珠海市斗门区是农业大区，农村人口占80%以上。近年来随着我国改革的深化和农村经济社会结构的逐步变化，各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露，农民涉诉信访案件呈逐年上升趋势，处访难度不断加大，成为涉诉信访的高发领域。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。因此探究农民涉诉信访问题产生的原因，从源头上将引起农民涉诉信访的矛盾纠纷纳入法治轨道，依法预防和化解，具有一定意义。课题组拟通过对珠海市斗门区人民法院2010年以来受理的农民涉诉信访案件进行调研，探索新形势下从源头预防和化解农民涉诉信访矛盾的长效工作机制，维护农民合法权益和社会公平正义。

一、对农民涉诉信访的现实考察

（一） 农民涉诉信访案件基本情况

2010年至2014年10月，珠海市斗门区人民法院共受理涉诉信访案件177件，其中农民涉诉信访案件110件，占总数的59.5%，且呈逐年上升趋势。（如图1）　　

　

图1　2010年-2014年10月斗门区人民法院受理农民涉诉信访案件数量

以下图2-4数据来自110件农民涉诉信访案件，反映2010年至2014年10月珠海市斗门区人民法院农民涉诉信访上访事由、上访情况、案件类型等情况。

　

图2　农民涉诉信访情况

　

图3　农民涉诉信访事由

　

图4：农民涉诉信访案件类型

（二） 农民涉诉信访主要反映问题

从农民涉诉信访反映的问题看，主要集中在认为案件处理不公、执行不力、办案效率不高、纪律作风问题及反映其他问题等五个方面。

1．投诉案件处理不公。主要表现在信访人认为法院的判决、裁定存在实体处理不公、认定事实不准确、适用法律错误、诉讼程序不当等情况。此类案件信访人以中、老年农民居多，其文化水平较低，对法律法规、法律程序、诉讼风险以及案件事实、举证责任等缺乏适当的理解和认识，较难接受案件的裁判结果。此外，法院裁判文书的表述或其他方面存有瑕疵也是信访人反映的问题之一。还有部分信访人明知法院处理符合法律规定，仍无理取闹，以期满足其不合理诉求。此类案件约占统计总数的35.5%。

2．投诉执行不到位。主要包括三种情况：一是因部分刑事附带民事纠纷、机动车交通事故责任纠纷等案件被执行人无执行能力而无法执行；二是因部分诉讼当事人故意转移、隐匿财产、恶意逃避执行，法院找不到被执行人或其可供执行的财产，导致申请执行人无法实现裁判文书中确定的权利；三是部分案件法院虽然穷尽执行措施，但只要裁判文书中确定的权利没有全部实现，申请人就认为法院执行力度不大、超期或拖延执行，从而走上信访道路。此类案件占统计总数的53.6%。

3．投诉办案效率不高。一些信访人认为案件未在法定期限内审结，存在超审限问题，对办案人员法定扣除审限等解释不认可。此类案件虽仅占信访案件的5.5%，但信访人一般反映强烈，反复上访。

4．投诉纪律作风问题。有些法官工作方法简单，态度冷漠，或只判案不答疑、不释法，令当事人怀疑法院偏袒一方，继而引发上访。有些干警违反办案及廉政纪律，引发信访投诉。此类案件有3件，占统计总数的2.7%。

5．其他问题。如因出嫁女权益纠纷等政策性强、牵涉面广、制约因素多等原因法院不能及时处理，或因确认农村集体经济组织成员资格、村务管理等不属于法院管辖范围无法处理等问题，引发群众重复、多头信访。此类信访有3件，占统计总数的2.7%。

（三）农民涉诉信访案件特点

1．信访人文化水平较低，多为“信访不信法”。110名信访人中，60%以上年龄结构偏大，文化水平相对较低，不理解或“断章取义”理解法律条文。一旦形成自己的观点，容易钻牛角尖，继而怀疑司法的公正性、廉洁性而走上“信访不信法”的信访道路。还有的信访人因信访成本小，见效快，舍弃法律途径选择信访，解释疏导、法制思想教育工作往往收效甚微。如周某某信访案[1]。

