一、引言

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出了“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”的要求。围绕审判权和执行权如何进行分离，理论界与实务界展开了热烈探讨，提出了三种模式主张：第一种是“彻底外分型”模式，主张将民事执行权完全从法院剥离，实现民事执行权和民事审判权的彻底分离；第二种是“深化内分型”模式，主张将民事执行权继续保留在法院，同时在法院内部进一步深化民事执行权与民事审判权的分离；第三种则是在上述两种模式折中基础上形成的“深化内分、适当外分型”模式，主张将民事执行权中涉裁判性质和命令性质的裁决权保留在法院，民事执行权中涉行政性质的实施权可以从法院中剥离给行政机关。

以上模式之争，从本质上而言，折射出来的是人们对于如何合理配置民事执行权以便构建符合中国国情的民事执行体制这一宏观问题的不同理解和思考。民事执行权的配置涉及到两个层面：一是民事执行权作为一项公权力，应当交由哪个公权力机关行使；二是民事执行权作为一项包含不同权能内容的公权力，应当分配给什么身份的人行使。关于民事执行权如何合理配置这一命题，始终与中国法院自上世纪末开始为积极回应经济体制转型的时代背景下出现在私权领域愈演愈烈的“执行难”和“执行乱”问题所作的努力紧密相连。中国的民事执行体制改革进程至今已历时十余载，作为改革的核心环节，民事执行权配置始终被视为解决“执行难”和治理“执行乱”问题的“密钥”。在此过程中，人们对于民事执行权配置的理解由浅及深，取得了很多宝贵的经验，但也有很多分歧有待凝聚共识。

时代的脚步催人奋进，在党的十八届四中全会郑重将“全面推进依法治国”作为一项重大决策写入《决定》并提出“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”要求后，民事执行权配置作为我国司法体制的重要组成部分，再一次站到改革的风口浪尖。民事执行权今后是否继续保留在法院，已是不容回避的问题。到底路在何方，还需要在冷静观察中做出慎重抉择。而梳理此前有关民事执行权配置各种见解的利与弊，检视已有改革成果的得与失，进而探求符合时代要求和执行规律的民事执行权配置新着力点，则是所有致力于中国民事执行事业人士不容推卸的责任。

二、问题与主义：民事执行权配置主体归属之辩

　（一）民事执行权配置主体论争

在本世纪之交，我国理论界与实务界曾经围绕“民事执行权配置归属主体”问题爆发过一次论战。时至今日，因《决定》关于“审执分离”命题的提出，论战再起，而所提观点都似曾相识。诚如学者所云：“中国民事执行体制改革经历了过去几年的艰难跋涉、克服了重重困难之后，走到今天，忽然发现又一次置身于十字路口，执行改革中达成的一些基本共识如今又面临反思和挑战，让人们似乎回到了几年前的改革原点。”[①]

民事执行权应当配置给谁，大致有如下几种观点：

1.成立单独的执行法院。该观点主张我国应效仿北欧之国冰岛，在普通法院体系之外另行专门设立区域性的执行法院负责各类执行，并实行纵向垂直管理体制，机构设置以及人、财、物的管理彻底与地方脱离。[②] 该观点曾获得一定支持，但随着我国法院开始启动执行体制改革，已转趋式微。

2.交由行政机关执行。该观点下又有三种主张：（1）交由司法行政机关执行。持该主张的学者认为，民事执行工作应从法院分离出来，交司法行政部门负责。[③]（2）交由专门行政机关执行。持该主张的学者认为，应单设垂直统一管理的专门执行机关，统一负责刑事、民事和行政执行工作，并独立于政府、法院和检察院。[④]（3）交由公安机关执行。持该主张的学者认为，法院应仅管裁判，执行属行政权范围，就公安机关的性质、条件而言，把执行工作交给公安机关负责较为适宜。[⑤]

3.继续由法院负责。持这种观点以法院人士居多，也为部分学者所赞同。该观点认为，民事执行权应由法院继续行使，民事执行权本质上属司法权，如将执行权交由行政机关负责，势必导致权力分配失衡并付出巨大的改革成本。即便由法院和行政机关“共享”民事执行权，仍会造成执行工作在“时空割裂”下出现的效能低下，无助于解决“执行难”和治理“执行乱”。[⑥]

应当说，以上主张均各有一定道理，究竟采取何种模式，诚如最高法院执行局刘贵祥局长所言：“选择何种模式，不能轻率作答，而应该深入调研，广泛征求意见，通盘考虑，慎重抉择。至少应考虑有利于解决‘执行难’、避免发生执行效率降低、深入研究其他国家执行体制的设立与运转情况三个方面。”[⑦]

