的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会”。该规定过于原则，不够明确，使法官在实践中很难把握，容易造成缓刑的滥用。因此，很有必要在立法上对这一抽象的规定加以完善。笔者认为，在现行实质条件的基础上，应参照目前一些国家特别是发达国家的通行做法，立法中增加犯罪人的“人格因素”作为适用缓刑的实质条件之一。

在确定将犯罪人的“人格”作为缓刑适用实质条件之一的基础上，借鉴国外的做法，建立完善的量刑前调查制度，使整个量刑活动、缓刑及其他非监禁刑措施的适用形成一个科学、合理的体系、一切可导致犯罪人将来行为的情况，作一个整体性的观察与评价，以保证再犯预测的准确性。证明犯罪人是否具有人身危害性的人格调查制度应包括以下内容：一是犯罪与违法行为的调查。二是社会调查，包括了解罪犯家庭及亲属的职业、资产及健康情况；家庭和睦情况；就业历史、工作成绩、对工作的态度及与同事的关系；犯罪人过去与现在的经济情况、资产及负债情况；犯罪人的道德品质、宗教信仰习惯；婚姻生活情况等等。三是法院可以委托专家鉴定机构，对犯罪分子的身心进行鉴定。四是调查确认。通过访问犯罪人的家庭、近邻、学校、单位以及周围的环境，确认其真实性。通过以上四方面的调查，制作犯罪人人格调查表，以作为判断再犯可能的依据。

（二）设立专职缓刑监督人员，制定切实可行的缓刑监督考察制度

在我国，缓刑犯由公安机关来考察，其所在单位或基层组织予以配合。实践中，相当多的基层公安机关甚至连辖区内缓刑犯的底数都不清楚，使专业性很强的监督考察工作，流于形式或根本无法开展，这严重阻碍了缓刑制度及其他非监禁刑在我国的进一步发展。许多法官也希望在符合缓刑适用条件的前提下多判缓刑，但正因为目前对缓刑犯无法进行有效的监督考察，使许多原本可判处缓刑的犯罪人被判处监禁刑，导致我国缓刑适用率较低。在我国现行司法资源的基础上，立法应明确规定公安基层派出所应设立对缓刑犯监督考察的专职人员，在社区和其他基层工作人员的配合下承担以下职责：为法院对案件的判决提供量刑前调查报告，提出和评估对案犯是适宜于监禁刑还是适宜于缓刑的建议；指导社区工作人员，监督考察被处缓刑的犯罪人，督促他们进行必要的、优异的社区服务工作；为他们提供教育、培训、就业指导等场所；根据被判处缓刑的犯罪人的表现，随时对其作出指导；负责就被处缓刑的犯罪人的权利保护事宜有关部门进行协调；定期将服刑人员表现情况向有关部门报告。这是完善缓刑制度的当务之急。

在设立对缓刑监督考察专职人员的同时，应制定切实可行明确的缓刑监督考察条件。一方面要增加监督考察缓刑犯的禁止性规定，可以考虑在一定条件下禁止缓刑犯出入特定场所、与特定人员来往，以防止其被引诱重新犯罪。另一方面，要规定缓刑人员监督考察应遵守的命令性规范，或称义务性条件。这类条件旨在培养犯罪人的社会责任感和社会适应能力，促进其同社会之间的融合。我国澳门地区刑法典第49条在规定缓刑的禁止性条件的同时，设置了被缓刑者须履行的某些旨在弥补犯罪恶性的积极义务。

规定缓刑犯遵守条件，不仅要考虑犯罪人应遵守的义务，还要对缓刑犯的权利加以保护，规定一些对缓犯权利保护的“救济性条款”，减少罪犯重新染上犯罪行为的可能性，增加他们重返社会的机会。实践中，缓犯最重要也最需要受到保护的权利是劳动权。在我国现阶段，因就业压力大，普通人的劳动权都时常得不到保护，因此，绝大多数缓刑犯都会被开除“公职”，劳动权得不到保障。立法应规定劳动保护的“救济性条款”，对被判处缓刑的犯罪人，应当视具体情况尽可能保留其劳动权。

（三）发挥社区职能，建立缓刑与社会矫正相结合的刑罚制度。

随着我国城市社区建设的迅速发展，社区在预防犯罪方面发挥着越来越重要的作用。2003年6月23日，一项涉及北京市三个区县、47个街道的罪犯社区矫正试点工作全面展开，这是目前全国最大范围的对于刑罚执行社会化的试点。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，号召在全国范围内开展社区矫正的试点工作。通知规定，社区矫正是与监禁校正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的置于社区内，出专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和恶习，并促进其顺利回归社会的一种刑罚执行方式通知下发后，北京、上海等六省市率先开展了社区校正试点工作，把被处以管制、缓刑、暂予监外执行、假释、剥夺政治权利等五种人列为社区矫正的适用对象。这一举措被誉为我国刑罚执行现代化、人文化的重要标志之一。2006年8月30日，四川省高级人民法院下发了《关于人民法院参与社区矫正工作的意见》(试行)，这也是我省对缓刑等非监禁刑罚执行落实的举措之一。

（四）设立缓刑保证金制度，适用于未成年人

所谓缓刑保证金制度，是指对缓刑人员在考验期内由提出担保的缓刑人员亲属或其所在单位、向人民法院缴纳规定数额的货币，保证缓刑人员遵守监督规定、不再犯罪的一项缓刑保护管束制度。