2．信访内容涉及面较广，处理难度相对较大。农民涉诉信访问题主要集中在民事诉讼、行政诉讼、刑事附带民事诉讼领域。信访内容越来越广，由过去的土地权属纠纷、合同纠纷、土地承包纠纷、人身伤害赔偿，扩大到房屋拆迁、土地征用、外嫁女权益分配、社会保障等与农民、农村密切相关的矛盾纠纷。这些矛盾往往经过激烈纷争，经过调解无法调和，才进入诉讼领域，因种种原因由诉讼转为信访案件后，处理工作更为复杂。如陈某某信访案[2]。

3．多头信访情况较多，存在较严重的信访“回流”现象。一部分上访农民为引起各级领导重视“遍地撒网”，就同一问题向政府、法院、检察院、公安等多家部门反映。据统计法院收到的上级部门督办案件，多头信访案件数量约占总数的35.5%。另一方面，信访案件已答复或终结后，信访人依然重新到法院信访，以期满足其不合理的信访诉求，从而导致案件“终而不结”的“回流”现象。从斗门法院近五年的信访统计数据来看，回流式的重复信访在农民涉诉信访案件中约占22.7%，如杨某某信访案[3]。杨某某无法接受败诉结果，在法律程序终结后为达到个人目的选择信访，两级法院多次答复后，其仍坚持到两级政府、法院、检察机关缠访闹访。

4．择机上访、非正常上访、集体上访时有发生。除正常的信访、来访外，有的信访人为达目的，往往选择在敏感时期择机上访、非正常越级上访。如信访人陈某某多次择机上访、非正常越级上访，甚至以自残、自杀等过激方式相威逼，给法院施加压力。另一方面，通过集资、聚会等形式精心策划的，有组织有规模的集体上访也越来越多。当信访人数众多时，他们的不满情绪容易相互传染、强化、放大，同时产生“法不罚众”的侥幸心理，上访态度会越来越激烈，所提要求越来越高，甚至大大超出诉求范围，化解难度也随之增加。2010年至2014年10月斗门法院共受理集体访5件，约占总数的4.5%。

5．重信重访问题较为突出。110件农民涉诉信访案件中，重复访27件，占总数的24.5%，其中信访老户6件。信访老户反映的问题大多与历史遗留问题、政策规定相互交织，超出法院处理的范围，信访工作人员花费大量时间为其解答疑惑也难收到良好效果。如信访人陈某、黄某认为1975年至1979年被公安机关错误关押，致使严重伤残，要求申请国家赔偿。因不属《国家赔偿法》规定的赔偿范围，对二信访人法官反复释法说理，地方政府也作了大量的帮扶、救助工作，二信访人也写过息诉罢访承诺书，但之后又以同一事由多次越级信访。

6．提前信访有所增加。有些案件尚在立案、审理阶段，甚至还未正式立案进入诉讼程序，信访人就开始向有关部门信访，以期案件得到更多领导关注，有的甚至虚构事实无端指责承办人员执法不公，试图动用多方力量向承办人员施压，迫使承办人员按其要求办案，以获得对自己有利的裁判。如信访人谢某、郑某土地使用权出让合同纠纷一案，由于该案审理需要等待正在诉讼的另一起行政案件的裁判结果，故暂时中止审理，但是二人已多次到有关部门信访。

（四）农民涉诉信访案件处理效果

尽管法院每年都加大对农民涉诉信访案件的处理力度，但从统计数据显示，至2014年10月，110件农民涉诉信访案件中仍有23件案件未彻底了结，占总数的20.9%。23个案件当中，信访达5年以上的案件有9件，占39.1%，农民涉诉信访的现状不容乐观，解决难度也非常大。

二、农民涉诉信访原因探析

如同恩格斯所说，“历史是这样创造的：最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的。”从上述数据与案例上看，农民涉诉信访案件正逐渐增多，并走向复杂化，当前农民涉诉信访的现状系多方面原因所作用而成，不仅有外部的客观因素，亦有当事人自身的主观因素。