笔者以为，民事执行权配置的改革目的无非两点：一是必须能够最大化地实现当事人的合法权益，这是改革的根本目标；二是必须能够最有效地实现权力制约，这是改革的本质属性。而在选取符合我国国情的配置模式前，应当先行回顾我国民事执行权配置的变迁历程，在此基础上还要深入考察域外做法，探求是否存在值得我们重视的带有普遍性和共通性的内在规律。

（二）我国民事执行权配置模式变迁历程

　　我国的民事执行机构长期以来一直设在法院，系法院的一个内设分支机构。执行机构附属于法院的现象，被人形象地形容为“执行权被司法权吸收”。但事实上，执行机构在我国法院内部的地位，前后是有变化的，总的来说地位在不断上升，作用日益突出。具体而言，我国法院的民事执行权配置经历了三个阶段：

第一阶段：审执合一。1982年我国试行的第一部民事诉讼法确立的就是这种模式。这一模式的典型特征是审判机构涵盖执行机构，审判机构的法官对自己承办的案件实行审判到执行的“一条龙作业”模式。在此阶段，民事执行权完全被审判权吸收，法院不存在专门的执行机构。

第二阶段：审执分离初始：执行权外部分权。自上世纪90年代中期开始，我国社会开始步入经济体制转型期，各种经济纠纷的数量和规模急剧加大，执行案件的数量与日俱增，原先的“审执合一”模式愈发难以适应执行形势的新变化。1991年修改的《民事诉讼法》明确规定基层法院、中级法院根据需要可以设立执行机构，由此正式拉开法院系统“审执分立”的大幕。各地法院很快建立起与审判庭相对应的执行庭，最高法院也专门成立了执行办公室。应当说，专门设立执行庭是审执分离改革进程中的一个“分水岭”，从此民事执行权不再是民事审判权的“侍女”，开始有了独立的运行机制。

第三阶段：审执分离升级：执行权内部分权。解决“执行难”进程中的指标性事件，无疑是中共中央于1999年以中发（1999）11号文转发最高法院党组提交的《关于解决人民法院“执行难”问题的报告》。该文件被誉为法院解决执行难的“尚方宝剑”。借此“宝剑”，最高法院1999年发布的《人民法院第一个五年改革纲要》中首次提出执行体制改革的总体设想。全国法院随之掀起轰轰烈烈的民事执行体制改革。本轮改革产生了两个影响深远的成果：一是执行庭升格为执行局。“执行局”这一新机构被最高法院以法明传【2000】437号《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》予以确认。“执行局”与“执行庭”，虽然只有一字之差，但二者在性质上却不可同日而语。“执行局”凸显的是上下级执行机构之间垂直统管的行政领导关系，全然不同于之前比照审级构造建立起来的执行庭模式。另一个成果是推动执行权内“两权分离”，将执行权区分为执行实施权和执行裁判权，明确两种权力对应的事项。承载这一成果的标志是最高法院出台的法发【2011】15号《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》（以下简称《意见》）。

应当说，我国的审执分离改革，最初源于缓解“执行难”，在改革进程中最终将“建立职权明晰、规范高效的执行机制”确立为前进的方向。

（三）民事执行权配置的域外观察

　 “他山之石，可以攻玉”。在这一轮“推动审判权和执行权相分离体制改革”进程中，域外各国对于民事执行权如何配置，法院在民事执行体制中究竟发挥什么样的作用，值得我们考察。

总体而言，各国均是根据本国国情，将执行权赋予不同机关，大体呈现六种类型：第一种类型为法官负责执行。意大利、西班牙、秘鲁是该种模式的代表，我国台湾地区亦如此。第二种类型为外设专门执行机构。瑞典、瑞士是该模式的代表，该两国在法院之外设立专门的独立行使执行权的机构——执行局（执行事务局）负责执行。执行局由执行官、执行员和办事员构成，并集执行裁决权和执行实施权于一身，由法院进行监督。第三种类型为法院内设执行官负责执行，以澳大利亚为代表。该国联邦法院系统的中级法院内部设有由司法常务官领导下的执行官，其下还有副执行官，执行官和副执行官由司法常务官任命。执行官是设在法院内部的具有行政管理性质的职务，但不具有执行裁决的权力，只能就具体执行采取措施；副执行官职责主要是负责所有司法程序中的法律文书的送达和执行事务。第四种类型为设立专门执行法院负责执行。北欧国冰岛即采这种模式。冰岛按级别设立专门的强制执行法院和拍卖法院。执行法院的法官负责处理和执行各种生效法律文书，享有执行裁判权和实施权，并由上级法院进行监督。第五种类型为执行法院和执行员分工合作。除了法院，另设执行官，法院与执行官分别独立行使执行权，但以法院为主导。包括法国、德国和日本均采取此种模式。第六种类型为法院监督下的司法行政官执行。即在法院之外设立属于司法行政性质的执行官，执行官享有执行实施权，受诉法院法官享有执行裁决权。英国、美国、加拿大和俄罗斯是这种模式的代表。

