农村土地承包经营权确权登记颁证工作是中央全面深化农村改革、加快推进现代农业的一项重大战略部署。当前，我市辖区内的高州市正在按照中央和省委、省政府的统一部署，开展村、镇土地承包的试点工作。通过试点，进一步完善土地承包管理工作，探索建立农村土地承包经营权登记制度。为深入研究试点工作中遇到的具体问题，有效解决纠纷，提出下一步全面推进工作过程中的建议，为地方党委、政府决策当好参谋，由茂名法院行政庭牵头组成联合调研组开展了一次专题调研。

在调研过程中，课题组向全市两级法院发放调查表，要求两级法院对近年来受理、审理农村土地承包经营权纠纷行政案件的基本情况进行书面汇报，报送典型案例，收集裁判文书并进行分类、比较和总结。之后，课题组深入到试点单位高州市开展实地调研，与高州市农业局、高州市根子镇政府的干部举行座谈会，还深入到高州市镇江镇山口村委会实地调研。通过收集数据材料，研究分析，归纳总结，形成了本次调研报告。

一、本轮农村土地承包经营权确权登记颁证工作的背景和特点

（一）确权登记颁证工作的背景

从家庭承包期看，全国大多数地方目前正处于二轮承包的中期，远未到开展第三轮延包的时间。中央选择在这个时候开展确权登记颁证工作有其深刻的历史背景。

上世纪八十年代初，我国全面启动了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革，到1984年，农村普遍实行家庭联产承包责任制。

第一轮承包15年到期后，全国范围内开展了农村土地二轮延包，按照“大稳定、小调整”、“增人不增地、减人不减地”的原则，“在原定的耕地承包期到期之后再延长30年不变”。由于当时农民负担重，农耕效益低，土地成了“包袱”，一些农户弃田抛荒、举家外出务工经商。农民对承包的土地不重视，加上政府工作人员工作不规范、不严谨，导致很多地方二轮延包工作没有实施到位。

2002年农村税费改革后，国家出台了一系列惠农政策，从减免农业税直至取消农业税，使农民负担大幅度减轻，农村土地又成了“香饽饽”，但二轮延包工作中的问题也随之凸显，农民纷纷争田要地，矛盾纠纷逐年增多，成为影响农业经济发展和农村社会稳定的重大问题。在此背景下，2013年中央“1号文件”明确提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，2014年中央“1号文件”再次强调要“加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。2014年，我省部署开展全省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，高州市列入试点单位。

（二）确权登记颁证工作的特点

相对而言，本轮土地承包经营权确权登记颁证工作具有以下四个特点：

一是目的使命更为特殊。这次确权登记颁证工作的目的，已经不是农村改革之初解决经营体制问题，也不是简单的通过确权定纷止争，而是要通过赋予农民更加充分的承包权能，为推进农村土地产权制度改革、实现农村土地“三权”（所有权、承包权、经营权）分离奠定坚实基础，为构建新型农业经营体系提供重要的制度保障，进而促进土地的有序流动，进一步提高农村生产力。

二是纠纷背景更为复杂。随着工业化、城镇化的进程不断加快，农村劳动力大量转移，农村人口发生巨大变迁。同时，农民对土地的期望值越来越高，农村土地的问题越发敏感。

三是法律政策更难把握。以土地承包经营为核心的家庭联产承包责任制是土地改革的一项举措，国家在农村土地方面出台了很多政策法规，有效地推进了农村土地承包管理规范化，但也存在一些法律、法规、政策之间相互冲突或不明确的地方。如：对承包期内发包方是否有权收回承包地的问题，《农村土地承包法》与《土地管理法》及国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明显相悖；对土地流转期限的规定，《农村土地承包法》与《合同法》也不一致；对于迁入城市近郊的外地农业人口能否在新居住地主张分配承包土地和征地补偿费等，也都没有明确的法律、政策规定。

四是工作要求更为严格。这次确权登记颁证就是要全面解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，要求对每个地块进行严格的实地调查、现场勘测、影像绘图和信息管理。这些专业程度高、技术性很强的工作，需要聘请有资质的专业队伍或者通过购买社会服务的方式来完成。

