2014年11月21日，湛江经济技术开发区人民法院经上级批准，启动全市一审行政案件集中管辖试点工作。试点工作开展以来，开发区法院依法审理了一大批行政案件，妥善化解了大量行政争议，为保障公民、法人和其他组织合法权益、推进法治政府建设、密切政府与人民群众之间的关系，维护社会和谐稳定发挥了重要作用。为进一步做好试点工作，总结经验，贯彻落实依法治国方略，提高行政机关依法行政水平，笔者从试点工作中选取现实典型案例，对行政机关在行政案件中败诉和非诉执行申请不被支持的情况进行粗浅分析，以期抛砖引玉并能引起有关部门的重视。

一、行政机关败诉案件和非诉执行申请不被支持案件的特点

1.行政机关败诉案件居高不下，特别是非诉执行申请不被支持率更高。目前，在办结的200件行政诉讼案件中，行政机关败诉案件已达39件，败诉率19.5%，保持上升趋势；在办结的非诉执行申请案件258件中，非诉执行申请不被支持的119件,占已办结的非诉执行申请案件46.1%。应当指出的是，湛江市行政案件集中管辖改革启动至今尚不足一年，人民法院通过行政审判对行政行为进行司法审查时，在尺度把握上尚比较宽松，部分存在瑕疵的行政行为虽被指出，但并未因此判决行政机关败诉。如果今后司法审查的强度进一步加大，相信行政机关的败诉率以及非诉案件不准予强制执行率将会有进一步的提升。

2.国土部门涉及土地问题败诉和非诉执行申请不被支持的案件多。行政机关败诉案件中涉及土地确权、拆迁类案件8件，占行政机关败诉案件总数的20.5%。在非诉执行申请不被支持的案件中，涉及国土部门处理土地征拆事项的案件达109件，占非诉执行申请不被支持的案件91.6%。

3.因事实不清、程序违法被判败诉和非诉执行申请不被支持的占比例较大。行政机关所作出的具体行政行为因事实不清，证据不足的案件在行政诉讼中败诉的有10件，存在程序违法的有8件，分别占败诉案件总数的25.6%和20.5%，共占败诉案件的46.1%。在非诉执行申请案件中，存在事实不清、证据不足的案件有17件，存在程序违法的有41件，共占非诉执行申请不被支持的案件48.7%。

4.因行政不作为或明知具体行政行为是错误的而不愿自行纠正，导致被判败诉的占较高的比例。目前，因行政不作为或明知具体行为错误而不愿自行撤销导致败诉的达18件，占行政机关败诉案件的46.2%。

5.公民个人在行政诉讼中胜诉率比法人或其他组织胜诉率更高。在行政机关败诉的案件中，公民个人、企业法人以及其他组织作为行政诉讼案件原告的分别为30件、4件和5件，分别占败诉案的76.9%、10.3%和12.8%；公民个人胜诉率比企业法人、其他组织分别高出66.6和64.1个百分点。

二、行政机关败诉和非诉执行申请不被支持的主要原因

1.行政不作为。表现为：行政机关依法应当履行，但总是以这样或那样的非法定理由推脱；应当在一定时间内办理的不按时办理,怠于维护公共利益等等。如某区人民政府作出《处理决定》，对A村民小组与B村民小组长期争议的某林地权属进行确权。A村民小组不服，申请行政复议。行政复议后，A村民小组仍然不服，向法院提起诉讼。自此，该宗土地行政确权案件经历了一审、二审，判决生效后，某区政府怠于履行其生效的《处理决定》，也不向法院申请执行，导致村民上访信访不断，土地资源长期得不到利用。A村民小组诉至法院，法院认定某区人民政府不作为。

2.程序意识淡薄。表现为：法定要件不告知，法定程序不履行。如原告某公司诉某区人民政府强制拆除纠纷一案。被告某区人民政府认为原告某公司未经批准，擅自建设厂房。在没有作出行政决定书、没有公告、没有告知当事人依法享有的权利等情况下，被告将原告某公司建设的厂房强制拆除。原告向法院提起行政诉讼，请求确认被告该强制拆除行为违法。依照《行政强制法》规定，行政机关实施强制拆除违章建筑物时，应当予以公告，应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，应当听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录等，但被告实施强制拆除行为时，均没有履行以上法定义务，违反法定程序。也有的不正确履行职责, 处理不属于自己管辖的行政案件。如原告易某诉被告某镇人民政府城乡建设行政许可纠纷一案,被告超越了职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定建设工程规划许可证由市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府主管。作为乡镇一级政府没有省级政府规章授权，没有发放《乡村建设规划许可证》权限。被告在行使行政权力的时候，忽视了法律的规定，错误履行职责。

