送达是人民法院依法定方式，将诉讼文书或法律文书送交当事人或其他诉讼参与人的一种诉讼行为。送达工作作为连接程序法与实体法的媒介，影响整个审判执行活动的进程，是裁判文书发生法律效力的重要条件，也是影响诉讼活动公平正义和当事人诉讼权利实现的一个重要环节。市中院始终致力于科学送达工作运行模式的探索，经历了从分散到集中再到分散与集中相结合的不同阶段，但仍无法改变送达事务严重挤占审判资源的困境。送达难、送达不规范等问题已经成为制约我市提升审判执行工作效率的瓶颈。为此，市中院成立送达工作改革专项调研组，专门针对送达工作开展专题调研，并结合当前送达工作中存在的具体问题，提出切实可行的意见建议，以期统一规范全市法院送达行为，最大限度提升全市法院办案的质效和规范化。

一、惠州中院当前送达工作基本情况

（一）送达工作运行模式

市中院送达工作较长时间实行法警集中送达模式。自去年下半年至今，送达工作暂时采取集中与分散相结合的送达方式，即业务庭和法警支队各自承担一部分送达工作。法警支队负责民一庭、民二庭、民四庭、刑一庭、刑二庭的法律文书送达；立案庭、民三庭、行政庭、执行局、审监庭法律文书则实行自行送达。今年5月以后，再次恢复法警送达模式。当前市中院设立送达室，由法警支队负责，法警支队采用轮班值班制落实送达工作，即将法警支队现有的三个大队分成三班，每个大队负责送达值班三个月。每个大队配置6人左右，再分为A、B、C三个组，每组2人，每组职能分工和具体任务也实行轮班制，如A组作为“值班法警”，B组作为“送达法警”，C组则作为“应急机动”，每组轮流值班一天（一个工作日）负责当天的送达业务工作。

（二）送达工作具体运行状况

为全面、真实反映我院当前送达工作运行的实际情况，调研组收集了各业务庭室提供的送达工作数据，同时对全院干警发放问卷调查表100份[①]，在此基础上，统计出2013-2014年全院关于民商事诉讼文书的送达数据。

2013年，市中院共发出民商事诉讼文书21713份，其中直接送达约3873份，占17.84%，电话送达（当事人接到电话通知后到法院领取）约6900份，占31.78%，邮寄送达约8695份，占40.04%，公告送达约300份，占1.38%，留置送达约1945份（民三庭占1940份），占8.96%，涉外送达约0份，占0%，可见图表一。

图表一：2013年市中院送达工作数据统计

　

2014年，市中院共发出民商事诉讼文书28374份，其中直接送达约7580份，占26.71%，电话送达（当事人接到电话通知后到法院领取）约8224份，占28.98%，邮寄送达约11825份，占41.68%，公告送达约280份，占0.99%，留置送达约461份（民三庭占456份），占1.62%，涉外送达约4份，比重可忽略，可见图表二。

图表二：2014年市中院送达工作数据统计

　

根据上述数据分析，当前送达工作存在以下特点：一是通过电话送达和邮寄方式送达比例高，但未领取或被退件情况也多。通过分析数据可知，近两年电话送达和邮寄送达比重共占全部送达工作超六成，通常来说，电话送达和邮寄送达是相对较快捷的送达方式，但由于部分当事人诚信问题以及邮寄送达监督管理问题，导致当事人上门领取数量偏少，邮寄退件情况较多；二是直接送达所占比例较高，消耗大量司法资源。近两年外出直接送达平均比例约22.28%，但能够一次送达成功的概率偏低，不完全统计下，比例不超过20%，剩下80%的直接送达工作，则需要多次送达。由于种种原因，多次外出送达也可能无法完成送达工作，转而需要再进行公告送达或留置送达。可以说，直接送达是最消耗司法资源的送达方式之一；三是公告送达比重不大，但公告效率低下，效果不佳。公告送达比例约为1%左右，比重很小，但由于公告排期周期长，再加上三个月的公告期，整个公告送达周期耗时非常长，且极少数人会关注《人民法院报》，对公告送达只是送达程序上的执行，送达效率和效果都欠佳；四是留置送达因操作困难使用率不高。目前我院主要是民三庭审理的知识产权案件涉及留置送达较多，特别是近年来突发增长的侵害计算机软件著作权、作品信息网络传播权、音乐电视作品放映权等著作权侵权案件，被告多为音像店、网吧、KTV和歌舞厅，拒绝签收诉讼文书现象较多，因此采用留置送达的方式较多。但留置送达在操作中有较为严格的限制，很多基层组织人员不愿意到场协助配合，给送达工作增添了难度；五是涉外送达困难重重。涉外送达过程涉及文书翻译、逐级报送最高院、转交司法部或外交部、再转交使领馆等程序，整个程序不仅繁杂耗时，且效果不佳。但截至目前，我院需要采用涉外送达方式的情况不多，但在未来不排除会较大幅增长。