（一）“外”患：农民涉诉信访产生的客观因素

1．法律信仰缺失的司法环境。长期 “官本位”思想的影响，使人们对权力的认同高于对法律的尊重。法律制度本身的局限性以及行政权力的灵活性，使得当事人对于行政权力的依赖往往胜过对于法院判决的尊崇。纠纷发生后，不少人首先想到的不是通过法律途径解决，而是寄希望于信访部门、上级党委、政府。此外，公众法律信仰的缺失，使司法失去了应有的权威和公信力。法院裁判的终局效力得不到当事人和群众的认同，从而严重削弱了司法权威和司法公信力。

2．矛盾交织的社会转型期。当前我国正处于经济转轨、社会转型的特殊时期，新农村建设正处于其中的“深水区”，新农村进程中各种利益矛盾的相互交织是农民涉诉信访产生的社会因素。尤其是随着农业现代化程度的提高，土地资源的升值，利益主体的利益关系和分配方式日渐多样化，存在各种不稳定因素，农民群众权利意识萌芽，法院在纠纷解决中的地位日渐突出，导致农民涉诉信访问题不断发生。

3．信访成本＜诉讼成本的价值考量。现实中，诉讼成本与信访成本的对比差异也是导致农民涉诉信访案件增多的原因。对于收入相对较低的农民群体而言，信访是一种方法最简单、费用最低廉、风险最微小、也容易得到领导关注和重视的解决问题途径。其不如诉讼程序复杂，不需缴纳诉讼费用，也不需提供法律证据，信访者只需一纸信访状，甚至只需口头或网上反映问题，剩下的就是等待有关部门出人出力调查处理。不满意处理结果，还可以继续层层上访、反复上访，借助行政力量达到个人目的，以致很多人选择信“访”不信“法”。

4．存在瑕疵的司法现状。除去上述外部因素，农民涉诉信访问题还多是由目前法院并不“完美无缺”的审判执行工作引起。总的来看，主要有以下问题：一是案件质量确有瑕疵。个别案件存在证据认定不够严谨、判项表述不明、查明事实不够清晰、裁判文书出现错别字等瑕疵，虽未影响案件整体的公正性，但这些瑕疵足以使当事人对法院产生不信任感，从而在办案结果对其不利的时候，对办案过程和结果产生怀疑，甚至放大这些瑕疵，最终引发涉诉信访。如刘某南信访案。[4]二是裁判文书质量良莠不齐。受制于法官的职业素养、日益上升的工作量、办案的时间压力等因素，部分裁判文书确实存在说理不够充分问题。裁判文书表述不当，内容简单，说服力不强，可能致使当事人不理解裁判理由，既而对裁判或处理结果的正确性产生怀疑而上访。如黄某某信访案。[5]三是存在重实体轻程序、重结果轻方法现象。涉农案件数量不断上升带来的办案压力，使一些办案人员缺乏应有的耐心细致，为结案简单的下判决、作决定，不注重工作方法，以致案结事不了。有的未严格按照文书送达、举证等法定程序办案，致使有的当事人认为被剥夺了诉讼权利，或认为故意偏袒对方，因此引发信访。四是涉农案件执行难。当前，执行难仍是“顽疾”，涉农案件的执行同样困难重重。有的因确无财产可供执行；有的鱼塘、土地等标的物难以执行；有的被执行人法律意识淡薄，转移财产逃避执行；有的申请执行人法律意识不强，未及时提出执行申请贻误执行时机；同时还存在法院执行资源不足、法定执行手段运用不足等客观原因。申请执行人对合法权益得不到及时、有效保护不满走上信访道路，认为法院执行不力信访案件占农民涉诉信访案件的56.3%。如林某某信访案[6]。五是部分干警作风欠佳、态度生硬。仍有少数干警在办案过程中存在特权思想，对待群众“冷、硬、横、推”现象时有发生，工作作风欠佳。遇到疑难案件，不是积极寻求解决方法，而是找借口推托，引发信访人不满。

（二）内“忧”：农民涉诉信访产生的主观因素

一是产生于信访人的利益预期。解决矛盾纠纷渠道较多，法律渠道是其中之一，其好处是有国家强制力的保障，不足之处是程序性强，限制条件多，这也意味着要付出较多的时间、精力和经济成本。相比下，信访渠道往往通过领导批示等上级对下级的权力控制解决问题，成本小，获利大。尤其是裁判结果与当事人心理利益预期不一时，很容易转而向行政权力靠拢，以期通过信访，以上级对下级的权力控制来解决问题。