纵观上述六种模式，笔者认为有三点内在规律值得重视：一是权力配置无需拘泥于固定形式，要注重的是权力的作用、目的和运行。二是注重权力制衡，要注重的是执行权内部的实施行为与救济行为之区别和制衡，不同性质的执行行为由不同的机构承担。三是重视法院的有效参与。但凡由行政人员行使执行权，背后始终有法院监督。执行过程中的争议，更是只能交由法院裁断。

（四）笔者的主张：民事执行权应继续保留在法院

习近平总书记多次强调，司法改革“无论是制度方案的设计，还是配套措施的推出，都要从党和国家事业发展全局出发，从最广大人民根本利益出发”，“要下功夫凝聚共识，充分调动一切积极因素，形成推进改革的强大力量”。民事执行权具有相对独立性和完整性，从理论上讲是可以将其从法院剥离交由行政机关行使。但“事物的逻辑不等于逻辑的事物。”执行权究竟交给哪个机关行使，不全然是逻辑上考虑的问题，更多是法律政策考虑的问题。司法改革必须兼顾公正与效率的平衡，而公正与效率的实现程度又与社会发展阶段、文明程度和法治状态密切相关。我国社会发展的状况和推进“审执分离”应当是一个循序渐进、相辅相成的过程，制度建构也是一个探求理论合理与现实合理“逐步交集”的过程。任何改革举措如果不具有现实合理性，那么不论其在理论上多么完美，也注定不会行稳致远。从传统国情、执行权构造、社会心理预期、司法改革原则和本轮司改出台的配套举措五个方面来看，将民事执行权继续保留在法院，仍不失为是最稳妥的选择。

首次，从传统国情来看，法院历来是负责民事执行工作的执行机关。自清末变法修律至新中国成立前，立法均规定由法院负责民事执行。新中国成立后，民事执行权还是配置在法院。无论是1951年的《人民法院暂行组织条例》，抑或是1954年和1979年的《人民法院组织法》，均明确规定民事执行由法院负责。1982年《民事诉讼法（试行）》和1991年《民事诉讼法》均设专篇规定强制执行程序。可以说，我国法院作为执行机关负责民事执行，该传统经年已久。

其次，从执行权属性来看，司法权仍然是执行权的主要属性。首先，司法权从来都不只是单一的审判权，而是一个内涵丰富的权力体系。其次，民事执行权虽与审判权有诸多不同，但二者在诸如均属国家公权力救济手段、目的均在保护当事人之合法权益等方面又有共通之处，故民事执行权应定位为司法权项下独立于审判权的司法强制权。如果说强制执行法属于私法中“露出牙齿的法律”，民事执行权则是提升和保障法院权威的司法强制权。

再次，从社会心理预期来看，虽然我国公众对法院执行工作的现状难谓满意。可是，如果换一个角度来看，公众对法院执行不力的抱怨，不也从侧面反映出公众对法院应更进一步提升执行效能抱有很高的期待吗？民事执行权配置给法院，对于发挥社会公众期待的定纷止争功能无疑具有促进作用，这也就是作为社会学研究分支之一的“结构功能主义”[⑧]所说的正向功能。尽管当前由于“执行难”的问题，使得这个正向功能有所削弱，但它毕竟仍然在提供此项功能。我们的任务是怎样进一步强化这项功能，而非因噎废食，逃避问题。将民事执行权配置给行政机关，这种剧烈的体制改动目前并无坚实的民意基础，舍弃司法作为纠纷最终的解决手段，转而寻找其他救济替代品，这种改变最终只会伤及司法权威，得不偿失。

第四，从司改原则来看，凡改革必须于法有据，这是司改的基本要求。习总书记多次指出，凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推进改革。《民事诉讼法》第224条便是民事执行权配置的法律依据。主张实现彻底分离的观点，未免有突破现行法顶层设计之嫌疑。而为彻底外分再次修法，显然不利于维护刚刚完成第二次修正的民诉法作为国家基本民事法律的安定性。