3.认定事实不清。表现为：对案件焦点问题把握不准或调查取证不深入而导致事实不清等。如某经济合作社诉某市人民政府资源行政确认纠纷一案。被告在处理该案时，尚未查清争议资源的性质，即是滩涂还是海域？在没有任何依据的情况下，就随意认定133.86公顷的争议资源是海域并擅自做出依规定不该由被告处理的《处理决定》。根据有关规定，行政机关对滩涂与海域的审批处理权限是不同的。其中《广东省海域使用管理条例》第十五条规定：“100公顷以上、700公顷以下不改变海域自然属性的项目用海，由地级以上市人民政府审批。”因此,被告的行政行为显然是错误的。

4.适用法律错误。个别行政机关工作人员对所从事执法工作的法律知识了解不全、理解甚浅，在行政过程中没有坚持“以事实为根据、以法律为准绳”的原则，导致所作的具体行政行为适用法律错误。如林某诉某市人社局工伤认定纠纷一案。林某是某镇卫生院的清洁工，在下班途中发生交通事故，身受重伤。林某因该事故不能照常上班，某镇卫生院停发了其的工资。期间，林某一直向某镇卫生院要求申请工伤认定和赔偿，但某镇卫生院一拖再拖。因此，林某向某市人社局申请工伤认定，某市人社局认为林某在事故发生后两年多才申请工伤认定，根据《广东省工伤保险条例》第十二条的规定，已经超过申请期限，决定不予受理。林某不服，提起诉讼。但事实上，申请人超期申请是由于用人单位的原因耽误时间造成的。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条的规定，对于因用人单位的原因耽误职工申请工伤认定的时间，不计算在工伤认定申请期限内，对申请人的申请应予以受理。因此，法院认为被告作出的《工伤认定申请不予受理决定书》认定事实错误、适用法律不当。

5.对应诉工作不重视。在现实案件中，有对新《行政诉讼法》举证、质证规定不熟悉，不在法定期限内举证，导致证据不足的；有应当释明有关专业知识而不释明的；也有委托出庭的代理人案情不清楚，草率应诉，导致在庭上答辩意见不专业、理屈词穷的；甚至有的不尊重客观事实，随意应诉等等。如某村民小组诉某县水务局水利行政登记纠纷一案。经A村申请，某县水务局对A村水库作出小型水库大坝注册登记表，记载管理单位为A村。 B村认为该水库大坝登记的各项数字过大，侵犯了其土地权益。在审理期间，被告没有充分举证，提交的证据只有申请表和注册登记表，原告B村对该登记表中的各项数据提出质疑。但被告没有提交相关证据或书面说明对登记表中的数据予以释明，又不指派专业人员出庭应诉，代理人对行政机关专业性问题也不能做出合理解释，导致案件证据不足、事实不清。又如某公司诉某区人民政府强制拆除纠纷一案。被告先后提供两份书面答辩自相矛盾。在第一次向法院提供书面答辩状中称拆除行为是强制拆除。当意识到在强制拆除时尚未履行法定义务、程序后，即向法院另外提交第二份答辩状，称是协议拆除，但又没有提供“协议拆除”的相关依据。甚至在法庭上不但没有提供证明其行为合法性的证据，反而向合议庭提供了原告收集的证明被告行为违法的视频材料。