笔者认为，在缓刑监督力量不足的情况下适用缓刑保证金制度有重要意义。如果将缓刑保证金制度纳入缓刑条件中，会造成“有钱人才可以被判处缓刑”的错觉。因此，不能无条件地将缓刑保证金制度纳入缓刑条件中，但可对未成年人适用缓刑保证金制度。理由如下：第一，未成年人可塑性大、自制力差，需要特殊保护；第二，缓刑保证金制度可以强化对未成年犯罪的帮教、考察；第三，未成年缓刑保证金缴纳人通常是其父母，从法律角度讲，未成年犯父母对未成年人有监护、管教责任，未成年人犯罪，其父母难推其责，未成年犯父母理应承担一定的责任。由监护人缴纳一定的缓刑保证金是合理的。笔者认为缓刑保证金制度可以适用于法官不能确信的未成年犯罪人，即在通常情况下，当未成年犯符合缓刑适用条件，法官确信未成年犯“不致再危害社会”，就可以适用缓刑，但当法官不能确信并进行保证，法官可以考虑适用缓刑。反过来说，当法官不能确信未成年犯“不致再危害社会”，如果未成年人的监护人不提供缓刑保证金，并进行保证，法官不予考虑适用缓刑。

（五）制定规范统一的《缓刑法》

从当前的司法实践的现状看，缓刑已占全部被判有期徒刑、拘役罪犯的近20％，就全国讲每年被判缓刑的人已有相当的数量和比重。但是，我国刑法中对缓刑适用规定只有六条约500余字，规定过于简单、原则。且对缓刑考察、监管的规定也不多，当前已完全有必要制定规范统一的《缓刑法》，将缓刑适用的指导思想、原则、范围与条件、判决的确定及交付执行、考察机关组成及职责、缓刑犯的权利与义务、考察内容及程序、缓刑的撤销和考察终结、奖惩等一系列有关缓刑适用与监管的实体和程序方面问题做出科学合理的规定，形成一部规范、完善的单行法律，与刑法、刑诉法相辅相承，建立起完善的有中国特色的缓刑制度。其中应注意规范和完善以下几方面：

1、将缓刑适用的原则、条件、范围等作具体规定，为缓刑的正确适用提供系统的法律保障。有几种思路：一是明示倡导适用缓刑的犯罪类型。通过立法或司法解释予以明确可以多适用缓刑的犯罪清情形，引导执法人员对此类符合判处缓刑条件的犯罪分子可以优先考虑适用缓刑。如：交通肇事等过失犯罪、邻里纠纷引起的轻伤害案且已取得被害人谅解的、未成年人犯罪且系初犯偶犯的、情节较轻的非性质严重犯罪且认罪悔罪表现较好的等。二是明示禁止或需要限制适用缓刑的犯罪类型。对法律规定禁止或慎用缓刑的情形，执法人员则应充分领悟法律精神，坚持不判决、少判缓刑，以实现刑法的打击效能，达到一般预防的惩戒作用。如：性质严重的杀人、强奸、抢劫、黑社会犯罪等暴力犯罪及贩毒、贩枪、贩人、金融诈骗等严重危害社会的犯罪，犯罪分子的主观恶性大、社会威胁性严重，均不应适用缓刑；对利用职务犯罪的公职人员也要体现“从严治吏”的精神，限制适用缓刑。三是对法律未明确规定的，即由执法人员根据法律的精神和具体案件的实际情况灵活掌握，给予一定的酌处权。这样能通过立法或司法解释的明确指引，使缓刑的适用充分围绕立法的精神进行，既要强调在法律倡导的范围内积极适用缓刑，充分运用缓刑制度化解社会矛盾，维护社会稳定，又要防止滥用环形而造成打击不力情况的发生。

2、建立规范的缓刑考察机制和工作。应规范明确缓刑考察中实行公安机关负责、人民法院配合、人民检察院配合并监督、社会力量特别是基层组织参与的一整套健全有效的机制，明确各自的责任，形成合力，共同承担社会责任。。

3、建立和完善缓刑犯的奖惩制度在现行刑法的规定中，只有对缓刑犯违反缓刑监管规定情节严重的，予以撤销缓刑执行原判刑期的规定。而对违规情节一般小错不断大错不犯的，则除了可以依据治安管理条例进行处罚外，并无相应的处罚措施。事实上缓刑犯在考验期内只要不犯新罪，哪怕实际表现差，原判刑罚也不用执行。因此，应建立多层次的对缓刑犯的奖惩措施，做到奖惩分明，以充分发挥缓刑考验的约束、激励机制。

4、建立适用缓刑的前科考察制度。对曾被判过缓刑的人在考察期满后一定时间内再次故意犯罪时，虽不能以累犯论处，但应当在法律上作出禁止或限制适用缓刑的规定。对“犯不思改”者加大惩罚的力度，以增强刑罚的威慑力。

5、充分发挥检察机关的监督职能，强化个案缓刑适用的监督，保证缓刑适用社会效果和法律效果的有机统一。通过适用刑罚的威慑力，达到教育、强制公民守法。而过多、过滥地适用缓刑，将达不到刑罚一般预防与特殊预防有机统一的法律效果。因此，强化检察机关的个案监督职能，纠正不正确的缓刑适用，具有重要的现实意义。

[注释]

［1］佟莉莉：《对缓刑适用中存在问题的调查与思考》，[J]人民检察，2006（6）。

［2］陈杰人：《警惕“缓刑”的滥用》，[N]中国青年报，2001-04-02。

［3］阮方民：《对改进我国缓刑制度的两点思考》，法学（2000）第10期。