人民法院作为我国的审判机关，肩负着行使国家审判权的重要职责。近年来，社会转型、利益多元化、权利意识觉醒导致社会矛盾凸显，多数纠纷以诉讼的形式涌入法院，对法院来说压力与日俱增，挑战越来越大。不断增长的司法需求与紧缺的司法资源之间的矛盾更加突出，特别是中基层人民法院的情况令人堪忧。于法院来说，审判人力资源的紧缺已是一个不得不面对的问题。发生这种情况既有外部因素的影响，也有内部的原因作祟。近些年来，法院系统在不断地吸收新鲜力量，但似乎于事无补，满足不了当前的司法需求。在审判人力资源短时间内难以迅速补充、现有审判人力资源存在浪费的情况下，如何优化当前的人力资源配置、整合力量解决“供需矛盾”也是一个不得不研究的课题。为了进一步合理配置审判人力资源，更好地发挥“人本”的核心作用，提高审判质效，研究分析审判人力资源存在的价值和问题，探索科学、有效、更符合当前审判实际的配置方式，本调研通过调查本地审判人力资源的配置情况并总结主要特点，从现状出发，分析存在的问题和查找原因，提出优化审判人力资源配置的意见建议。

一、本土机制：我市法院审判人力资源配置检视

（一）人案现状情况及主要特点

1.茂名法院近5年来人员情况。从表一及统计可知，茂名法院总人数5年来增幅不大，平均年增长仅为6.1%，法官人数增幅更低，平均年增长仅为1.42%，而一线办案法官人数出现了平均年增长负增长的情况，进一步加剧了“人少”的困境。如2011至2015年五年间，电白法院具有审判资格的法官分别是109人、106人、102人、99人，96人，人数逐年下降。

表一　2011-2015年茂名法院法官数量表[1]（单位：人）

　

2.审判辅助人员配置情况。审判辅助人员主要包括法官助理和书记员，但在茂名法院的实践中一般只有书记员。此外，实践中，部分助理审判员虽然有了法官资格，但从事的也是和书记员一样的工作任务。由于助理审判员与书记员的角色难以区分，故全市法院审判辅助人员配置真实情况也难以统计。但可以从审判员、助理审判员与书记员三类来统计区分。以2015年为例，全市法院审判员为431人，助理审判员为80人，书记员为352人，法官（审判员与助理审判员）与书记员的配置比例是1：0.69，办案法官与书记员的配置比例是1：0.96。从办案法官与书记员的配置比例来看，审判辅助人员的数量畸低，明显无法满足当前的审判实际需要。

3.茂名法院近5年来的案件情况。近五年来，茂名法院收结案数呈持续大幅度上升趋势。其中，2011年共受理各类案件20709件，结案17397件，分别同比增长11.2%和下降3.7%；2012年共受理各类案件23339件，结案21920件，分别同比增长12.7%和26%；2013年共受理各类案件22144件，结案20522件，分别同比下降5.1%和6.4%；2014年共受理各类案件25057件，结案22794件，分别同比增长13.3%和11.1%；2015年共受理各类案件30603件，结案26121件，分别同比增长22.1%和14.6%；收案年均增长10.84%，远大于茂名法院人员的增长速度。

4.人均办案情况。在整体人均办案上，2015年茂名法院法官人均办案数为51.12件，而一线办案法官人均办案数为71.17件。在各类型案件办案法官人均办案上，民商事法官最高，为79.84件；审监法官和行政法官较低，为5.86件和24.48件，类型之间差别较大。

表二　2015年全市法院法官人均办案数

　

表三　2015年全市法院各类型案件办案法官人均办案数折线图[2]

　

二、存在问题：我市法院审判人力资源配置存在的不足

（一）忙闲不均，工作量存在明显差异

多数法院没有根据各类案件的多少配置审判业务部门，没有根据种类案件的多少来配置办案法官，也没有根据案件的工作量大小来分案，一定程度导致民商事、刑事、行政、审监、执行各部门之间忙闲不均。如审监法官和行政法官人均办案，与工作量大的刑事、民事法官存在着明显的差异。