二是产生于信访人法律认识差异。相对而言，农民的文化水平不高，法制观念、证据意识不强，法律素质不高，对法律、法规和政策的理解不全面，对司法原则（如“疑罪从无”、“谁主张谁举证”）难以理解和接受。有些信访人一旦法院裁判未支持其诉求，就认为审判不公，法院未执行到财产，就认为执行不力，并不考虑诉讼风险、证据情况、法律规定及客观困难，片面地将责任归咎于法院。如杨某某信访案 [7]。

三是产生于信访人的主观认知误区。许多农民涉诉信访当事人对信访工作存在片面认识，认为只有越级上访、集体上访，引起上级领导重视才能解决问题。个别信访人员希望通过缠访、闹访等非正常手段获取更多的利益，存在“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误认识。更有甚者，明知处理结果并无不当，但出于规避法律和侥幸心理，反复上访、缠访，把信访作为左右案件处理结果的手段。也有个别信访人受到 “职业公民代理”等他人误导，将败诉责任归罪于法院执法不公，致使当事人不相信法院，进而上访、缠诉。

三、从源头预防和化解农民涉诉信访发生的设想

（一）加强队伍建设，从源头降低农民涉诉信访风险

一是加强司法作风建设。要增强司法服务意识，在各个办案环节中做到为民、便民、利民，细化方便诉讼、保障诉权、减轻诉累、排忧解难的各项便民措施。要加强对当事人的诉讼指引，让当事人明白诉讼的风险，包括因举证不能导致的败诉风险、胜诉后因对方履行能力差等问题造成的执行难风险，从而减少当事人盲目信访、无理信访。要规范自己的言行，树立公正办案的良好形象，取信于双方当事人，公正平等保护当事人的诉讼权利。

二是加强业务能力建设。规范严谨制作裁判文书，加强裁判文书的说理及判后答疑工作，特别对文化程度相对较低的农民群众，更要用他们听得懂的语言，耐心细致的析法说理，尽量避免因不能正确理解法律与判决产生的农民涉诉信访案件。切实做好案件质量评查工作，加大评查的范围和密度，促进案件质量的提高，从源头上减少申诉、信访。严格落实办案责任制和错案责任追究制，进一步完善数量、质量、效果有机统一的办案综合考评体系，加大对办案质量和效果的考核力度，从实体和程序上确保执法办案的质量。

三是狠抓廉政纪律教育。针对信访人员反映强烈的司法不公、司法不廉问题，进一步加强廉政纪律、办案纪律和作风纪律教育，以“零容忍”的态度从严查处干警队伍中出现的违法违纪行为。加强司法裁判的透明度，大力推进司法公开，裁判文书上网，保障人民群众对执法司法的知情权和监督权，规范司法行为，促进司法公正。严格执行“五个严禁”和中央“八项规定”，自觉接受外部监督，进一步健全廉政风险防控机制和纪律作风建设长效机制。

四是落实司法规范化建设。在案件诉前调解、立案、保全、证据交换、庭审、调解、文书制发、宣判、执行、诉讼费收取及案款管理等办案环节制定详尽的操作规范和监管细则，完善案件质量监管保障体系。加强法院信息化建设，通过案件信息管理系统、庭审直播、流程网上公开等，对办案流程实行节点控制，努力构建“无缝隙”管理体系，使每一项司法活动都处在制度约束之下。

（二）规范审判权行使，从源头健全农民涉诉信访预防机制

一是健全案件质量监管保障体系。充分发挥承办法官、合议庭、庭长、院领导、审判委员会及审管办的职能。在立案前注重选择适合的化解矛盾渠道，通过诉前调解或行政协调处理更为适宜的，可引导当事人通过诉前调解或行政协调解决纠纷。在审判阶段，加强对庭审的监控和指导，尽量做到在审查卷宗材料与交换证据时限制上访苗头，庭审过程中稳定上访苗头，调解活动中消除上访苗头，裁判结果送达时排查上访苗头。在执行阶段，规范执行行为，注意执行和解的方式、强制执行的力度，最大限度做到“定纷止争、案结事了”，从源头上预防涉诉信访问题的发生。

