一、全市民事案件审理周期的现状分析

(一)效率下降拉长审理的绝对周期

首先,“法定（正常）审限内结案率”的平均指标数值为97.93％，这表明我市绝大部分民事案件都能在法定审限内结案；其次，“结收案比”的平均数值也处于较好的数值区间，我市民事案件的结案率还是较为理想的；再次，在2012－2014年期间的法官“人均结案数”逐年下降，而“平均审理时间指数”则是逐年上升，结合这两个指标我们可以看出，我市民事案件的平均审理周期正呈现出逐渐拉长的趋势，而2015年的数值虽有好转，但未有明显改观。

表1　2012－2015年揭阳全市法院民事案件效率指标

　

（二）纠纷反复引发诉讼的“持久战”

首先，民事案件的一审服判息诉率的指标数值还是处于较理想的数值区间，但在2012－2015年之间却呈现出逐年下降的趋势，案件裁判的法律效果和社会效果有待加强；其次，民事案件的调解、撤诉率也体现出逐年下降的趋势，在2012－2015年年均下降幅度都超过11％（2013年同比下降11.14％，2014年同比下降12.52％，2015年同比下降16.87％），对于调解这一定纷止争的“东方经验”的利用逐渐回归理性；最后，案件的“信访投诉率”的指标数值呈现起伏状态，在2014年有所下降后，2015年又有所上升，必须予以充分重视。对于案件的裁判效果我们必须高度重视和科学把控，避免因纠纷绵延和矛盾升级而引发诉讼“持久战”。

图1　2012－2015年揭阳全市法院民事案件效果指标

　

（三）存案积案是周期过长的直接体现

截至2015年12月，全市法院一审民事存案数达到了705件，同比上升65.11％，二审民事存案数达到21件，同比上升162.5％，而存案数量的不断加大，可能导致隐性超审限现象和长期未结案件的增加。我市当前（计至2015年12月）长期未结民事案件共计30件，占全部长期未结案件的66.67％，其中“12至17个月”的18件、“18至29个月”的11件、“30个月以上”的1件。根据民事案件在长期未结案件中所占的比例，我们可以看出，由于民事案件的数量基础较大、案件情况复杂琐碎和耗时环节的多样，民事案件出现长期未结现象的可能性相对较高，而民事案件长期未结问题的实质仍是审判效率的现实困境，长期未结是部分案件审理周期过长问题的直接体现。

（四）结收比高低不均影响正常周期

以一年作为基本观察周期，我市法院的民事案件月结收案比在一月份和七月份是周期性的谷值，而在六月份和十二月份则是峰值，峰值通常是由于每年年中和年底的集中性清案运动所造成的，谷值则是清案运动后的数据回落，而每年的二至五月份和八至十一月份这两个时间段的数值则相对平稳。总体而言，造成我市法院民事案件月结收案比高低不均的主要问题有：（1）督促机制和激励机制的缺位导致法官高效司法的自觉性不足；（2）法定期限内审结案件的办理节奏存在着“前松后紧”现象；（3）部分法院仍存在依赖阶段性集中清案的习惯；（4）民事案件的结案规律受到各种人文因素的影响。

图2　2012－2015年揭阳法院民事案件月结收案比情况

　

（五）显性超期好转后仍需深层管理

我市2012年－2015年的民事超审限案件（包括已结和未结）分别为186件、98件、17件和7件，数量逐年大幅下降。在案件审级上，超审限案件以一审案件为主，二审案件和再审案件的超审限案件数量相对较低，这一数值分布与各个审级案件总数的多少有关。在超期情况方面，绝大部分为超期6个月以内的案件，“6个月以上不满1年”和“1年以上”这两个超期时长的案件相对较少，超期情况处于可控阶段。而在超期原因方面，大部分案件的超期原因表述为“其他”，这样笼统式的原因表述不利于我们对超期原因的总结和解决超期问题的对策制定。我市目前民事案件的超审限情况来看，总体趋势是向好发展的，我们要在保证超审限案件数量降下来的同时实现案件质量的提升和审限管理的规范。