（二）权责不清，职能分工不明确

现实中，法官除了开庭之外，还负责庭前准备、庭后送达等工作，而书记员除了负责庭审记录之外，往往也越权，帮忙法官起草判决书等法律文书，这就造成两者之间的权责、职能界限没有标准线。

（三）结构失衡，有效审判人力资源不足

法院本身承担的任务是审判执行工作，应以审判执行为中心进行组织架构。目前两级法院内设机构中审判业务部门与非审判业务部门基本上各占一半。此外，一线办案法官布局不合理，未能充分发挥审判人员业务专长。

（四）管理乏力，现有审判人力资源作用未能充分发挥

审判人力资源作用的发挥也有赖于审判资源管理是否有力。当前，茂名法院审判人力资源管理总体上比以往有所改善，但相对来说，尚显不足。大部分基层法院是近年来才开始招录新人才，导致法官断层现象比较严重。以化州法院为例，该院自1990年以来未曾公招人员，直至2010年才开始打破传统，积极吸取新鲜血液。[3]同时法院流失人才严重，流失人才呈现年轻化、专业化、高学历化态势。此外，在提高法官的积极性上有所欠缺，导致法官只会机械办案，照本宣科，没有真正发挥主动能动性。

三、原因分析：我市法院审判人力资源配置存在不足的原因

（一）主观原因：审判资源管理理念偏差

审判资源管理存在着重物质、轻人本的倾向。管理者非常重视物力、财力的投入，而对法官的关怀、激励却有所欠缺。审判资源管理包括人员的吸收和人才的培养等等。在2010年以前，全市法院对于人员的吸收即新人的招录有所懈怠，造成青黄不接、两极分化的人员断层现象。

（二）客观原因：内部外部矛盾交织

1.司法需求与审判人力资源之间存在矛盾。

当前，我国正处于社会转型期，社会纠纷急剧增多，司法定纷止争的职能作用受到高度重视，公众对司法的期望越来越高，权利保障意识也不断增强，进入到诉讼渠道的纠纷就越来越多，而审判人力资源的增长速度缓慢，这就形成了司法资源稀缺与诉讼暴涨之间的强烈冲突。

2.法院内部结构性配置失衡[4]。

（1）审判业务部门之间失衡。审判业务部门之间未按照“人案均衡”原则及工作量大小来配置人员，导致案多工作量大的部门人员缺乏，很难消化存案。同样是承担民商事审判的机关民事审判庭和基层法庭之间由于人员配比差异，导致人均结案存在较大差异。有的机关民事审判庭人均结案100件以上，法庭却只有寥寥的几十件。

（2）审判业务部门与非审判业务部门之间失衡。法官是依法行使国家审判权的审判人员，职责是依法参加合议庭审理案件或者独任审理案件。而在现实中，很多有着法官资格的审判人员却游离在业务性审判的边沿，他们“学非所用”，人岗不相适应。不管是有着多年工作经验和阅历的老法官，还是刚参加工作不久但已取得法官资格的年轻法官，做的工作完全与“审判”无关。这些法官被安排到非审判业务部门后由于内部循环机制不畅，长时间与审判实践脱节，导致相应的审判业务能力下降，造成审判人力资源的“隐形”浪费。

（3）法官审判职责与事务性工作之间失衡。我国法院目前的现状是法官多，辅助人员少，一些原本应当由审判辅助人员担负的职能被施加给法官，挤占了法官专门从事案件审判的时间，既造成人力资源的浪费，又导致审判质量和效率难以提高。

四、路径选择：审判人力资源优化配置的出路

从整体上而言，当前的审判人力资源基本上足以应对不断增加的诉讼案件，只是由于法院现有的审判人力资源配置状况加剧了“案多人少”的矛盾效果[5]。应对当前法院存在的审判压力问题，法院的当务之急，主要是反思如何从自身入手，整合“有限”的审判人力资源，在确保公正的前提下提高审判效率，实现审判质效的最大化。归根结底，审判人力资源优化配置就是要推动建立以法官为中心、以服务审判工作为中心的法院人员配置模式。建立法官员额制度为改革目标的模式都强调“法官员额制”与“法官助理制”的结合，两者相辅相成。其改革理念是走法官精英化道路，强调以法官为中心，为有限数额的法官配备充足的辅助人员，让法官从繁杂的事务中解脱出来，由专业的精英专事审判[6]。