二、试点单位高州市农村土地承包经营权确权登记工作情况

据调研，高州市是一个农业大市，辖区内有28个镇街，48个居委会，439个村委会，28个经济联合总社，446个经济联合社，8020个经济合作社，8200个村民小组；全市总人口178万，农业人口125万，占总人口70.2%；辖区土地面积约3276平方公里，其中耕地面积90多万亩。可见，本次确权登记的工作量相当大，工作也深受广大农村干部和群众的关注。目前，该市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的总体情况良好：最早试点镇——根子镇已确权登记的耕地面积为19036万亩，涉及地块74177块；最先试点村委会——柏桥村委会已有18个经济合作社颁发经营权证，除了对承包经营权权属有争议或土地权属不清未予登记外，该镇确权登记工作已基本完成；第二试点镇——镇江镇的确权登记工作也正在有条不紊进行。但是随着试点范围的不断扩大，一些问题日趋突出：

1.家庭成员分割家庭承包土地引发的纠纷。此次的农村土地承包经营权确权登记是在二轮土地承包“30年不变”、“增人不增地、减人不减地”原则的基础上的完善。由于家庭成员变化，分割家庭承包土地时家庭成员对承包土地是共同共有还是按份共有的意见不统一，容易引发纠纷。

2．“五保户”原承包土地确权登记的纠纷。例如：村集体成员中的“五保户”由本村集体经济组织外的亲属扶养至“五保户”去世，随后“五保户”的亲属要求将“五保户”原承包的土地确权登记在其名下，与村集体产生纠纷。

3．土地经营权流转不规范引发的纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规规定，土地承包经营权流转时，当事人双方应当签订书面合同，除转让需经发包方同意外，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。在现实当中，因土地经营权流转不规范引发的纠纷有：一是同一村集体村民之间未经本村集体经济组织同意，擅自进行转让，且转让手续不完备，转让行为不规范，从而引发纠纷；二是不同村集体的村民之间的互换，改变土地所有权属性，或互换后改变土地用途；三是转包诚信缺失，村民反悔原先同意转包的承包土地，要求收回承包土地，或者原同意由其他村民代耕、代租的承包土地，若干年后原土地承包者又要求收回等产生的纠纷；四是对集体经济成员资格的认识不足，错误地认为农村集体所有的土地，其成员无论户籍是否改变为非农业人口都应当永久享有集体土地承包经营权等。

4．二轮土地承包档案资料严重缺失，普遍存在土地承包方案、承包合同、承包台账种类不全，档案管理不规范。

三、茂名法院[i]审理农村土地承包经营权行政案件概况

（一）基本情况

调研组以2005年1月-2015年6月为统计区间，对我市有关农村土地承包经营权行政案件进行了统计分析。在2008年以前，我市法院没有受理、审理该类案件的记录。而自2009年1月至2015年6月，据不完全统计，我市两级法院受理农村土地承包经营权确权登记行政案件共14件，各年度的案件分布情况如图1所示：

　

图1

根据统计信息，在我市法院每年受理土地承包经营权纠纷案件不多，近两年稍有所增长。从政府胜败诉情况来看，审理的14宗案件中，行政机关胜诉的有6宗，一审胜诉率为43%，行政机关败诉的有8宗，一审败诉率为57%；该14宗案件上诉后，行政机关胜诉的有5宗，二审胜诉率为36%，行政机关败诉的有9宗，二审败诉率为64%。

根据14宗案件引起纠纷的原因不同，可以分为以下几类：因重复发证引起的纠纷6件，占43%；因权属争议引起的纠纷5件，占36%；因对换土地引起的纠纷2件，占14%；因征地补偿费引起的纠纷1件，占7%。如图2所示：

　

图2

（二）基本特点

1.案件类型相对单一，增长态势不明显。从2004年1月到2015年6月，在茂名市两级法院受理的1226宗一审土地类行政案件中，农村土地承包经营权纠纷案件仅14宗，占总数的1.14%，可见此类案件在茂名地区数量相对较少，近几年案件数量并没有明显的增减趋势。

2.当事人矛盾激烈，案件和解率低，上诉率高。因农村土地承包经营权产生纠纷的案件，大多经过当事人自行协商、村集体经济组织或政府部门组织调解，在纠纷仍然得不到解决的情况下诉诸法院。此时双方当事人之间的矛盾已经激化，难以和解，案件最终以裁判方式结案。一审判决后，当事人均选择继续上诉，上诉率达到100%。