（六）防控不严可能导致隐性超期

当前，民事案件数量较多，法官办案压力较大，为尽快办结案件，部分法院会采取先办结简单案件，延后再办疑难、复杂、新颖案件的工作方式，在审限管理上放松监管，致使延长审限、扣除审限的审批较为宽松，导致部分案件的隐性超审限情况较为突出。在2012年－2014年我市法院审限内结案的案件中，“有法定扣除审限事由”和“批准延长”的指标数值呈逐年上升趋势：首先，“有法定扣除审限事由”的案件数分别为368件、415件和687件，数量递增明显；其次，“批准延长”的案件数分别为77件、83件和115件，其中2013年和2014年分别同比上升7.79％和38.55％，升幅较大。而我市法院在法律规定的正常审限内结案的案件数量比例在2012年至2014年期间则呈逐年下降态势，分别为96.69％、95.32％和89.67％，其中2014年的降幅尤为明显，而在2015年的数量比例虽略有回升，但也仅为90.46％。如果仅从以上的比例绝对数值来看，我市民事案件的延扣比例还是比较合理，但对于逐年增加并且是较快增长的趋势我们则必须予以足够重视，及时高效地做好隐性超审限问题的防控。

在本次调研中，我们抽取了我市中院2015年法定审限外审结的民事案件作为样本，从具体数据来看，“公告送达”和“管辖权异议”是最主要的原因，而除了基于一些客观原因而作出的程序调整外，我国民事诉讼法关于延长审限的理由只是原则性地限于“特殊情况”，模糊的规定也助长了延长审限的随意性。

　

二、民事案件审理周期困境的成因分析

（一）案情复杂形成客观障碍

在我市民事审判的实践中，导致审理周期偏长的个案因素主要有：（1）案情重大、疑难、复杂影响了案件及时审结，有些案件涉及的法律事实、法律关系和证据错综复杂,在既定审限内确实难以判定，需要更长的时间来研判；（2）评估、鉴定的项目多、时间过长影响了案件及时审结；（3）有的案件矛盾激化或事关社会稳定大局, 为防止出现突发事件, 维护社会稳定, 这类案件宜冷处理 [1]；（4）某些案件的当事人之间存在暴力冲突或家族宿怨，又或者是案件单方或双方当事人存在吸毒、监禁、精神状态不稳定等情况时，案件的办理就需要格外耐心；（5）一些案件由于历经一审、二审后又重审等多次审理，双方矛盾特别突出，此类案件也无法快速处理。

（二）队伍短板诱发人力紧张

1.法官人数增长缓慢。

我市近三年的法官人数都是比较稳定的：其一，市中院和普宁法院的全院法官总数有所增长，市中院在2013年的增幅达到16.46％，普宁法院在2014年的增幅达到17.19％，惠来、揭东、揭西三个法院则稳中有降，榕城法院没有变化；其二，市中院近三年的民事审判庭法官人数没有变化，榕城、普宁、揭西三个法院稳中有升，惠来、揭东两个法院则稳中有降。就近几年的数据来看，我市民事法官的总数虽然是呈现逐年上升的态势，但增幅并不大，人力资源的紧张度日益加剧，而五个基层法院的人数分布格局也与案件数量的分布不能完全匹配。

图4　2012－2015年（6月）全市民事审判庭法官人数变化情况

　

2.辅助人员配比失衡。

就2015年上半年的数据来看，在民事审判庭书记员人数上，揭西法院的配比最高，超过民事审判庭法官人数20％，揭东法院次之，约为 50％，榕城法院和惠来法院则占40％，而普宁法院本来一直维持在70％，但在2015年6月则下降至40％。除市中院和揭西法院没有专门配置速录员或内勤外，其他四个法院均有配置，其中揭东法院的配置较高，速录员或内勤的人数占民事审判庭法官人数的60％，普宁法院次之，占44％，而榕城法院和惠来法院则分别为27％和13％。总体而言，目前我市的人员配比情况离理想的比例还存在一定差距。

表2　全市两级法院法官人数及民事审判庭人员构成情况

　

3.人员结构问题重重。

其一，法官的男女比例接近3:1，男多女少的现象仍未消除，这一点在个别基层法院尤为突出，男女比例的失衡造成了法院在依据庭室特点和案件类型进行人员安排时没有过多的选择；其二，法官的年龄主要集中在30－49岁之间（79人），其中40－49岁之间的人数最多为58人， 29岁以下的人数最少（8人），从年龄结构来看，我市法官队伍的平均年龄并不年轻，年龄结构也并不合理，法官断层和定岗不合理的现象一直存在。

