司法人员分类化管理、审判权运行单元化改革、法官队伍职业化建设和员额化配置等改革任务都是此次司法体制改革的重要组成部分，然上述改革能否达到预期一定程度上取决于法官助理制度这一配套改革项目是否能够协调推进。从1999年纳入人民法院五年改革纲要，其实法官助理改革已实践探索了16年之久，但时至今日仍在路上，且已进入深水区。《南方周末》一篇题为“法官流失，助理也流失留住法官助理”报道将社会公众目光再次聚焦法官助理制度改革多维艰。本文试图通过介绍恩平法院试行法官助理制度的情况，探析处在深水区攻坚的法官助理制度改革如何破解遇到的挑战。

一、恩平法院推行法官助理制度的主要做法

2015年3月起，恩平法院根据广东省高级人民法院印发的《全省人民法庭审判权运行机制改革实施方案》率先在基层法庭开始启动法官助理制度改革，成立了司法改革领导小组，开展了前期调研和干警职业意愿调查，制定了《恩平法院圣堂人民法庭审判权运行机制改革试点实施方案》。2015年6月19日恩平市委审议通过了上述方案，圣堂法庭审判权运行机制改革正式启动。通过实践，“1+1+1”新型审判模式运行良好，成效初步显现，也取得了一些体会。

第一，科学组建审判单元。按照“让审理者裁判，由裁判者负责”的审判权力运行机制内在要求和以案定编的要求，以年收案数每120至200件诉讼案件配1个审判单元，在圣堂法庭组建了2个“1名法官+1名法官助理+1名书记员”新型审判单元。今后随收案数量增长将另行调整定编。

第二，进行法官助理的选任和配置。恩平法院考虑到人员结构的实际情况，且处于改革初期，法官助理全部是在已经通过司法考试但尚未选任为法官的政法编制书记员中选任。同时，考虑到法庭试点期结束后将全面推开的情况，统筹谋划，除为改革试点圣堂法庭配齐配强审判单元以外，还在恩城法庭、沙湖法庭按照改革要求一步到位配备了2个新型审判单元，但他们仍继续按法庭原有模式运行。人员调配方案则是由政工部门提出初步安排，再由院党组会讨论决定，统一进行调配。

第三，明确审判单元人员职责分工。1.法庭庭长认真履行审判和队伍管理“一岗双责”，统筹法庭审判及综合管理工作。2.法官专司审判，适用简易程序审理的案件，主审法官负责科技法庭应用、控制审判流程、主持庭审、制作裁判文书等工作。适用普通程序审理的案件，审判长负责控制审判流程、主持庭审、组织案件评议等工作；承办法官负责庭前准备、组织调解、草拟裁判文书等工作；合议法官负责参与阅卷、庭审、评议、文书审核等工作；人民陪审员按照有关法律和规定参与审判活动。3.法官助理在法官指导下负责开庭排期、文书送达、庭审安排；依法调查、收集、核对相关证据；办理委托鉴定、评估、审计等事项；组织庭前证据交换、召集庭前会议、主持调解；接待案件诉讼参与人、司法建议、信息简报、宣传、调研；草拟法律文书；完成法官交办的其他工作。4.书记员在法官指导下负责科技法庭应用前准备；案件各种笔录的记录；校对、送达法律文书和诉讼材料；进行调查、保全等工作；做好诉讼信息录入、证据材料复印、扫描等工作；生效裁判文书上网；整理、装订案卷材料和归档；完成法官交办的其他工作。

第四，构建法庭考评机制。建立人民法庭工作考评小组，由主管法庭工作的副院长担任组长，对法庭各项工作和法官审判质效、法官助理、书记员履职情况进行考评，并制定量化考评标准。法官助理在职责范围内承担相应的责任。考评结果作为评先评优、级别晋升、业绩奖励等方面的重要依据。

二、法官助理制度的价值定位

在法院改革中积极推行法官助理改革势在必行。根据法院人员分类管理的制度安排，法官助理属于审判辅助人员，在法官指导下开展审判辅助性工作，其功能在于使法官能从审判活动中的事务性工作里解脱出来，专心于案件庭审及裁判。知其然，也要知其所以然。我们不但要了解为法官设置法官助理已是英美法系和大陆法系多个国家普遍做法，且其积极意义已获实践证明，也应该清楚其背后蕴含的多元价值追求。