3.行政机关败诉率高。行政机关的一审败诉率为57%，经二审审理，败诉率更上升至64%。反映出我市政府职能部门对农村土地承包经营权的登记管理工作不完善，及两级法院法官掌握的裁判标准不一。

（三）从司法审查角度看土地承包确权登记中存在的问题

透过本院近年来审理的相关案例，当前我市在农村土地承包经营确权登记中存在的主要问题如下：

1．重复发证导致土地承包经营权证争议。如信宜市思贺镇陈红梅与丘继旺不服信宜市人民政府颁发的土地承包经营权证纠纷一案，陈红梅与丘继旺是同村村民，双方对同一块耕地均享有承包经营权证，且地块坐落、四至和面积相同。对这一重复发证的现象，双方各自向法院提起行政诉讼，请求撤销对方持有的土地承包经营权证。从案件所附的证据材料分析政府发证行为存在的问题，一是政府在应诉及提交作出被诉行政行为的证据、依据时，无法提交涉案土地的书面承包合同书、乡（镇）级人民政府的初审意见和县级人民政府的审核意见，以及发证应归档的其他证据材料等。二是政府职能部门在颁发土地承包经营权证之前，没有到涉案土地现场进行勘查和确定发证界至，没有认真履行审慎审查义务，导致同一块土地重复发证。

2．擅自转让土地承包经营权引发行政争议。如化州市官桥镇水口村委会旧屋村人梁树积、梁仕强不服化州市人民政府向梁炎兴颁发土地承包经营权证纠纷一案。涉案土地原由梁树积、梁仕强两人承包经营，之后其两人举家外出经商并将户籍迁往外地，原属其承包经营的土地就转让给梁炎兴代耕和代缴公购粮。梁树积、梁仕强的土地承包经营期满后，其原承包的土地则由村集体收回重新发包给梁炎兴经营，化州市人民政府向梁炎兴颁发了土地承包经营权证。之后，由于农村土地越来越紧俏及国家惠农政策的出台等原因，梁树积、梁仕强便将户籍又从外地迁回原籍，并向梁炎兴提出收回其原承包的土地。梁炎兴拒绝其请求并声明已领取涉案土地承包经营权证。为此，梁树积、梁仕强向法院提起行政诉讼，请求撤销梁炎兴持有的土地承包经营权证。从本案所附的证据材料分析，发生此类土地承包经营权证争议的主要原因，是原土地承包户外出经商、打工等原因而将所承包的土地交由他人代耕，而代耕是土地承包经营权流转的一种形式，目前对土地承包经营权流转无章可循，没有统一的规范程序，纠纷隐患多。

3．政府对承包土地再次确权引发纠纷。如茂南区公馆镇坡塘村委会有湖塘村第一经济合作社的成员茹国健、彭满芳与有湖塘村第二经济合作社的成员互换承包地后引发的土地确权纠纷一案。根据本案的证据显示，换地双方均已合法取得本村集体的土地承包经营权，因用地需要，双方口头达成换地协议，对换了各自承包的土地经营权。之后，双方所在的村集体又各自收回了属于本村集体的土地，重新安排给他人承包经营，由此引发土地承包经营权纠纷，属于土地承包经营权流转纠纷，但是，茂南区人民政府却对涉案土地作出确权处理决定，显然认定事实和适用法律错误。

四、农村土地承包经营权纠纷案件司法审查中面临的困惑

1．部分法律、法规和规章不健全、不完善，相互冲突，导致行政执法与行政审判标准不一。土地承包经营权纠纷产生的原因较为复杂，有历史遗留问题，有政策因素的影响，有的还涉及农村基层民主政治问题等。因相关法律规范繁多，法律、法规与政策出台时间先后顺序不同，效力位阶不同，出现了规定不一致甚至冲突的情况。加上行政执法人员、承包农民对法律的认识各异、做法各异，以及审判人员之间对同一项规定可能有不同的衡量标准，导致裁判标准不统一的问题。

2．对土地承包经营纠纷出现行民交叉时审理顺序先后存在争议与困惑。过去，在审理土地承包经营纠纷案件中，多有民事纠纷与行政纠纷交叉的情况发生，有些法院对这类案件究竟是先民事审判后行政审判，还是先行政审判后民事审判存在争议。今年5月1日实施的新《行政诉讼法》第六十一条虽然新增了基于当事人的请求，行政诉讼一并审理民事争议的规定，但由于没有相应的规则加以完善，法官在案件审理时仍然存在困惑。