二是健全案件涉诉信访风险评估机制。办案人员要提高信访风险意识，对所办理的案件在做出处理决定前要进行信访风险评估，划分风险等级。对办理重大疑难案件，特别是对社会稳定影响大的涉农群体性案件，案件承办人与信访部门人员沟通，研究制定具体的信访风险处置预案，明确办案责任和处理程序，提前做好结案前的相关工作，防止因执法不严、执法不公，或因办案质量和办案效率低，或因处理不及时、责任不落实、措施不到位等，从而引发农民涉诉信访，甚至越级上访、缠访、闹访问题发生。

三是建立“苗头信访人”心理干预机制。在案件办理中，一旦发现想借助诉讼外力量，影响、制约或改变可能的裁判结果，通过缠诉闹访获得额外利益的信访苗头，办案人员应当对苗头信访人的无理要求和不切实际的幻想给予明确提示，从证据、法律角度为其释法析理，改变当事人对信访结果的预期。对于具备既判力的生效裁判文书，应向当事人分析法律程序上的规定，告知其上访无法改变裁判结果，降低苗头信访人内心对信访结果的预期，促使其由“信访”向“信法”转变。

（三）畅通信访渠道，完善涉诉农民权利救济途径与方式

一是畅通信访表达渠道，建设网上信访平台。在重视传统信访渠道畅通的同时，积极推行网上信访和微信、微博方式信访，运用信息技术手段拓宽群众诉求表达渠道。对信访的接待、登记、分流、审查、处理、反馈、统计等七个环节实行动态跟踪管理，限制各个环节的工作时间。同时，对信访案件的受理、交办、会办、督办、办理期限、结案归档等环节进行协调、监督、跟踪管理，保障信访工作的公开、公正、高效、廉洁运转。

二是推进诉访分离，规范涉诉信访管理机制。1.严格实行诉访分离制度，对于尚未穷尽司法程序，具有起诉、上诉、申请再审及诉权意义上申诉内容的信访，应依法纳入诉讼渠道；对于已经穷尽司法救济手段，无法启动司法程序的涉诉信访以及依法律规定不得申请再审的涉诉信访，按信访申诉处理。2.严格涉诉信访办理程序。涉诉信访案件的办理情况，承办部门要以《信访事项处理意见书》的形式告知信访当事人，以结案报告的形式反馈给信访室，由信访室负责办理效果的跟踪落实。

三是健全工作机制，强化涉诉信访责任落实。逐步建立信访复查制度、裁判者负责机制、分级负责制度、联动处理机制、信访终结制度和司法救助制度六大机制，严格依照《广东省信访条例》等相关规定办理涉诉信访案件。监察室加大问责力度，对损害群众利益、造成信访突出问题的，对信访群众反映的问题推诿扯皮、不认真解决造成不良影响的，要在查清事实的基础上，严肃追究责任。

四是坚持信访公开听证制度，进一步推进司法公开。对重大、疑难案件，特别是上访人无理取闹、缠访缠诉的案件，法院可以通过公开听证等方式，邀请社会各界人士、廉政监督员和当事人以及其近亲属参加公开听证和答询，增强信访案件处理的透明度，将处理全过程置于社会公众的监督之下，不断增强群众对农民涉诉信访处理方式和处理结果的认同，有效遏制无理信访、无理缠访的发生。

五是加强司法与行政良性互动，引导行政机关依法行政。行政执法机关和法院应注重在处理土地承包、土地流转等敏感、复杂、群体性案件时的相互配合、联动处理，最大限度地实现法律效果与社会效果相统一。法院要注重运用司法建议等方式，引导和督促行政机关正确履行在土地确权、土地流转等管理工作中的职责，清除农村各种纠纷产生的隐患，促进行政机关行政行为的合法性及合理性。同时行政机关在对法院加强法律监督的同时，要支持司法机关独立依法行使职权，避免行政手段干预。