6.行政为民的意识淡薄。有的行政机关工作人员工作态度不端正，把职权当作一种工具使用，对相对人的申辩陈述置若罔闻，缺乏对法律的忠诚、对行政相对人的关怀，知错不愿改，非要到法院解决不可，导致“诉累”。如何某诉某市民政局民政行政登记纠纷一案。原告何某因漏户向某市公安局某派出所申请补录入户，发现其身份信息被他人冒用办理了第二代身份证并进行结婚登记。经公安机关调查，证实系“黄某”套用原告何某户口办理第二代身份证，并以何某的身份与第三人李某到被告某市民政局申请补办结婚登记，公安机关遂将李某的户口薄、“黄某”用何某的户口办理的身份证以及本案被诉的结婚证予以收缴。原告要求被告撤销该结婚登记。 对“黄某”冒用何某的身份与李某登记结婚的事实，各方当事人均已承认，事实清楚。但被告却不同意自行撤销该结婚登记，原告无奈才提起诉讼。又如原告黄某诉被告某市房产管理局不服房产登记纠纷案。原告的房屋本来是在原告A块土地上，但被告给原告办理房屋登记时，却将房屋登记在原告B块土地上。当原告发现被告行为出错后，向被告申请纠正，但被告不予以采纳，导致诉讼。

7.行政行为缺乏合理性和正当性。如原告建材有限公司诉被告某市住房与城乡建设规划局不服城建规划许可一案。被告与原告商量对某地块进行“三旧”改造时，被告给原告出示并提交载明“经市政府常务会议讨论通过”的“城建规划图”。原告认为该地块已经市政府常务会议讨论通过可以实施，即按规定缴纳了土地出让费。当原告申请办理《建设用地规划许可证》时，被告却借故不予以办理，并做出《不予行政许可决定书》。法院审理发现，被告与原告商量实施“三旧”改造时，不详实告知原告的权利、义务和有关规定，误导原告。同时，被告既不同意给原告办证也不给原告退还所交的土地出让费，而匆忙做出《不予行政许可决定书》，致使该行政行为在程序和适用法律上均出现错误。

8.混淆司法权和行政权。在土地征拆过程中，行政机关认为需要强拆或没收的，都向法院提出非诉执行申请。如某市国土资源局向法院提出申请，请求执行其对被申请执行人李某作出的《国土资源行政处罚决定书》。经法院审查后发现，李某未经批准擅自建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，其所建房屋属违法建筑物。《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，对涉及违反城乡规划法的违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。故此，法院对该局申请不予以支持。试点工作开展以来，法院不支持此类案件申请的有94件，占非诉执行申请不被支持的案件总数的78.99%。

此外，一些行政机关的领导对接受司法审查的必要性、重要性还认识不够，对司法建议不重视，不能从司法建议中或败诉中分析不足，改进工作；一些行政机关内部机制监督机制不健全，缺乏专门的执法人员、执法人员业务素质不高，也是导致行政机关败诉的原因。

三、几点建议

行政机关在行政诉讼中败诉，将一定程度地降低行政机关的公信力，有损行政机关在群众心目中的形象，不利于构建法治政府和法治社会，不利于推进依法治国进程。笔者结合上述所剖析的原因，探讨提高行政机关行政案件质量的对策，建议如下：

1.完善制度，规范管理。现实中，有很多行政机关对已过时效的相关规章制度和不规范的做法，未能及时按现行的法律进行修正，历史遗留下“名存实亡”的机构未能及时清理，内部管理不规范等等。比如原告某村民小组不服某市人民政府作出的《土地权属争议的处理决定》及上级政府《行政复议决定书》一案中，涉及到第三人某林场的主体资格问题。该林场原系某公社林场，虽设立于上世纪五十年代，但《企业法人登记管理条例施行细则》和《乡村集体所有制企业条例》已分别于1988年和1990年颁布实施，该林场却一直没有注册登记。在客观上，该林场纯属虚设，几十年来也未曾以该林场的名义对涉案土地对外进行民事活动，而是以镇政府名义对涉案土地进行发包。因此，法院认定第三人“某林场”没有使用该争议土地的主体资格，撤销了被告的《处理决定》。故此，建议行政机关吸取该案教训，加强对与执法工作有关的法律、法规、规章和规范性文件的清理，对制度缺失、规范冲突、要求不当的，要及时推进“立、改、废”，进一步明确执法工作的要求，确保各项执法工作有据可依、有章可循,努力从源头上解决随意执法、粗放执法、执法不公等突出问题。

