摘要:　实现国家依法治理能力的现代化需要多元化纠纷解决机制走向健全并发挥出实效。源于顶层的目标设定与强力推动能否产生理想的效果，终究离不开基层改革者的细节谋划和尽力作为。效仿先行者并善用其经验是基层改革者的最优选择。从路径、策略、技术和关键四个维度就“定西做法”展开的制度史剖析，可为基层改革者提供更多的启迪与鉴戒。司法确认程序由地方经验快速上升为全国性立法，先自上而下、后自下而上的混合模式与试点先行是其生成路径，实质合法性的具备使其获顶层设计者的持续性认可。多方合力与及锋而试的生成策略使得法院在推进司法确认程序中的扩权举动为既有的权力结构所接受，所涉主体的配合自愿性不降反升。主动宣传和引导舆论之技术的完美运用在夯实司法确认程序正当性根基的同时，也为其继续推进聚吸到更多的外来资源。受政绩驱动的个体精英扬长补短的努力作为是司法确认程序生成的关键因素。

作为多元化纠纷解决机制建设中被全国性立法确认的唯一成果，人民调解协议司法确认程序（本文他处皆简称“司法确认程序”）是经由司法审查赋予具有确定性给付内容的人民调解协议以强制执行力的制度安排。其为甘肃定西法院系统所首先积极探索和不断完善，定位明确、步骤稳妥、措施扎实、效果明显的相关经验被称为“定西做法”，并为最高法院制定规范性文件（含司法解释）和全国人大制定人民调解法和民事诉讼法修正案所吸纳。

　　2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第五部分和2015年10月中央全面深化改革领导小组第17次会议通过的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》均提出，要“建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制”。在全面推进依法治国和探寻制度自信的当下语境中，实现国家依法治理能力的现代化尤为需要多元化纠纷解决机制立足本土、关照实情地走向健全并发挥实效。顶层的目标设定与强力推动若要产生理想的效果，离不开基层改革者立足当地实情的细节谋划和正视区域差异的尽力作为。效仿先行者并善用其经验是基层改革者的最优选择。“逢司法改革艰难期，抱残守缺者无咎，积极进取者可赞。”当前的司法改革已至攻坚期，正遭遇着沉默的抵抗、冷眼的旁观和普遍的不作为，畏难求易、避实就虚的现象愈发严重，呼唤有担当意识的主体“想改革、谋改革、善改革”，及时把基层实践中的理性认识提升为面上的制度创新。从生成的路径、策略、技术和关键四个维度就“定西做法”展开的制度史剖析，可全景式描述出司法确认程序生成的复杂性和可复制性，从而为基层改革者提供更多的启迪与鉴戒。此外，理解和适用有关司法确认程序的法规范，有赖于对历史解释方法的有效使用，而历史解释方法的有效使用也需要以相应的制度史分析为基点。

　　“在中国，理论和实践相脱节，彼此各说各话、缺乏互动的现象一直较为突出。这既不利于理论本身的发展和成熟，也不利于推进制度和实践的良性化和理性化。”“定西做法”极易被理论界不当地认定为“穷乡僻壤出经验”的当代范例，进而被追问其代表性和可复制性的有无及大小。追问者往往预设否定性的答案，此举背后执持“西方中心主义”和“沿海中心主义”、忽视基层司法创新的区域差异，想当然地认为沿海地区的司法创新能“包打天下”，这构成认知上的歧视与偏见。故本文的努力也意在提醒此种非理性认知实有尽快修正的必要。

　　一、“定西做法”法律化的基本历程

　　2007年1月，定西中院院长时春明在定西市二届人大一次会议上所作的法院工作报告中提出要开展“人民调解协议确认机制”的试点工作，对当事人没有反悔的人民调解协议在进入诉讼程序前进行确认。2007年3月，定西中院决定首先在渭源县法院的会川法庭和莲峰法庭试点，首批试点的两个人民法庭自2007年4月起开始受理确认案件，在几个月内成功确认了几起在当地有影响的案件。会川法庭的试点在2007年上半年获时任定西市委常委、政法委书记李晓林（2006年11月-2010年3月在任）的充分肯定，莲峰法庭的试点在2007年8月底获时任甘肃省委常委、政法委书记罗笑虎（2007年4月至2014年1月在任）的高度评价。渭源县法院时任院长安莉（2015年2月卸任）坦陈在试点之初便将确认的对象由人民调解协议扩展到各级行政机关、社会团体和各类法律服务机构主持达成的其他非诉调解协议，将案件类型不局限于一般民事纠纷，还扩展至轻微刑事违法行为引起的纠纷。2007年6月10日，渭源县法院印发《渭源县人民法院人民调解协议确认机制实施办法（试行）》（以下简称《渭源试行办法》）。因最先推行人民调解协议司法确认且成绩突出，渭源县法院2007年8月被甘肃省高院和司法厅授予全省指导人民调解工作先进集体，2008年3月被甘肃省高院授予全省优秀法院，2009年初负责指导人民调解工作的渭源县法院民一庭被最高法院评为全国法院民事审判工作先进集体。