（一）理念重塑

理念是行为的先导，“司法现代化的第一步，是司法观念的现代化”。[7]确立现代司法理念，是当前推动司法改革深入发展的重要突破口，也是审判人力资源得以合理配置的思想奠基。在审判人力资源配置的理念中要始终以人为本。坚持树立以人为本的管理理念，就是要充分尊重法官的主体地位，注意倾听他们的意见；要用正确的导向、科学的方法、大家认同的方式，引导、激励广大法官增强自律意识，自觉主动参与管理，形成各司其职、各负其责、互相配合、齐抓共管的良好局面。在以人为本的理念指引下探索一整套符合基层法院审判规律和客观实际的管理模式，包括构建基层法院审判人力资源优化管理模式，在审判实践中，按照人性的特点去管理、整合、优化审判资源，这是非常有价值的。

（二）充分挖潜内部潜力，合理配置现有资源

1.配置原则：审判资源配置更加合理的原则。

（1）以审判为中心。审判职能是法院的核心职能，审判工作是法院的中心工作。法院的主要任务便是通过审判活动，保卫国家政权，维护法制和社会秩序，保护公私财产和公民、法人的合法权利。因此，审判人力资源的配置要以审判为中心，始终坚持为审判服务的原则。同时，法院人力资源配置向审判一线倾斜，优先保障审判工作需要，自是审判为中心的应有之义。

（2）以法官为主体。审判职能的实现正是通过法官来实施的，法官是司法公正的主体。所以，法院建立“以审判为中心”的运行模式，要确保法官在法院的主体地位，充分体现法官的价值，有效发挥法官的积极能动性，并通过相关制度保障其更好地行使职业权力，提供相应的职业待遇，从而激发其潜在的职业责任。从长远看，这样才可能形成法官职业的吸引力，从而吸引全社会法律人才中的佼佼者成为职业法官。

（3）以案件为基础。审判活动以案件为对象，人力资源的配置也是为了化解日益增加的案件形成的压力。案件的多少、类型、性质、难易程度等制约审判人力资源配置。这突出表现在，当某一类型案件增加时，审判人力资源便应向该类案件倾斜。因此，在审判人力配置上，应以案件为基础，从而实现公正高效，化解矛盾纠纷。同时，在案件的分配上要均衡，防止“挑肥拣瘦”而出现工作量差异过大的情况。

（4）以公正为前提。公正是司法的生命线，也是司法活动的核心价值、永恒出发点和归宿。公正即公平正义，指“司法权运作过程中各种因素达到的理想状态，它包括与司法权运作有关的各种因素，从主体到客体，从内容到形式，从实体到程序，从静态到动态，均达到合理而有序的状态。[8]审判人力资源作为公平正义的主体因素，无疑主宰着司法公正的实现与否。因此，审判人力资源的配置要以公平正义为前提，要以科学合理的配置实现公平正义的目标。

（5）以质效为目标。审判活动追求的是案件的质量和效率。质量上要化解纷争、案结事了。“迟来的正义非正义”，效率则要求在最短的时间内保障当事人的合法权益，其是对司法制度实现社会公平正义的及时性要求，尤其是在诉讼案件数量大幅增加的趋势前，更应通过审判人力资源的优化配置不断提高司法效率。

2.要确保优秀法官集中在审判一线，切实解决一线办案法官力量不足的问题。

执法办案是人民法院的中心工作，而审判一线法官不足问题应当引起足够重视，在法院内部审判资源配置上应当向审判业务部门倾斜，建立人案对比为主要依据的审判资源动态调配机制，努力实现审判任务轻重和力量配置均衡[9]。

3.要根据两级法院的职能分工情况，合理确定法官职数配置和科学合理工作量。

建立与人口和辖区面积相适应的法官员额配置体系，并以审判工作量配置法官员额[10]。因为科学工作量的确定直接关系到法官的健康权保护，直接关系到法官的职业安全保障，直接关系到法官员额能否定得符合实际[11]。为此，首先要根据各类案件的办理周期、难易程度等指标，科学核定各类案件的工作量化标准，探索建立标准案制度，在此基础上结合各业务部门的年均办案量确定相应的法官职数配置，以确保各业务庭室法官工作量的总体均衡；同时，应建立法官工作量定额标准和定额警戒线，改变以“办案数量论英雄”、“办案数量上不封顶”的做法，改革现行法官业绩考评体系，建立办案数量与质量并重的法官业绩评价机制。