二、当前送达工作存在的困难和问题

（一）送达工作运行模式的存在问题

我院当前混合型送达模式，在实践中出现不少问题，具体表现为：一是法警支队作为送达主力，其非专业性的职能特征与送达工作要求不相符。法警作为武装性质的司法力量，对外的震慑性有助于完成送达工作，但不可否认的是，法警缺乏对案件实体内容、司法程序等专业化知识的了解。此外，2012年12月1日实施的《人民法院司法警察条例》，取消了1997年旧条例第七条“人民法院司法警察的职责：…（三）送达法律文书；…”的规定，这意味着司法警察将不再负责法律文书送达职责。因此，由法警作为送达主体已不符合法警职能定位要求。二是法警送达人员实行轮流值班制，送达人员不固定容易造成送达工作拖沓、推诿。一天一轮的值班制度，导致负责送达工作的人员不固定，工作岗位缺乏稳定性，不仅不利于具体业务工作的连续开展，还容易在交接环节出现纰漏。由于实行轮值制，法警不会跟踪文书送达情况，只会机械地执行分送文书、寄送专递等工作，对文书送达中遇到的问题，通常不会主动与跟案书记员沟通联系。另外，送达人员之间也容易产生推诿现象，部分责任心较弱的干警，曾出现劝阻书记员改日交送文书到送达室的现象，以此减少自己的工作量。因此，实行轮值制度在一定程度上缺乏科学性。三是不同部门实行不同送达方式，不利于建立统一管理体系。在我院送达工作运行模式下，法警支队仅负责民一庭、民二庭、民四庭、刑一庭、刑二庭的法律文书送达，而其他业务庭室则实行自行送达。去年年底，由于全院赶结案，要进一步提升办案效率，临时变更为所有业务庭自行送达。在未对送达工作统一调整之前，有的业务庭自行送达，有的业务庭仍将文书交给法警送达，全院没有统一的送达管理制度，送达工作陷入制度性混乱，已对送达工作造成严重影响。四是送达人员与业务庭相分离，送达文书衔接不畅影响送达效率。业务庭跟案书记员和送达法警之间的衔接存在问题，一方面，跟案书记员仅将诉讼文书直接交至送达室，交接登记工作随意、混乱，导致文书难以跟踪；另一方面，因地址电话不详导致邮寄退件的情况时有发生，法警通常不会主动向书记员反馈，而是将被退件的专递搁置一边，等待书记员自行处理。这种情况下，文书无法在第一时间被送出或处理，仅交接流转环节就耗费大量时间，且衔接管理不规范，一旦出现问题往往难以追责。

（二）送达工作内部管理上存在的问题

1.缺乏统一指导意见。当前我院在送达工作运行方面仍未出台统一指导意见或制度性规范，仅有一些关于送达工作方面的制度性探讨和调研材料，这些材料在实际操作中不能发挥指导性作用。因此，在缺乏统一指导意见的情况下，两级法院之间缺乏沟通联系和送达工作操作规范，市中院各部门在处理送达工作过程中也缺乏制度性约束，导致法院送达工作始终处于零散、无序、责任模糊的状态。

2.缺乏监督管理手段。针对送达人员的监督管理缺失，导致送达工作质效参差不齐，一些责任心强的书记员会总结自己一套方法，以尽最大能力完成送达任务，但不可否认，也有一小部分书记员对待送达工作具有随意性，仅走程序式地完成送达工作，与前者的送达效果大相径庭。

3.缺乏问题反馈机制。送达难的问题具有客观因素也有主观因素，在客观因素难以及时改变的情况下，理应通过主动变革、加强管理来克服相应困难。但送达难的情况在我院长期未得到有效解决，其中一个重要因素就是缺乏问题反馈机制。由于产生问题无从发现、出现问题无从反馈、发现问题无从解决才导致问题越来越多，情况越来越复杂。

三、送达工作运行模式对比分析

为了更好地调整送达工作运行模式，调研组专门前往佛山中院、东莞中院、深圳中院及相应基层法院开展调研学习，有效增进了对送达工作运行模式及细节的理解与运用，在借鉴分析优秀送达工作运行模式的基础上，我们将送达工作运行模式细分为三大类，并针对每一类模式进行利弊分析，以期结合我市实际选择合适的送达工作运行模式。