最后，本轮司改出台的配套措施完全可以确保民事执行权留在法院更能达到解决“执行难”的终极目标。首先，本轮司改推动的法官员额制，可进一步推动执行权中的“裁判权与实施权”分离。推行法官员额制，执行法官今后有望只需负责执行案件中争议事项的裁判和重大执行实施事项的决定，不再负责具体执行；其次，本轮司改确定了法官办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，有利于进一步理顺执行工作关系，切实让“审理者裁判、裁判者负责”，民事执行中的裁判和实施分离更具可能性。最后，法院执行工作的“一性两化”，使我们有理由相信民事执行权留在法院，更能接近解决“执行难”的终极目标。

三、反思与重构：现有民事执行权配置的弊端和深化审执分离改革的着力点

　　审执分离，应当包含两层含义：一是民事审判权与民事执行权的分离；二是民事执行权中的裁决权和实施权的分离。民事执行权配置改革，从最初在法院内执行权从审判权中外分的“原始版”，过渡到在执行权内部分权的“升级版”，应当说成效斐然。但也要清醒看到，现有配置模式仍存弊端，“审执分离”仍有进一步深化内分的空间。

　（一）现有民事执行权配置的弊端

1.执行权划分仍不够严密，表现在执行命令权的缺位和执行裁判权的作用范围不清晰。首先，《意见》对于执行权的划分只有两项，即执行实施权和执行审查权。但是执行实施权的对象既有较为纯粹的、仅具行政事务办理性质的实施事项，还有较为复杂的、带有决策性质的实施事项。而后一种执行实施权带有决策性质，与单纯仅具有事务办理性质的执行实施权显然迥异，将其定义为“执行决定权”更为贴切。其次，现行法没有对执行裁判权的范围作出明确界定，《意见》使用“执行审查权”的概念，将审查的范围限定于程序性争议。执行裁判权能否对执行过程中的实体性争议进行审理并作出裁判，最高法院曾经一度认同[⑨]，但后又转趋保守。“执行裁判权”也先后被“执行裁决权”、“执行审查权”称谓取代。但执行程序中出现实体争议在所难免，如果不及时裁断，势必影响执行。实践证明，审判部门通常以“违反一事不再理”为由拒绝审理执行中衍生的实体争议，故此类争议归口执行裁判更为稳妥。

2.执行人员的身份区分不明显。《人民法院组织法》规定了执行员的职责，但法院执行机构的人员是否都叫“执行员”？执行员和法官是什么关系？二者的权限有无差别？如何选任执行员？执行员办理执行案件是否需要遵循合议制？这些问题，现行法均没有明确规定。《法官法》将执行员与书记员、司法行政人员规定在一个条文中，并明确“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理”，同样没有将执行员作为法官对待。但实践中，法院执行部门中相当比例的人员是审判员，公众对执行员、执行法官和执行法警三者，经常发生认识上的混乱。

3.执行裁判权的机构定位不合理。目前执行裁判权的机构配置的主流做法是设置在执行局内。而现有的执行权架构贯彻的是一种带有行政色彩的命令服从型的垂直管理模式，但执行裁判权本身带有中立、被动的特点，与审判权的性质、适用程序和价值追求相去不远，而与执行实施权的强制性、主动性、单向性、注重效率截然不同。上下级执行裁决部门之间的关系，理应是类似审判业务部门的审级构造关系，故现有的机构定位显然与执行裁判权的内在规定性存在矛盾。

（二）进一步深化审执分离的着力点

基于上述弊端，审判权和执行权的深化内分，可以考虑从以下三个方面着力：

1.单独组建外置于执行局的执行裁判庭和执行决定庭，统一由法官行使这两项权力。从某种意义上说，执行裁判权和决定权从执行局中剥离出来，与执行实施权实现“执（实施）裁（裁决）分离”，某种意义上而言也是一种“审”和“执”的分离，同时得以淳化执行局的行政色彩。未来的执行决定庭，主要是对执行程序中的重大事项（如财产处分、分配、罚款、拘留等）作出决定、命令；未来的执行裁判庭，既负责执行行为异议、复议和案外人异议等程序争议的审查，又负责追加、变更被执行人、对公证债权文书、仲裁裁决书可执行性的审查以及执行异议之诉、分配方案之诉等实体争议的审理，将现有的由多个民事审判部门负责审理的执行衍生诉讼归口入执行裁判庭，还有利于裁判尺度的统一。