表3　问卷调查对象人员构成情况

　

（三）送达难题成为审理羁绊

当前，揭阳辖区的“送达难”问题十分突出，当事人提供地址不详、一方下落不明，逃避送达，拒收法律文书、外出务工人员无固定地址和联系方式，受送达人家属和基层组织不配合等现象经常出现。据不完全统计，广东全省每年约有10%的案件因无法送达导致案件审理周期延长或难以结案，送达工作占用法官助理及书记员80%的时间，传统的送达方式与现代司法模式之间的矛盾正日益突出。[2]而我市法院的“送达难问题”在人民法庭的工作中体现得最为突出：在落后山区和流动人口较多的乡村，案件送达基本上都需要有相应村（居）委会干部的陪同和引导，否则就很难送达到位，很多时候都会遇到无理拒签或是故意回避，一旦出现村（居）委会干部因为顾及乡亲关系而不愿配合送达工作，那么送达工作就会遭受到较大阻力。

（四）宽松审批催生延扣普遍

在本次接受调研的法官中有接近一半人在2013－2015（上半年）年之间有过申请延扣案件审限的经验，审限延扣程序的适用是比较频繁的，而延扣程序的普遍适用在一定程度上导致了审理周期的拉长。而在延扣审限的理由方面，“案件本身复杂，难以处理，需要更大范围的讨论决定”、“送达、鉴定、评估等环节耗费过多时间”和“调解工作的客观需要”三个理由的选择比例居前三位，其中前两个原因都是较为抽象的，主观裁量空间较大，而“送达、鉴定、评估等环节耗费过多时间”则相对客观，但其具体耗时也不好把握。总体而言，目前的民事诉讼法规对于延扣审限的理由的规定和审查都不甚严格，审批的弹性空间较大，亟待完善。

（五）管理缺位虚化机构职能

审判管理办公室作为一个年轻机构，其在服务审判和审限管理的功能发挥上还存在不足：（1）审判流程管理的细化程度没有完全到位，对于开庭、合议、签发法律文书等具体环节的限期规定没有及时跟踪和落实[3]；（2）对于审限的延长和扣除审批手续的管理不够严格和规范，为某些法官利用审限延长和扣除来对法定审限进行“弹性处理”的做法留下了“空子”；（3）审判监督的制约不力，未能形成全程跟踪、动态观察的督促机制，监督的全面性和及时性不甚理想；（4）审判管理部门的管理“底气”不足。作为其他庭室的平级机构，审判管理部门在更多时候只是一个综合服务部门，有些制度和规定光靠审判管理部门的“薄弱”力量难以完全实现。

（六）责罚不严导致司法拖沓

当前，我国的相关法律规定对于法官违反审限制度的行为所设置的惩戒措施相对乏力：一方面,现有的关于法官等司法工作人员违反审限制度的责任承担和惩戒方式的设计均不够完善，而且在严厉程度上也还不能产生足够的震慑作用，对超审限的制裁仅仅停留在表面上，没有落实到个案责任从严处理；另一方面，法律只规定了对显性违反审限规定应当承担的后果, 而对于利用立法缺陷进行隐性超审限操作的行为却没有直接的处罚规定, 难以实现对违反审限行为的全面规治。对违反审限规定行为的责罚不明直接导致了法官的司法自觉性不足，重实体轻程序思想根深蒂固，司法拖沓现象较为普遍。

三、民事案件审理周期的改革思考

（一）践行能动司法提高案件办理效益

1.因案制宜实现多元化。

我们应以区分和多元理念为指导，建立因案制宜的能动司法机制：第一，要实现诉讼程序的多元化，增加新诉讼程序,建立高效率、多通道的民事诉讼运行机制, 力求体现司法的针对性和效率性；第二，要整合诉讼、调解、和解等主要纠纷解决机制的资源，通过对相关组织、人员和机关的协调和优化配置，为能动司法机制提供架构支撑；第三，要强化庭前调解速裁工作，充分发挥庭前准备程序的作用；第四，是要加大人员和物力的投入，为能动司法机制的运转提供智力基础和物质基础。