4.要根据办案法官办案定额等因素，合理确定审判辅助人员配置数量和职能。

要实行“法官优而精、辅助人员专而足”的人员配备模式。法官与法官助理的配备比例需要进一步研究。如新批准成立的珠海横琴新区法院、广州知识产权法院等已彻底改变了传统法院的基本组织架构：按照“法官+法官助理+书记员”的模式组建审判单元，实行法官员额制，上述法院分别为10、30、15名，大大低于传统法院法官所占比例[12]。但如何确定法官与法官助理的配备比例，既要考虑法院现有人员和编制的总体情况，又要考虑到不同审级、不同类型诉讼案件的审判工作量，同时还要兼顾审判人员、审判辅助人员、综合行政人员及后勤服务人员的整体结构平衡。由于目前还没有探索出大体适用、普遍有效且可行的做法，在这个问题上不宜搞一刀切。无论按照何种方式确定配备比例，都应当坚持以下三个原则：一是保证法官独立、居中裁判的原则；二是提高审判效率的原则；三是统筹、合理使用司法人才的原则。此外，法官和审判辅助人员的职责需要明晰。在“法官+法官助理+书记员”的审判运行模式下，法官与法官助理的职责定位非常关键。以“一审一法官助理一书记员”为最低目标，根据本单位辅助人员储备、案件性质及案件数量等情况合理确定审判辅助人员数量。

5.要把事务性工作从法官身上剥离，切实减少法官除断案之外的负担。

要准确界定和区分审判业务性工作和审判事务性工作的内涵和界限，实行审判工作与辅助性工作、事务性工作的分离。法官除了参加必要的政治业务培训外，还要参加各种会议等等，法官真正用于审判案件的时间大约占全部工作时间的二分之一。因而，充分利用有限的司法资源，要将大量的事务性工作交由审判辅助人员完成，使法官专事审判。

6.要合理确定和界定法官、审判辅助人员的工作职责、工作流程和工作标准。

法官与审判辅助人员之间的主辅分离并未改革到位。法官的职责定位应该是越单纯越能体现其职业特殊性，而确定法官助理的职责范围应当把握一条基本原则，即在不影响法官实体裁判权的前提下，法官助理应尽可能承担为审判服务的相关事务，既不能“缺位”，又不能“越位”。具体而言，法官的职责可以确定为：专职行使审判权，主持重大案件的调解和主审案件的庭审；负责对案件的实体和程序问题作出裁判；签发裁判文书；监督和指导法官助理的日常工作。法官助理的职责主要是辅助审判工作，帮助法官处理日常事务，确保法官专司审判、居中裁判。书记员的职责主要是负责庭审记录和完成法官、法官助理交办的其他任务。在具体实践中，每个法院可以根据实际情况自行确定，只要总体上把握好“不缺位、不越位”的基本原则即可，但应将各类人员的工作职责、工作程序和工作标准加以细化、明晰。

（三）创新审判管理制度，建立新型管理机制

1.架构成长型审判管理模式。

要架构一套符合审判规律，能够根据不同时期审判工作形势、任务变化和人民群众司法需求侧重点，自动、规范、长效运行的管理模式。要构筑这种管理模式，需要确立两个理念，一是坚持以对群众需求和形势要求为目标，合理架构审判运行格局，实施“简案快审，难案精审”和诉讼服务、审判事务集约处理，以效能管理践行司法为民，促进公正司法；二是坚持以激发法官工作潜能为目的，合理架构审判管理格局，着力探索以法官自主管理为核心，遵循审判规律的审判绩效评估机制，激发每位法官工作的主动性和积极性[13]。