（一）分散送达工作运行模式，即业务庭跟案书记员负责送达。在走访的多个兄弟法院和基层法院中，大多数都采取跟案书记员负责送达的模式。该种模式优势明显，具体包括三大特点：一是衔接少、效率高。由跟案书记员直接负责送达，能够减少文书流转与沟通衔接环节，而且书记员要对审判的程序性事务负责，对待送达工作的责任心会更强，落实送达任务的效果会更佳。二是沟通便、跟踪紧。跟案书记员负责送达能够有效跟踪关注送达情况，遇到特殊情况能够及时与主审法官沟通联系，有利于顺利完成送达任务，减少对审判工作的影响。三是程序熟、答疑快。跟案书记员能够熟练掌握送达程序和其他审判程序，对案件情况也较为熟悉，便于与诉讼当事人沟通联系。另外，针对当事人提出的程序性咨询，也能够迅速答疑，有利于提升司法形象。

但该种模式对人员配置、人员素质和装备物质保障都有较高要求，否则在原本就案多人少的情况下，跟案书记员还需要负责大量的送达工作，那么他们对审判事务的处理质量和效率将大打折扣。

（二）集中送达工作运行模式，即由指定部门负责送达。集中送达主要是指定一个部门（如立案庭、法警支队、诉讼服务中心）专门负责全院的文书送达工作，集中送达的优势表现为：一是责任明确，便于管理。将送达工作统一集中到一个部门，组成专门送达队伍负责送达，能够解决送达队伍不固定、不统一的弊端，有利于提升送达形象，也有利于对责任部门和人员的考核与问责。二是集中资源，便于优化。将全院的文书集中后再送达，有利于划片区分派人员进行分批送达，避免了书记员送达会造成用车冲突、资源浪费的情况，从而提高送达效率。三是专人负责，便于协调。在负责送达的部门中，会安排固定人员接收文书，做好交接记录，事后也由该人员与业务庭书记员及时沟通送达情况，整个流转衔接过程有章可循。若业务庭临时对送达提出其他要求，也能够直接与该固定人员协调交流，确保了流转顺畅和送达高效。

但这种模式也存在一定弊端，如送达人员对案情不熟悉，送达工作只能停留在机械式送达；大量的文书送达将产生巨大工作量，无论是电话送达、邮寄送达、直接送达，还是公告送达，都需要大量人力物力进行保障才能得以顺畅运转，这对案件量大、人员又紧缺的法院是一个巨大挑战；送达工作要求极高的耐心和责任心，集中送达的人员队伍管理、监督和考核等工作是否能跟上，若不能，该模式容易流于形式，形同虚设。

（三）分散与集中相结合的混合式送达工作运行模式，即跟案书记员送达与指定部门送达相结合。我院采用的送达管理模式就是混合式。根据调研所知，当前采用跟案书记员负责送达的兄弟法院，实际上也包含了此类混合式的送达。换句话说，他们采用的是以跟案书记员送达为主，以收转中心送达为辅的管理模式。绝大部分送达工作由跟案书记员完成，针对能够通知当事人前来法院领取的文书，会集中转交到文书收转中心（文书流转中心），当事人到法院后直接到收转中心登记领取，而无需与书记员联系。这样的好处是当书记员开庭时，也不影响当事人领取文书，能够有效避免当事人因找不到书记员而白跑一趟的尴尬现象。这种模式得到广泛运用，说明了其特点相对符合当前法院实际，一是吸收了跟案书记员负责送达责任心强、送达效率高的特点；二是以集中领取文书的方式解决了当事人无法随时与跟案书记员联系的问题；三是以书记员送达为主，收转中心送达为辅的模式，无需额外增加一批送达人员，既保证送达高效，又保证人员分配均衡，能够较好缓解当前案多人少下的审判压力。