2.重组中级法院与基层法院执行局，强化执行实施权的垂直管理。现行机制中，上级法院对下级法院的执行工作实行统一管理，但这种“统管”更多体现在考核、管理等行政事务上，未体现在部署、指挥和协调上。故可以考虑进一步强化上下级执行机构的统一垂直管理，打造以高、中级法院执行机构为信息中心、指挥中心的管理平台。在中级法院，可考虑设立负责全市执行实施工作的执行实施局，取消辖区基层法院执行局，相应改组成立执行实施分局，甚至是跨区的执行实施分局。全市执行实施工作的人、财、物上收归中级法院统管。收归统管工作一旦完成，也就意味着各基层法院审判权和执行权的深化内分基本完成。

3.明确执行员身份定位和各类执行人员的权限。建议建立执行员的单序列管理并与执行法官、其他执行辅助人员（如法警、书记员）作区分，规范执行员的选任和任免程序，明确执行员的权限职责。通过立法的形式确定执行员可以行使纯事务办理性质的执行实施权（如财产调查、财产控制、执行款划付等），但不得行使只能由法官行使的执行决定权（如财产处分、罚款、拘留、执行结案文书的作出）和执行裁判权，执行员的执行行为必须受法官监督。

四、结语

习近平总书记在《关于十八届四中全会决定的说明》中明确指出，“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”，“既要高屋建瓴、搞好顶层设计，又要脚踏实地、做到切实管用；既要讲近功，又要求长效。”司法体制改革作为社会主义司法制度的自我完善和发展，是一项繁复的系统工程，由此决定了既要立足科学久远的权力配置规律，还要统筹我国的司法传统与现实，走有中国特色的司改道路。围绕民事执行权的配置，无数执行人倾注了大量心血，作出了卓有成效的努力。但鉴于现有民事执行权配置模式仍未尽完善，在深化审执分离之路上尚需我们努力前行。本文尝试提出在法院内部深化审执分离的若干思路，旨在抛砖引玉，期待更多有识之士建言献策，共同努力早日解决“执行难”，让人民群众在每一起执行案件中都能真切感受到公平与正义。

（作者单位：深圳市中级人民法院）

　

[①] 肖建国：《民事执行权的司法权本质之我见》，载《人民法院报》（2008年10月31日）。

[②] 江伟、刘荣军：《债权的实现与民事执行机关》（1999年全国诉讼法学会年会论文）；王顺林、丁洪泉：《设立执行法院，改革执行体制》，载《政治与法律》（1999年第6期）。

[③] 李明霞、万学忠：《建议执行工作交司法行政部门负责》，载《法制日报》（2003年3月16日）。

[④] 汤维建：《执行体制的统一化构建——以解决民事执行难为出发点》，载《现代法学》（第26卷第5期），第22-28页。

[⑤] 贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第264页。

[⑥] 高执办：《论执行局设置的理论基础》，载《人民司法》（2001年第2期），第25-27页；谭秋桂：《民事执行权的配置方式与民事执行体制的构建》，载《法律适用》(2006年第1-2期)，第61-64页；王传亭、王乃权：《民事执行权分权配置的理论基础及基本原则——以民事执行权的构造为视角》，载《经济研究导刊》（2011年第31期），第236-237页；肖建国：《民事执行权和审判权应在法院内实行分离》，载《人民法院报》（2014年11月26日）；谭秋桂：《域外民事执行权配置方式的考察与思考》，载《人民法院报》（2015年2月11日）；吴小鹏：《“审执分离”应坚持内部细分的改革模式》，载《人民法院报》（2015年4月29日）；葛行军：《科学配置民事执行权之我见》，载《人民法院报》（2015年5月27日）。

[⑦] 详参《人民法治》专访最高人民法院执行局局长刘贵祥所整理形成的采访稿：“解题‘执行难’：法院执行在行动”

[⑧] 结构功能主义（structrual functionalism）认为，人类社会是一个具有组织或结构化手段的平衡状态系统，在该系统中各组成部分以有序的方式相互联系，并对整个系统发挥功能或施加影响。任何部分的变化都会影响整个系统并最终形成新的平衡系统。结构功能主义理论的核心问题是部分对整体在目标功能实现中的作用和意义。参见【美】R..K.默顿：《科学社会学》，鲁旭东、林聚任译，商务印书馆2003年版，第四部分。

[⑨] 高执办：《论执行机构内部的分权与制约》，载《人民司法》（2001年第6期）