第一，推动法院人事管理体制精细化。由于历史种种因素，在过去一个较长时期内，应该说法院人事管理体制是粗放的，法官任职门槛低，程序宽泛，行政、事业、部队等单位工作人员可轻易进入法院，任职法官，审判案件。法院人员职责划分模糊不清，法官除审判案件外，在组织证据交换、送达、调解、调查、执行等等大量程序性和事务性工作方面与书记员并未严格进行职责划分。相对应的是考核机制的不完善，对法官的考核长期以来坚持指标量化考核，一些指标设置直接与司法规律本身要求不相符，影响了司法公正；而对书记员等辅助人员的考核因是否具有公务员身份而有所差异，具有公务员身份的与一般行政部门公务员年终考核无差异，干部考核与岗责脱节，缺少客观透明参数，评价工作“千篇一词”，无法体现司法工作特有要求，考核激励作用不明显，非公聘任制书记员所在法院说了算，奖优罚劣机制不健全。法官助理制度改革伴随人员分类改革推行，与之相对应的是人员职责分工的细化以及建立科学合理、客观公正、符合规律的分类业绩评价体系，改革符合司法规律，必将推动法院人事管理从粗放走向精细化。

第二，审判资源合理配置的必然选择。随着改革的不断深入和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，一些深层次矛盾逐步暴露出来，各种利益冲突和摩擦不断出现，人民法院依法调整的社会关系也随之越来越多样化和复杂化，社会公众对司法公正、司法效率的期待越来越高。同时，地方各级人民法院受理案件连年增长，且增长幅度越来越大，相对应法官的办案压力也越来越大，尤其是东中部地区法院的法官，“白加黑”，“五加二”工作模式常态化。高强度办案反映的是审判资源长期以来配置不合理问题随案件量增长日益突出。审判权如果继续按现有模式运行，法官将不堪重负，案件质量也会受到影响。推行法官助理制度改革，为法官办案配备专业助理，强化职责分工，对解决“案多人少”突出问题具有现实意义。这样一来，对法院同类同级的工作人员，用统一的标准管理，诉讼过程中的每一阶段和每一环节的工作职责更加明确，各司其职，使法官从繁杂的具体事务中解脱出来。审判资源得到了合理配置，让政治合格、素质过硬、敢于担当的优秀人才留在办案一线，让法官集中更多时间和精力提升司法能力，促进法官职业化和精英化，确保办案效率和办案质量不因法官数量减少而降低，并且要通过配备法官助理使司法效率实现大幅提升。

第三，司法公正的应有之义。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法公正不仅是司法生命力之所在，更是人民群众感知法治、信仰法治的一把尺子，公正与否直接影响人民群众切身利益，进而影响对法治中国建设的信心。司法体制各项改革无不围绕司法公正目标展开。党的十八届三中全会提出要确保依法独立公正行使审判权。党的十八届四中全会提出要依法规范司法人员与当事人、律师等主体的接触。新的改革要求决定了法官必须认清“居中裁判”的角色定位，避免任何内外部因素对裁判可能产生的干扰。法官助理的设置将分担法官大量工作，尤其是庭前组织证据交换、庭前调解、接待当事人、代理人、辩护人的来访、依法调查等等职责，一定程度上从程序、实体两方面减少了法官与当事人、律师等主体的直接接触。一方面可以制约法官审判权力的行使，因为在职责分工上，法官可以指导助理但不能越俎代庖，降低了法官违法违纪风险；另一方面可以让群众打消顾虑增进对司法公正的直接感知，因为群众感知司法高度具体化，语气轻重、工作态度、耐心与否等等每一个细节都能够影响其对司法的心理认知，职责明确化对应量化考核，法官助理尽职尽责方能得到好的履职评价，改革之前法官受办案压力及时间所限，很难做到周全。

第四，创新法官培养模式的现实需要。法官助理制度改革从定位上讲就是为未来审判事业发展提供法官后备人才资源。改革将改变过去简单通过“师傅”带“徒弟”的法官培养模式，更加注重系统化、专业化、多样化的新方式。一名合格法官的成长过程需要扎实理论功底，也需要在实务工作中锻炼和磨练，尤其是审判技巧、调解能力、群众工作能力、裁判文书撰写能力等等各方面能力提升非一朝一夕之事。法官助理岗位职责包罗甚广，可锻炼任职法官所需要的综合素质，从经过多年历练的助理岗位选拔法官无疑是推进法官正规化的重要途径。一个具有丰富司法历练经验的法官助理，一旦被选为法官后，也将大大缩短以往初任法官所需要的适应周期，能够很快进入法官角色，并成为业务骨干。