2.建立司法与行政良性互动的机制。在贯彻落实依法治国方略、推进依法治国进程和确保依法行政上，人民法院与行政机关的目标是一致的。为此，人民法院与行政机关加强良性互动，通过互动联动机制建设，营造和谐行政法律秩序显得十分必要。在建设互动联动机制过程中，应重点把握以下两个方面：一方面，人民法院充分运用审判专业知识和审判实践经验，在政府和行政机关做出宏观决策时，主动提建议、献良策，帮助提升决策的法制含金量。审判过程中发现政府和行政机关在具体行政过程中存在依法行政的普遍性问题时，人民法院应通过司法建议的形式要求及时纠正。政府和行政机关接到人民法院的司法建议时，应及时研究纠正，并向提出建议的法院作出反馈。另一方面，人民法院和政府、行政机关均应充分认识并尊重人民法院独立行使审判权的地位，杜绝人民法院参与微观行政决策，例如针对环保执法、计划生育、征地拆迁、违建拆除等行为组织的领导小组、研讨会、论证会等等，更不能直接参与具体的行政执法行为，避免使人民法院在日后可能发生的行政诉讼案件中陷入尴尬境地，损害司法应有的权威。

3.建立依法行政教育实践基地。能不能做到依法行政，关键有赖于行政执法人员的执法素质和执法能力。因此，要重视执法队伍素质能力建设，健全领导干部学法制度，推进法治培训长效机制建设。按中共广东省委党校和广东省高级人民法院的做法，在法院设立的依法行政教育实践基地。通过组织领导干部到法院现场旁听庭审、指导学员模拟法庭活动、法庭庭审现场教学点评等直观、生动的方式，努力培养和提升领导干部依法出庭应诉能力；通过开展现场教学，使广大学员亲临现场，增强感性认识，拓宽视野、开阔思路、启迪思维、转变观念，提高运用科学理论解决实际问题和依法行政的能力。

4.以民为本，敢于担当。推动依法行政，更重要是体现在行政为民上。在行政诉讼案件中，因行政不作为而败诉的案件较多，群众对行政不作为、知错不改、办事拖拉、以“拖”促“稳”的现象怨声载道。因此，行政机关要重点对方针政策落实不到位、怕担风险、被动应付、对工作推进不力、工作消极怠工、对群众反映强烈问题在职责范围内不及时解决、监管不力、怕得罪人等方面的“为官不为”情形进行整治，进一步营造干部想干事、敢担事、干成事、不出事的良好氛围，打造诚信政府、有为政府，在法律允许的情况下，做到“让利于民”，取信于民，确保“案结事了”，定纷止争，构建和谐社会。

5.正确对待出庭应诉工作，把出庭应诉作为依法行政的一项重要工作来抓。在7月7日，雷州市人民政府吴国雄市长出庭应诉，在接受媒体采访时说：“行政首长出庭应诉，给工作人员带来一个示范效应，又能警示工作人员慎用手中权力。同时，对消除老百姓的抵触心理、更好地化解矛盾也有帮助。也能及时了解双方争议的焦点，洞悉引起纷争的症结之所在，是一次面对面了解民意、沟通民情的有利契机。”行政机关责任人应以此为引领，学习贯彻行政首长出庭应诉的精神和作法，高度重视出庭应诉工作。根据新《行政诉讼法》第3条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”在委托代理人出庭时，出庭应诉的代理人代表着行政机关的形象，行政机关务必确保代理人精通业务、熟悉案情和遵守法庭纪律。

6.规范行政自由裁量权。行政机关行使自由裁量权，要着重考虑法律效果和社会效果的有机统一，彻底改变那种认为“法院判败诉也没关系，大不了是重新做出一份决定”、“不管你告到哪级法院，最终还是回本政府、本部门处理解决”等等观念和意识，坚持以人为本、执政为民的理念，既做到 “以事实为依据、以法律为准绳”，严格执法、不枉不纵，维护法律的权威和尊严，又准确把握群众情绪，理性文明执法，做到融法、理、情于一体，积极争取当事人的理解和支持，确保行政机关行使自由裁量权时不随意、不侵权、不越权、不滥用职权,及时纠正错误的行政行为,进一步规范行政行为。

以上的剖析中，可以看出各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要基层行政机关处理和化解。因此，基层行政机关作为政府工作的第一线“工作者”，是国家法律法规和政策的重要“执行者”，要以身作则，率先垂范，完善法制建设，运用法治思维和法治的方式处理事情和解决问题。同时，加强行政权力运行的监督，规范行政行为，推动依法行政和法治政府建设，提升社会经济发展的法治化水平。