2.繁简分流用好新程序。

要想从诉讼的开端和源头防止程序的混乱和司法的拖沓就必须做到：（1）以案情为基础，秉持依法适用的原则，以程序的科学适用为手段做好案件的繁简分流，具体案件具体分析，不能为了贪图所谓的“便利”而违背司法规律，人为操纵司法程序；（2）完善简易程序、小额诉讼程序和速裁程序等高效程序的运作机制，适当扩大其适用范围，而对简易程序等特定程序的扩大适用必须把握好一个度；（3）严格把控不同类型程序的适用和转换，对程序的转换条件、报告和审批手续进一步明确细化并规范适用。

（二）建设优秀队伍弥补人力不足

首先，要通过建立符合职业特点的司法人员管理制度，使法官队伍的建设迈向专业化和职业化：（1）要下大力气抓好对法律法规和专业知识的学习，采取多种形式，不断补充更新知识，提高熟练掌握和运用专业知识的能力；（2）必须不断推进法官队伍的“职业化”进程，继而提高其职业道德，坚定其正义信念，因为法官的职业道德越低，法官越容易受到法外因素的影响，其个性化的涉入也就越强，也就越易作出违背法律规定和精神的判决[4]；（3）建立由民事审判领域法官组成的专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见，建立审判业务法律研讨机制，通过类案参考、案例评析等方式统一裁判尺度。

其次，要及时充实审判力量，使审判人员的数量与案件数达到一个协调的比例。对案件数量多，审判任务重的业务庭，应及时调整，充实审判人员，并在物质装备上给予适当倾斜。而在绝对人数增加的基础上，如果我们想要真正挖掘法院系统的人力资源潜力和做好法官员额制下的“二次开发”的话，就必须从宏观的数据概览回归到人员构成和地区分布的细部观察，以人员结构的优化和地区间人员的合理流动来及时缓解案件激增的压力和司法改革的现实需要。

再次，针对经济落后区县法院审判力量不足的问题，我们可做出以下应对：其一，应积极争取编制，加大公务员招录力度，从通过司法考试的优秀毕业生和社会人员中招录法官后备人才，并优先为他们提供培训和晋升的机会；其二，建立退居二线法官继续留用机制，安排他们从事接访、案件评查、复查等工作，发挥他们的资历优势；其三，注重发挥人民陪审员的作用，近两年所推行的“人民陪审员倍增计划”正是充分发挥人民陪审员司法助力的举措。 [5]

（三）送达创新缩短程序绝对耗时

根据新《民事诉讼法》第八十七条规定，经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达诉讼文书，但判决书、裁定书、调解书除外。[6]与其他送达方式相比，电子送达具有“方便、安全、私密、中立”的优点 [7]，电子送达既是用信息化手段推动司法便民、利民的具体措施，也是大数据时代加强诉讼服务的积极探索。[8]广东法院以先行敢试的精神开发了统一的诉讼文书电子送达系统，从2015年1月1日起全面启用，截至2015年12月31日，全省法院已实现诉讼文书电子送达全覆盖，全省法院已确认电子送达案件数为105027件。而我市法院也与全省法院同步，于2015年1月1日起启用诉讼文书电子送达系统，并定期通报电子送达使用情况。就表四的数据显示，我市目前电子送达的应用比例即“诉讼文书电子送达率”与省高院所提供的参考值（40％－50％）仍存在较大差距。当然，适用电子送达的数量多少与适用比例的高低不仅仅取决于某个法院对于电子送达的推动程度，还要考虑案件的具体情况，揭阳市一些区县的经济还相对落后，网络覆盖不全，而且居民的文化水平较低又没有诉讼代理人，这些客观情况都是造成我市法院遭遇送达难问题的重要原因，因此，要实现我市法院电子送达的普遍适用，既需要技术硬件的配置，还必须克服地方客观条件的限制。

表4　2015年（1－12月）各基层法院电子送达使用情况

　