2.集中管理与分类管理相结合。

在管理上要将审判人员与审判辅助人员作为一个整体进行集中管理，两者相互配合、分工合作才能发挥对审判活动的最大作用。同时，所有人员能够依照其能力和禀赋被安排到相应的工作岗位，从而优化人力资源配置，实现人尽其才、才尽其用。对审判人员与非审判人员的分类管理，将重构法院人力资源的良性结构，优化法院的内部机构设置，大幅提高法院系统的运作效能。

3.单独序列管理。

法官和审判辅助人员实行单独职务序列管理制度。省法院周玲指出，设立法官员额是为了把法官从繁杂的事务中解放出来,法官大量减少,要增加审判辅助人员才能完成大量的审判任务。审判辅助队伍中有相当部分是合同制非编人员,队伍不稳定、流失率高,造成专业性不强,影响了办案质量及效率,“我们正探索建立法官助理、书记员单独职务序列管理制度,使每一类人员都有各自的晋升渠道和职业发展空间”。目前关键是多渠道扩大法官助理的来源范围；合理厘清法官助理和书记员的职责；构建辅助人员序列稳定的、梯级化的逐级晋升通道。特别是注意要将法官助理作为未来法官的主要储备，注重其能力培养和素质提升。通过购买社会服务解决书记员配备问题，书记员不占用中央政法专项编制。

4.扁平化管理。

扁平化管理模式是一个管理学上的概念，最早适用该模式的是美国通用电气公司。它能够极大提高工作效率，优化资源配置，同样也适用于法院解决“案多人少”的问题。按照扁平化的管理模式要求进行内设机构设置，并将法官从层级式的行政管理体制中解脱出来，转向以审判为核心的工作状态，突出法官的主体地位，摒弃行政化的管理模式，切实发挥扁平化管理模式效能。例如珠海市横琴法院，不设审判庭,设8个审判团队，取消案件审批制,不设上下对接的管理部门,从传统的10多个常设部门,减少为“三办一局一队”,即审判管理、人事监察、司法政务三个办公室,一个执行局,一个法警队。这种布局，真正意义上以审判为中心，减少机构，提高管理效率。

（课题组组长：杨华海；副组长：吕强；成员：梁智良、邱强明、欧卫慧、王舟宇、张曾明；执笔人：张曾明）

[1] 2015年司法体制改革试点开始，助理审判员停止新任，同时茂名中院及茂南区法院、高州法院作为首批试点法院，实行法官员额制，导致办案法官急速下降，而作为审判辅助人员的书记员有所增加。

[2] 因基层没有减刑假释案件，如将中院该类案件分摊则导致人均办案数过大，因此，审监法官计算不含中院减刑假释案件，2015年茂名中院办理减刑假释案件1133件。

[3] 谢琼进、徐慧英：《基层法院“案多人少”的困境与对策探析——以粤西地区某基层人民法院为例》，载《茂名审判》2014年第2期。

[4] 吴爱智、赖伟：《论基层法院审判资源优化管理及其实现路径——基于江东法院等基层法院审判资源管理的实证考量》，载《法制与社会》2013年4月（下）。

[5] 周迅：《当前基层法院人案现状的主要特点及对策分析——以溧水法院的调查为样本》，载《法律与适用》2009年第11期。

[6] 广州市中级人民法院2013年重点调研课题：《法官办案辅助机制研究——以配置法官助理为切入点》，2013年5月27日。

[7] 曾宪义：《司法公正与司法效率的保障机制研究》，载曹建明主编：《公正与效率的法理研究》，人民法院出版社2002年版，第162页。

[8] 张德森、周佑勇：《论当前我国实现司法正义的条件和途径》，载《法学评论》1999年第1期。

[9] 李鹏飞、黄丹、陈长福：《成长型审判管理模式：理念与行动》，载2014年5月12日《人民法院报》。

[10] 方辉：《中国法官员额配置的优化选择——运用量化分析方法整合相关因素》，载《第一资源》2010年02期。

[11] 金军、费汉定、王德智：《建议对确定法官科学工作量进行调查研究》，载《调研参考》第56期。

[12] 郑鄂：《法院工作方式方法要与司法体制机制改革俱新俱进》，载2015年6月24日《人民法院报》。

[13] 李鹏飞、黄丹、陈长福：《成长型审判管理模式：理念与行动》，载2014年5月12日《人民法院报》。