三、法官助理制度改革深水区面临的挑战

从1999年至今，法官助理制度的改革走过了将近16年，最高人民法院从2004年首次在全国18个法院开展法官助理试点到四五改革纲要制定实施，各地法院结合实际情况开展了多元化的探索，使得法官助理制度在实践中不断得以丰富和完善，呈现出许多地域特色明显的实践模式。可以说，法官助理制度改革已经进入深水区和经验总结、成果转化期。随着改革的深入，一些深层次问题开始显现。

第一，法官助理任职条件难统一。只有当助理选任充足、专业过硬，才能实现此项改革目的，然选任条件可以说直接影响法官助理的数量和质量。通过梳理各地法院实践做法，法官助理的人选主要可有以下几种途径：1.非入额法官自愿担任法官助理；2.已经通过司法考试且尚未选任为法官的具有公务员身份的书记员；3.部分实践经验丰富但尚未通过国家司法考试的公务员和非公务员身份的书记员；4.法院向社会专门招聘具有法律专业知识的人员；5.由当地政府向社会购买服务后再派驻到法院任职法官助理。多途径选任保障了法官助理来源的问题，但会发现任职条件、任职方式、任职期限、免职条件等方面很难做到统一。实践中各法院对法官助理学历条件是否必须法律本科毕业、是否需要通过司法考试、是否需要具有实务工作经验等要求标准不一。同时，审判权运行模式改革涉及全国四级法院，不同审级法院之间、同审级不同地区之间法院的情况各异，要求不一，也决定了法官助理选任条件很难得到统一。问题在于如何更加科学地设置选任条件，是全省法院一个标准，还是一个地区一个标准；是同一级法院一个标准，还是各级法院结合实际各自为政。

第二，法官助理配置方式滞后。法官助理选任后，又面临一个无法回避的问题就是如何进行配置。从审判团队组建大的方面讲，需要根据地区案件数量、法官数量等因素综合确定法官、法官助理、书记员的配置比例。具体到法官助理本身，是否仅仅就是“被配置”的对象，法官及法官助理在组合过程中是否享有话语权？从推行法官助理改革试点的法院看，主要做法坚持的还是行政性的分配方式，注重审判团队的搭建，忽视搭对建后的审判团队人员之间是否能够合作愉快，优势互补，提高办案质效方面的充分考虑。然一个审判团队的成员之间是否具有团队意识、是否能够相互配合、相互支持至关重要，直接关系审判权的高效运行，审判效率的提高。在任法官已经各级人大常委会依法任命，依据《法官法》规定，非经法定事由和法定程序不得免除。因此，有审判职务而不能履行审判职责，部分愿意做助理的法官被强制性随机安排给年轻法官做助理，可能会产生磨合问题，甚至无法融合到一起工作。

第三，法官助理履职缺失权威性。改革就是要破旧立新，新也就意味着探索。法官助理制度核心内容就是要拓展助理职责，为法官减负。但因为法官助理制度尚缺乏法律依据，在履职中会产生一些问题。法官助理在进行庭前证据交换、调解、调查工作中，对外可能会给人以享有审判权的假象，误以为法官助理也能办案，当得知助理非法官不享有审判权时，会遭受质疑，无法获得当事人及其代理人的信任和配合，被投诉随之增多，导致助理工作难以开展。此外，法官助理是否需要提前告知当事人、是否适用回避制度，如果不告知且与案件有一定影响在履职中是否会侵害当事人的诉讼权利。法官助理还要负责草拟裁判文书，如果不参加庭审，就很难全面了解诉辩双方的争议焦点、证据举证、质证、认证等情况，仅依据卷宗证据、庭审笔录“闭门造车”不够严谨。但参加庭审，是否有时间参加，其位置设置在哪里也是问题。同时，法官助理职责繁杂，而案件数量不会定格，在如此工作压力之下能否撰写好法律文书，写出的文书是否与法官思路、看法冲突等值得思考，尤其是裁判文书撰写直接关系当事人切实利益，更关涉司法公正。