（四）严控审限延扣恢复正常周期调整

1.延长审限的审批。

首先，如果案件是以案情疑难、复杂为由申请延长审限的，一般不予批准。确有特殊情况需申请延长的，经合议庭评议后，由承办法官层报审判长、部门负责人、主管院领导审核，并报院长提交审委会讨论决定是否准予延长；其次，如果案件是以需做调解、和解工作为由申请延长审限的，案件主办法官需书面征求双方当事人的意见，并经合议庭评议后，由承办法官层报审判长、部门负责人、主管院领导审批，延长期限一般不得超过一个月，需继续延长的，经合议庭评议后，由承办法官层报审判长、部门负责人、主管院领导审核，并报院长提交审委会讨论决定是否准予延长；再次，如果基于案情能将申请延期的理由进行具体化说明，就应对申请理由进行具体化的备注说明，具体化的理由更有利于对延长申请的审批和判断，消除对抽象理由的随意认定，保证延期的正当性和合法性。

2.审限扣除的适用。

首先，案件因法定事由需要中止审理、扣除或暂缓审限的，承办法官应在法定事由发生后及时填写审批表格，层报审判长、部门负责人、主管院领导审核；其次，中止审理、扣除或暂缓审限的事由消失后，承办法官应填写申请表，层报审判长、部门负责人审批后恢复审理；再次，承办法官应当将延长审限、中止审理、扣除或暂缓审限期间的有关情况，在办理完相关审批手续的当天，录入法院综合业务系统。案件未在法定审限内审结，又未按规定办理审批手续并及时录入法院综合业务系统的，一律按超审限案件处理，并记入法官的审判质效档案；最后，承办法官在完成审批手续后将审批手续复印件送审判管理部门备案。审判管理部门将法官执行审限情况记入法官的审判质效档案，并建立案件审限通报制度，定期对案件审限秩序情况进行统计分析并进行书面通报。

（五）强化管理保障审判工作的有序运行

1.依法设定审限的“院内标准”。

为促进司法效率的进一步提升，我们可以从法院大局出发，在现有立法规定的审限长度上，在院内设定更为严格的标准，让内部审限控制走在法定界限之前，为案件审理周期绝对时长的控制留下充足的余地。我市中院在2013年3月19日就制定下发了《关于加强审限管理，提高办案效率的若干规定》，这正是对于以设定更严格的院内审限来促进司法效率的开拓性尝试。诚然，更为严格的内部审限的制定和贯彻，确实能够对民事审判效率的提高起到促进作用，但在内部审限的制定和适用过程中，我们要因案而异作出合理安排。因为缩短民事案件审理周期在提高诉讼效率的同时也存在影响诉讼公正的风险，我们应区别对待，尤其是在揭阳地区社会法律意识较为淡薄的环境下，基层案件往往争议较大，简单的快审快结恐怕会不利于案件处理及矛盾的解决，对于案件审理周期的设定和控制，都应考虑地区差异，不宜一刀切。

2.审理期限的分阶段细化控制。

第一，要强化案件内部衔接时限制度，缩短案件在不同环节的流转时间。对案件的立案受理、移送业务庭、送达应诉通知、排期开庭等不同环节，规定严格的时限制度，要求各相关部门严格遵守、及时交接，在案件的不同办理环节上始终绷紧审限一根弦。案件承办法官及跟案书记员应依照各自的工作职责，在立案、开庭、合议庭评议、裁判文书报批、送达、归档及批准延长审（执）限、法定扣除审（执）限事由等工作完成后，及时将每一事项如实录入法院综合业务系统，各审判（执行）部门、承办法官及跟案书记员对其录入的各项案件信息负责。第二，为有效提高案件审理各环节的工作效率，减少超审限案件的发生，我们可以制作《案件流程管理登记表》，一案一表，随案流转。案件主审人、跟案书记员及签发人需对案件审理不同环节的完成时间进行登记，如立案时间、承办人收案时间、签发时间、宣判时间等。案件宣判后，由跟案书记员填好宣判时间送内勤报结并存档。 [9]