3．案件的群体性与矛盾的尖锐性对司法提出挑战。涉农土地纠纷案件牵涉面广，一些案件不仅与当事人的利益息息相关，更涉及到集体经济组织其他成员的利益，一旦成讼，容易引发群体性纠纷。部分当事人未能正确对待诉讼结果，一旦诉求得不到满足，往往转而采取非正常途径解决问题，例如使用上访、群访等手段，甚至围堵法院以求扩大影响来达到自己的目的。

五、农村土地承包经营权确权登记工作的建议

1．开展土地承包档案清理。按照《农业部、国家档案局关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》，全面组织清理土地承包档案，着重解决土地承包方案、承包合同、承包台账不齐全及管理不规范等问题。严格执行土地承包档案管理规定，做到分类归档、分级管理、集中保管，便于公开查阅。

2．查清承包地块面积和空间位置。以已经签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书和集体土地所有权确权登记凭证为依据，因地制宜开展土地承包经营权权属调查，查清承包地块面积、四至和空间位置，对每宗地块进行实地调查、现场勘测、影像绘图和信息录入，可以有效避免因同一宗土地重复发证。

3．建立和健全土地承包经营权登记簿制度。县级人民政府农村土地承包管理部门依据《农村土地承包经营权证管理办法》建立土地承包经营权登记簿。已建立登记簿的，应当进一步健全和完善承包地块面积、四至和空间位置。未建立登记簿的，可以在现有土地承包合同、证书的基础上，确认宗地信息，并结合本轮试点工作抓紧落实。

4．完善土地承包流转管理工作制度和规程。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令第47号）的规定，制定统一流转合同文本，健全登记备案制度，充分发挥“一村一律师”的律师作用，由律师指导村民依法依规进行流转行为，从源头上减少因土地承包流转行为不规范引发的纠纷。

5．推进土地承包管理信息化。建立健全土地承包经营权确权登记颁证数据库，搭建土地承包经营权确权登记颁证管理信息平台，实现土地承包管理信息化和信息共享。

6．充分发挥农村土地仲裁工作机构的作用。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》等规定，为农村土地承包经营纠纷仲裁委员会配备人员和工作场所，充分发挥仲裁调解的积极作用，并参照人民法院巡回法庭的模式，在现乡（镇）设立仲裁巡回机构，尽可能地把纠纷化解在萌芽状态。

7．加大法律政策宣传力度。充分利用传统媒体和新型媒体加大对涉农法律政策的宣传力度，深入宣传农村土地法律政策，以及土地流转及流转纠纷处理方面的规定。采取各种形式的宣传活动，普及土地法律、政策，使农民了解农村土地承包、流转、集体经济组织利益分配等方面的合法权利和义务。

8．加强行政与司法的互联互动。充分发挥现有的行政诉讼互联互动机制的平台作用，通过联席会议制度，就农村土地行政执法难题进行讨论，促进基层组织调解、行政调解与行政诉讼的对接，形成解决纠纷的合力。人民法院通过白皮书、司法建议、情况通报等形式引导农业部门严格执法，从根本上减少纠纷，把矛盾化解在萌芽状态。

结 语

农村土地承包经营权登记制度是政府加强对农民合法土地权益的保护、赋予农民长期而有保障的土地使用权，以促使农民增加对土地的长期投入，实现农村土地的可持续性利用，有利于维护农民生产的积极性，有利于农用土地使用权的流转。但是目前农村土地承包经营权登记制度的建设还处于初始时期，要实现对农民合法土地权益的根本性保护，有待于进一步完善农村土地登记制度，建立真正意义上的土地登记管理体系。尤其应在农村土地登记机关改革、登记信息录入以及权属变更登记等方面加大投入，使农村土地登记制度真正适应市场经济条件下农村土地高效与可持续发展的需要，从而推进中国农村土地制度改革。

（课题组组长：陈海清；副组长：苏海云；成员：柯国梁、张国平、邹辉球；执笔人：苏海云、柯国梁）

[i] 2014年，由于行政区划的调整，现茂名市中级法院辖区包括两区三市：分别是茂南区法院、电白区法院（由原电白县法院和茂港区法院合并而立）、高州市法院、化州市法院和信宜市法院。