第四，法官助理的发展方向有待明确。“没办法，这份工作性价比太低，晋升空间又非常有限，所以能走的都走了。”这是《南方周末》采访时，法官助理的切身感受。背后反映的是法官助理岗位未来发展方向问题。该问题能否很好解决直接影响法官助理队伍的稳定。职责繁重，没有一个好的发展空间很难具有吸引力。且现在仍然没有关于法官助理权责、待遇、晋升路径的统一规范，也使得现有部分法官助理和潜在想投身该份职业的人心中产生疑虑和不确定。此外，从实践例来看，法官助理又有编内、非编身份上的不同，非编又有雇员、合同制的不同，如何科学合理地为不同身份的法官助理量身定制管理制度也尚无明确的规范出台，各地探索实践的做法不一，需要认真加以研讨总结，以期形成可推广的经验做法。

第五，法官助理的管理及薪酬体系难统一。如上文所述，法官助理来源多元化，也带来了身份多元化。过去那种以庭为单位的行政管理体制或者设置书记员管理办公室进行管理都已无法满足改革的要求。根据改革精神，编内法官助理按照综合管理类公务员管理，薪酬虽设定了有别于行政机关公务员的体系，但仍需地方财政负责；编外法官助理多为招聘，具有雇员身份的按照地方政府确定的标准支付薪酬待遇，管理具体由法院负责，但缺乏系统管理制度，非雇员的聘任制法官助理基于合同履行义务，法院根据合同支付报酬。比较而言，编内法官助理因具有公务员身份在薪资方面往往高于编外法官助理。这也是问题之所在，同样是法官助理，职责相同，就因为身份不同待遇就要高低有别。编内通过国家司法考试的法官助理是法官后备人才库，意味着他们未来有了很好的发展方向，不愿做法官者也可调整到政工、研究室等后勤部门，而编外助理的发展方向在哪里，除了努力获取编内身份外，助理生涯是否会变成吃青春饭，早晚都要离去。此外，法官单独序列管理、书记员单独序列管理，法官助理是否也能单独序列管理。

四、突破法官助理制度改革困境的可行路径

改革之路从无坦途，改革惟其艰难,才更显勇毅。虽然我们在法官助理制度试点中遇到了挑战，碰到了不少问题，但没有退路，改革必须要在破解困境，解决问题中负重向前推进。

第一，坚持稳步有序推进改革的总基调。改革中遇到的挑战和问题说明，改革不可一蹴而就，应当保持稳步有序推进的基调。一是法官助理制度改革牵涉多项改革任务。法官助理改革既是推行法官员额制的重要配套改革项目，也是实施法院人员分类管理的必然要求，同时还是推进审判权运行机制改革的重要组成部分，所以法官助理制度设置不能仅仅着眼于短期办案效率的提高，而必须与其他改革任务保持协调，既不能拖后腿，更不能孤军深入。二是区域和审级差异决定了改革不可一刀切，必须摒弃一套制度管全国各级法院的粗放型模式。各地法院要充分考虑本地区本法院的实际情况，上级法院可出台指导性意见，但下降法院也要因地制宜深入调研制定具体实施举措。三是试点改革的期限应延长，并设置过渡期。各试点法院虽然都取得了一定改革经验，但相较于广大基层法院的千差万别情况而言，仍显淡薄，所以应加大在基层法院的试点力度，工作基础较好、经济条件许可、人员机构合理、外部关系协调的基层法院先行先试，并为一些尚不具备改革条件的基层法院设置过渡期，待条件成熟再推行。四是试点法院也要坚持循序渐进步调。尽量采用“老人老办法、新人新办法”的双轨制，妥善处理法官分流问题和书记员转任法官助理的问题，减小改革阻力。

第二，科学设定法官助理的任职条件。学历层面，考虑到基层法院一些法官学历不高专任助理的特殊情况需要，又考虑到案件难易程度及发展空间和薪酬情况，学历条件可要求具有大专以上学历即可，上级法院则一律要求具有本科学历；专业方面，法学或法律专业人员不区分编内编外，经过任职培训、测试、考核具备任职条件的直接任为法官助理岗位，非法律专业人员可通过书记员岗位锻炼一定时期，经任职培训、测试、考核达到要求的再进行转任；资格方面，不应要求法官助理一律都要通过国家司法考试，虽然法官助理是法官后备人才库，但考虑到法官助理的基数将是庞大的，是否通过只影响其中部分人员的未来发展问题。