四、惠州中院送达工作运行模式及具体工作改进建议

（一）法院发展形势分析

经过十多年的快速发展，惠州的经济发展已进入全国大中城市七十强，根据市委确定的目标，惠州在2017年要跻身珠三角第二梯队。随着尽快进入珠三角第二梯队目标的深入推进，惠州全市法院工作面临压力和挑战：一方面，案件数量将大幅上升。近五年，全市法院收案数年均增幅高达20%左右，今年第一季度，全市新收案件数达14044件，同比上升42.16%。我们预计，今年全市法院收案数量必将突破5万件，接近6万件，甚至可能突破6万件。至2017年，全市法院案件数量将逐渐达到8~10万件以上。另一方面，司法改革工作迫在眉睫，审判权运行机制改革势在必行。司法改革进入实战期，根据院党组的意见，市中院要在今年下半年铺开改革具体工作，特别是探索建立以主审法官和合议庭为核心的审判权运行机制改革将会加速推进。在发展与改革大背景下，我们需要将送达工作改革纳入改革大局中考虑，避免产生改革后又推倒重来的情况，从而确保改革的科学性和稳定性。

结合上述经济发展和改革的趋势分析，送达工作运行模式的确定应在以下几个方面加以考量：一是案件量不断增加要求审判事务效率要更高，送达工作作为审判事务的重要环节，需要在效率方面加以提升；二是司法改革将探索实行机构扁平化管理，弱化庭室职能，强化主审法官责任制和案件负责制，送达工作作为审判工作的一部分，由审判团队执行更具科学性；三是司法体制改革会进一步推进司法警察职务序列改革，司法警察的职能有所改变。据此，调研组结合我院发展实际，对送达工作运行模式提出具体建议。

（二）建立以跟案书记员（改革后为法官助理，下述均同）送达为主，司法辅助事务管理办公室（简称司辅办）送达为辅的送达模式

该种送达模式是指除了直接送达以外的其他送达工作均由业务庭的跟案书记员负责，从案件分派到书记员之日起，书记员就开始负责制作及跟踪各诉讼阶段的文书，并依送达规程选择相应送达方式，直至送达工作完成。送达工作中涉及的直接送达、司法专递寄送以及诉讼文书领取等工作则由司辅办负责，司辅办下设送达室，涉及送达的相关辅助性工作由送达室负责完成。具体送达操作流程及分工详见送达工作规定。

（三）送达工作机构设置建议

司辅办下设送达室。人员保障方面，建议送达室设一名负责人，同时为送达室配备四名工作人员专门负责文书收转、专递寄送以及外出直接送达工作。其中建议负责文书收转、专递寄送、登记等窗口工作的为两名女性工作人员，负责外出直接送达工作的为两名男性工作人员；车辆保障方面，建议为送达室专门配备一辆送达专用车辆，用于完成每日外出送达任务。

（四）送达工作具体职能分工

1.跟案书记员送达工作职责。

（1）在主审法官指导下，认真、严谨、及时完成送达准备工作。具体包括诉讼文书、法律文书等的制作。

（2）负责本院依法受理的各类案件的诉讼文书和法律文书的送达。依照送达规程，选择适当送达方式进行送达，并做好送达跟踪与记录工作。

（3）完成上级法院、外地法院委托送达事项。

2.司辅办送达工作职责。

（1）下设的送达室负责本院直接送达工作。负责组织调配工作人员和车辆负责外出直接送达，送达落实情况应由固定送达工作人员及时向跟案书记员反馈。送达室同时负责本院对外文书资料领取、流转和签收等工作。

（2）负责邮寄送达相关管理、协调工作。负责集中全院需送达的司法专递，实行每日一寄，每案登记制度；同时负责与邮政部门沟通协商，针对邮寄送达存在的问题积极协调整改，确保送达质量和效率。

（3）负责对本院送达工作人员培训指导。要求司辅办定期对跟案书记员、送达室工作人员进行培训，落实送达规定要求，统一规范全院送达工作。

五、关于电子送达的运行现状及建议

2012年修改后的《民事诉讼法》新增加的电子送达条款，从立法上确认了电子送达的合法性。但由于地区发展的差异以及人类行为的惯性规律，对新事物的认识与应用均需要一个过程，电子送达也不例外。在案件数量不断增长，“送达难”的问题不断累积的今天，充分发挥已有法律制度的效益，从细微处入手，以小博大，寻求一条既适合现实，又能降低法院工作负担，提升工作效率的路径，是发展的必然选择。今年根据我全省及全国其他地区对电子送达探索的情况，省法院建立了全省法院统一的司法文书电子送达系统。

（一）当前我市法院电子送达使用情况

在我市，博罗县法院是率先使用电子送达的法院，从实践来看，取得了一定成效。其主要做法是：法院向当事人提供免费专用邮箱，除判决书、裁定书、调解书以外的诉讼文书可以通过电子送达系统发送到该邮箱，系统会自动生成送达回证。电子邮件到达邮箱时间为送达时间，同时法院工作人员将通过短信平台发送手机短信提醒当事人查收邮件。系统将显示当事人查阅邮件情况，开庭前未接收邮件的，工作人员会电话告知当事人查收。据博罗县法院统计，通过电子送达系统批量创建、发送邮件完成送达工作，操作简单便捷高效，送达效率提高了25倍。