六是加强法制宣传教育 ,提升全民法治观念法律素质。要做好新形势下的农民涉诉信访工作，必须大力开展法治文化建设，有针对性地开展普法宣传教育活动，全面提高广大群众的法律意识、法制观念和法律素质，增强公民对司法的认知、认可并尊重司法权威。要让广大群众逐步在学法中明辨是非，在用法中息纷止争，更自觉地选择依法化解矛盾纠纷。要把法治宣传的过程变成服务群众、教育群众、引导群众走法律渠道依法解决矛盾问题的过程，引导群众懂法、遵守法、信赖法、敬畏法，为做好农民涉诉信访工作营造社会良好的法治氛围。

[①] 课题组成员：林和利、李莉、姬鸿雁、刘洁琳。

[1] 信访人周某某因对其与斗门区莲洲镇某村民委员会农业承包合同纠纷一案的一审判决不服，上诉后却又撤诉，之后开始向各级法院进行重信重访，要求撤销原判决。他放弃上诉等法律救济途径，坚持以信访的方式反映诉求，解决问题。

[2] 信访人陈某某认为邓某等三人在其房屋用地及门前违规建房，到法院提起财产损害赔偿纠纷，因不属于人民法院受理民事诉讼的范围，一审、二审、再审法院均裁定驳回，之后又提起行政诉讼，要求斗门区城市管理局撤销其作出的《关于反映有人占地扩建房屋问题的复函》，法院认为《复函》被告对区行政服务中心转来的陈某某信访投诉进行的答复，不属于具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审、二审、再审法院均裁定驳回原告起诉。陈某某开始长期进京上访，要求有关政府部门撤销给三被告发放的房产证并赔偿其损失。该信访案件涉及国土部门、派出所、街道办等多个部门，沟通协调较为困难。

[3]杨某某多年前因与黄某合作生意发生纠纷，认为对方收入不入帐、仿造票据等侵占其利益，诉到法院要求黄某赔偿损失。但由于自己的管理失误，又拿不出证据，最终因证据不足、举证不能而败诉。

[4]信访人刘某南弟弟2000年被邱某驾驶摩托车撞死，斗门区法院于2002年判决邱某某赔偿被害人家属6.8万元，但判决书中计算伤残补助金一项只有计算结果，而遗漏文字表述，致使信访人刘某南认为法官枉法裁判，多次上访要求严惩办案法官，引发其多年重信重访。

[5]该案虽然处理结果正确，且信访人的大部分诉讼请求得到支持，但因为判决书说理不够充分，造成当事人对处理结果不满引发上访。

[6] 1994年11月信访人林某某与被申请人吴某民间借贷合同纠纷案件进入执行程序。经查，被申请人没有固定工作及收入来源，除已被法院查封的唯一居住用房产外，没有其他可供执行财产。1994年12月16日，法院将躲藏在老家的被申请人吴某司法拘留15天。拘留期满后，被申请人离家至今去向不明。被法院查封的房屋属于吴某家人唯一的居住用房，吴某离家后其妻儿生活十分困难，且其妻有精神异常情况，1995年法院发出裁定书中止案件执行。林某某虽然多年信访，但因一直未查到吴某可供执行财产，至今信访人林某某54000元借款仍难以执行。

[7] 此案中，杨某某不理解法律事实不同于客观事实，认为自己明明有理，只是缺乏证据，法院不应当判自己败诉，因而对法院的一审、终审不服而不断上访。同时，因其对民事诉讼“谁主张、谁举证”的法律原则也不理解，认为既然我起诉、交了诉讼费，法院就有责任强令被告方拿出其认为存在的所谓证据，进而多次到法院、到政法委上访，要求政法委督促法院强令被告交出单证等有关证据。经多次解释教育、疏导后，转而要求抗诉、要求法院重审改判。但有关申请被驳回后不服又不断上访。还有的信访人对刑事案件中疑罪从无、从轻的原则不理解，对一些因证据不足而被轻判或不能立案的案件不服而不断上访。

（课题组成员：林和利、李莉、姬鸿雁、刘洁琳；执笔人：姬鸿雁、刘洁琳）