第三，推行单独序列管理体制和配套薪酬体系。法官单独职务序列管理、书记员单独职务序列管理，法官助理也可推行单独序列管理体制。为了解决多元化身份法官助理的发展空间和具有吸引力的薪酬问题，无论是按照综合管理类公务员管理的编内法官助理，还是聘任制法官助理，应一律纳入法官助理分级管理体系。根据工作经验、任职年限、业务水平等情况，设置法官助理等级，同时根据等级配以相应的薪资待遇。法官转任助理可不受依次晋升等级要求限制，根据情况确定其等级，新任法官助理一律实行逐级晋升机制，特别优秀的可跨级晋升。设计单独的考评和奖惩机制，在分类管理改革和细化职责分工基础上，推行量化考核与综合评价相结合的考评机制，对岗位职责进行量化，同时对综合素质、工作作风、信息调研、法官交付的其他工作等实行综合评价。细化法官助理办案责任，制定责任追究办法。本院设置由院长领导的法官助理管理委员会，负责全院法官助理的日常管理和考评。考评按季度对法官助理完成岗位情况进行评价打分，年终考评以各季度评价情况为基础评先评优和晋升等级，及时处理助理工作中出现的失误及投诉等问题，认定责任性质和责任大小。薪酬体系设计亦应有别于行政部门普通公务员薪酬体系，以达到激励作用为目标，不应考虑身份的差异而有高低之分，编内和编外助理应一视同仁，基本薪资做到同级同酬，并根据任职年限合理调整。同时，要协调好法官转助理、高级法官助理转法官等变动情况带来的薪级差问题，确保薪资不因岗位变动而降低。

第四，积极探索法官助理的内部分工。从现有司法改革文件看，法官助理职责多样，既包括审查阅卷、庭前调解、草拟裁判文书等审判事务性工作，也包括组织当事人交换证据、接待来访、律师阅卷、调查搜集证据、办理委托评估、鉴定、保全等程序性工作。为科学配置法官助理资源，保障审判辅助工作高效开展，可考虑将法官助理进一步细分为审判事务助理和审判程序助理。

第五，审判单元组建试行双向选择制。在审判单元的组建过程中，无论是法官，还是法官助理都不应仅仅是被动接受组织的安排，也应赋予他们话语权，建立双向选择机制，更有利于新型审判权架构模式的运行。法官、法官助理、书记员三者按照一定比例配置审判单元，法官无疑居于主导地位，法官助理和书记员履行职责都要坚持以法官为中心、以审判为中心，法官应有权在给自己配置法官助理时发表意见建议。同时，法官助理也可以表达自己的心声，提出倾向性意愿。通过优化人员组合，最大限度缩短团队间的磨合期，降低彼此之间配合不利给审判工作带来的不利影响，促进法官与助理之间优势互补和高效协作，增进彼此之间的默契度，从而激发团队成员的团队精神和主观能动性。具体操作可先由法官协会和法官助理管理委员会配合政工部门公布拟组建审判单元的法官及法官助理信息，提出初步配置方案提交党组会讨论，然后进行公示征求意见，再由政工部门统一协调，最终由党组会决定实施。

第六，争取外部各方的理解和支持。此次法官助理制度改革不同以往，非法院内部主导，而由中央统一协调推进，所以力度空前。但具体到各地方法院同样离不开各方理解和支持，因为法官助理改革牵涉编制、政策、经费、人事管理体制、社会的认知等等多方面，没有多方支持也是无法解决所有问题。一是地方党委政府的支持。要积极向地方党委汇报请示法官助理改革的进展和改革方案，提出存在的问题和意见建议，同时也要通报地方政府，尤其是通过党委政府协调组织部门、人事部门、财政部门、编办等职能部门给予相应支持。二是争取社会理解和支持。法院改革目的是为了最大限度追求司法公正，保护人民群众的合法权益不受侵害，所以改革必须在社会上赢得最大共识。要通过媒体、开放日、座谈会、宣传栏、送法下乡、巡回审判等多种途径加大改革的宣传力度，让社会各界认识法官助理制度改革的重大价值追求和现实意义，减少社会阻力，赢得社会各界的理解，营造良好的改革环境。

（作者单位：恩平市人民法院）