市中院在使用电子送达方面较为滞后，根据省法院发布的关于电子送达情况通报，截至今年7月，市中院确认电子送达案件数仅1件，惠城区法院和博罗县法院分别为138件和244件，惠阳区法院和龙门区法院仍未实行电子送达。与传统送达方式相比，电子送达在我市的使用比例仍极小。因此，从总体看来，我市法院对电子送达使用率有待提高。

（二）分析当前常用的电子送达方式

1. 电子邮件。使用电子邮件是当前电子送达的主流模式，也是省法院建立全省法院统一的司法文书电子送达系统中采用的模式。省法院出台了《关于诉讼文书电子送达的规定》，明确了省统一的司法文书电子送达系统中的电子送达是指法院利用信息技术将诉讼文书通过电子邮件发送到案件当事人或者其诉讼代理人专用电子邮箱的送达方式。一旦当事人选择电子送达方式，法院将为其免费提供专用电子邮箱。电子邮件成功发送至案件当事人或者其诉讼代理人的专用电子邮箱，即发生送达效力。电子送达成功后自动生成送达回证，书记员或法官助理可以打印附卷。但这种方式也存在一定不便之处，如一个案件要专设一个邮箱，该邮箱并非当事人或律师常用邮箱，无论是记忆还是查阅都不太方便；电子邮箱必须借助电脑，部分当事人因使用习惯不同不愿意使用电子送达等。

2. 电话。调研中了解到，深圳市福田区法院在2013年就出台了《民商事案件采用电话方式送达工作规定》，对电话送达进行明确规定。主要做法是立案时要求原告、直接送达或开庭时要求被告填写《地址确认通知书》，确认送达地址、联系电话、代收人等事项，同时对“是否同意采用电话方式送达”选项作出勾选。对受送达人同意采用电话方式送达的，经本院送达人通过电话将相关诉讼文书的主要内容告知受送达人后，即视为送达。采用电话方式送达的，对送达过程采取全程录音并妥善保存。电话送达的好处在于及时、便捷，在效率方面优势明显。但实践中，仍然有很多当事人不愿意接受此种送达方式。

3. 开发专门平台。有的法院在电子送达方面力求探索创新，甚至主动开发电子送达平台，取得不俗成效。如东莞第一法院就自行开发了电子送达系统，每个案件给当事人和律师一个密码条，当事人或律师凭密码条登录平台点击查看文书，一旦查看就有反馈信息到法院，即为送达。该法院对此种电子送达方式运行已有四年，效果明显，但鉴于当前省法院已统一建立了电子送达系统，这种平台式电子送达模式的存废有待研究。

（三）结合发展趋势对适用电子送达的建议

司法实践中频繁出现“人户分离”、地址不明确、受送达人消极躲避、邮寄送达随意性太强等现象，往往造成大量的送达需要采取公告方式，导致诉讼周期的过度延长，极大地妨碍了正常的诉讼效益秩序。案件数量的递增性与司法资源的有限性之间的矛盾，决定了推行运用电子送达是司法发展的必然之举，而司法活动的信息化也是网络时代法治发展的必然趋势。虽然电子送达存在一定的局限性和使用条件性，但无可争议的是，电子送达在法律中的引入和发展是对传统送达方式的有益补充，随着经济社会不断发展，电子送达终将成为送达的主流模式。

在现阶段，我市法院应积极摸索和使用电子送达，特别是在省法院建立了统一的司法文书电子送达系统的基础上，要结合实际提高电子送达的使用率和覆盖面，在客观条件存在局限的情况下，可从代理律师入手，凡是有律师代理的案件，均鼓励律师使用电子送达，既提高送达效率，也提高律师的工作效率。下一阶段，可探索建立对外的司法综合服务系统，以手机、电脑双重网络的个人客户端建设为导向，注重人性化操作设计和实践使用便捷设计，并采取开放性的思路，顺应司法活动信息化的趋势，随着实践的发展不断升级扩容，开发各种具体的司法活动功能，建造精简高效、具体实用、功能强大的司法综合服务平台，切实缓解送达工作耗费大量司法资源、效率低下等困难问题。

（课题组组长：何学、罗建华；成员：周娟、温永宏、伊廷高、郑杰、钟保庆、赖艳芳；执笔人：赖艳芳）