3.实现审判管理的信息化。

要推进审判管理工作的信息化和高效化，我们就应将司法统计信息化建设纳入法院信息化建设总体规划，实现司法统计与案件管理系统、案件审理系统、执行信息系统的对接[10]。其一，硬件设备要保证到位。当前必须把硬件设备这一客观障碍加以克服，“大数据”与“大统计”才有实现的前提和基础；其二，技术水平要同步跟进。只有高水平技术人员的跟进，才能以“软实力”带动“硬实力”，激发实力的最大值；其三，信息系统要全网联通。随着司法实践的日益复杂和信息系统的更新换代，不同信息系统的对接和数据的综合运用应是司法统计改革的“必选项”。此外，在审限管理的信息化工作方面，我们还可以借鉴江门中院所设计开发的一套具有六大控制节点、五大管理功能的管理系统，该系统从法院审理案件的诸多节点中选取了文书报批、结案、归档、案件长期未结、执行款划付、拍卖成交裁定等六个非常关键的时间点作为节点控制的对象，对法院涉及审理的各类案件的20多种情形设定了审限。通过对这些虽然零散但对当事人影响巨大的环节进行节点设计，不仅可以填补法律规定的空白，还能破解监管的难题，实现了规范化、流程化的运作，加速实现民事审判的公平正义。[11]

（六）明确超期责任倒逼审限规范适用

首先，对于审判人员故意拖延办案，或因过失延误办案，或未按规定办理相关手续，或不录入相关信息，或录入虚假信息，造成严重后果的，可依照《人民法院工作人员处分条例》的第四十七条、第八十四条、第五十四条规定予以处理，而审判人员故意拖延移送案件材料，或者接受委托送达后，拖延不予送达的，参照《人民法院工作人员处分条例》第四十七条的规定予以处理。而对于依法应追究刑事责任的行为，则依法移送相应机关进行法办。

其次，我们可在法院内部实行超审限案件“一案否决制”，即对超审限案件的承办法官，我们应在追究相应责任的同时，取消其当年评优、评先及职级晋升的资格。各级人民法院应当成立法官考评委员会，建立法官业绩评价体系和业绩档案，业绩档案应当以法官个人日常履职情况、办案数量、审判质量等为主要内容，法官业绩评价应当作为法官任职、评先评优和晋职晋级的重要依据。通过法官业绩评价体系和业绩档案的建立并与奖惩挂钩，使法官的业绩表现与其个人职业发展紧密联系在一起，以切身利益来牵动其高效高质办案的神经，使法官更加重视自身工作效率，主动防止超期问题的出现。

再次，应在法院内部建立审判岗位的竞岗和淘汰机制，根据违反审限要求的次数和造成的后果，对办案效率存在明显问题的法官处以内部责罚。当然，对于违反审限次数的考察只是一个相对数量标准，数量的多寡虽在一定程度上体现了超期行为的影响，但也不排除在个别情况中，法官虽然只有一次违反审限的行为，但后果却十分严重。对于这种个例我们就不能单纯的依赖数值来进行评判，而是应该实事求是地根据行为后果的客观影响来决定处分的轻重以及相关的行为定性和责任追究。

（课题组组长：陈超；成员： 林卓强、谢楚燕、陈喜添、曾艳辉、张源宇；执笔人： 林卓强、陈喜添、张源宇）

[1] 杨翔、谷国艳：《审理期限制度浅析》[J]，时代法学，2006年4卷2期。

[2] 广东省高级人民法院编：《广东法院在全国率先推行诉讼文书电子送达》，广东法院信息， 2015(第1期)。

[3] 福建省漳州市中级人民法院：《从民商事案件个案审理周期与月结结案率看基层法院的司法效率》，载于《人民司法》调查与思考，2006年（6）期，第41－42页。

[4] 理查德-波斯纳：《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009年版，第89页。

[5] 张军：《人民法院案件质量评估体系理解与适用》〔M〕，北京：人民法院出版社2011版，第85页。

[6] 杜佳鑫：《电子送达应用实证主义分析——以程序保障及法治发展为视角》, 载于广东省高级人民法院内网，http://146.0.250.11:9080/gdweb/，于2015年8月11日访问。

[7] 同[2]

[8] 同[2]

[9] 佛山市禅城区人民法院：《刑二庭推出旨在督促审限的案件流程管理表》，载于佛山市禅城区人民法院内网，http://146.24.17.10/，于2015年8月11日访问。

[10] 李燕：《司法统计服务性作用的发挥探析——以服务法院科学决策、服务经济发展方式转变为视角》，载于中国审判法律支持系统之“法学文献库”。

[11] 林劲标、李翔、唐砚：《用电脑倒逼人脑——江门自主研发节点控制软件实现审限管理》，载于江门市中级人民法院内网，http://146.28.5.11/，于2015年8月11日访问。