　　2007年5月29日，定西中院下发《关于开展“人民调解协议确认机制”试点工作的通知》，将渭源县法院确定为唯一试点法院，将其他六个基层法院的八个人民法庭新增为试点法庭，定西市域内的全面试点自此展开；“人民调解协议确认机制”的称谓此时已开始被酝酿改为“非诉调解协议确认机制”。2007年8月30日，甘肃省委常委、政法委书记罗笑虎在全省人民调解工作电视电话会议上对定西法院的尝试予以肯定，认为“值得认真总结推广”。2007年11月，定西中院制定并与定西市司法局联合下发《关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见（试行）》（以下简称《定西意见》，共12条），对确认案件的范围、管辖、主要步骤、救济、费用缴纳、卷宗、统计予以规定，定西市域内的全面试行自2008年1月1日起开始。2008年5月，最高法院在全国确定四个基层法院、三个中级法院、一个高级法院为首批多元化纠纷解决机制改革试点单位，定西中院因在全国率先推行人民调解协议诉前司法确认机制而位列其中。2008年8月7日，定西市人民调解协议诉前司法确认机制司法改革试点现场交流会召开，定西中院院长与司法局局长出席。2007年3月至2012年底，定西法院系统受理的确认调解协议案件占基层法院一审民商事案件总数的22.8%，办理这些案件只用到法官资源的2.22%，自动履行率达99.26%。

　　2007年9月3日，甘肃省委政法委以简报的形式对渭源县法院推行人民调解协议司法确认机制的具体做法、成效和典型案例在全省内予以推广。2008年11月中旬，甘肃高院院长梁明远赴定西调研指导“诉前司法确认机制”，提出将在适当时候召开现场会，将其向全省推广。2009年5月15日，甘肃省综治委、高院、司法厅以甘综治委[2009]4号的名义印发《关于推行人民调解协议诉前司法确认机制的意见》（以下简称《甘肃意见》，共三部分、16条）。2009年5月22日，甘肃省综治委、高院、司法厅在定西市联合举行全省推行人民调解协议诉前司法确认机制现场会，省委常委、政法委书记要求各级党委政府要把推广“定西做法”作为化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的一件大事来抓。人民调解协议的司法确认由此在甘肃全省内铺开，案件受理数呈稳步上升的态势，在很多法院渐成常态性事项。2010年、2011年、2012年上半年甘肃法院系统分别确认人民调解协议3436件、6035件、2252件。

　　2008年7月，最高法院时任副院长万鄂湘在定西检查指导时认为“定西做法”是一项机制创新，是践行“公正司法、一心为民”的体现。2009年5月21日，时任中央政治局常委、中央政法委书记在《国内动态清样》第519期刊登的《定西诉前司法确认保障人民调解协议效力》一文上批示“定西的做法值得总结、规范”。最高法院时任院长王胜俊指示做好经验总结，最高法院司改办在调研的基础上向中央政法委提交了《关于定西诉前司法确认机制情况的报告》。2009年7月24日，最高法院发布经中共中央批准的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《健全纠纷解决机制意见》）第四部分以六个条文的较大篇幅就可申请司法确认之非诉调解协议的范围、确认案件的管辖法院、确认申请的提出、审理程序、不予司法确认的情形、确认决定的效力等问题作出明确规定，定西法院系统在全国率先实践的“人民调解协议诉前司法确认机制”藉此得到全国性司法文件的肯定性提升。

　　2010年6月22日，《人民调解法（草案）》首次被提交第十一届全国人大常委会第十五次会议审议，该草案说明的主要内容分五部分，其第四部分肯定司法确认机制为人民调解与诉讼衔接的载体，并申明《人民调解法（草案）》以《健全纠纷解决机制意见》为根据而确立司法确认机制；2010年8月28日，第十一届全国人大常委会第十六次会议表决通过《人民调解法》。《人民调解法》不到两年半的立法过程和表决通过前只经历的两次审议使得“定西做法”快速和顺利的被基本法律以外的其他法律纳入，司法确认程序的法律化得以初步完成。2011年3月23日，最高法院以法释[2011]5号的名义发布《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称《司法确认程序规定》）（共13条），同时公布司法确认申请书、受理通知书（受理司法确认申请用）、确认决定书（决定确认用）和不予确认决定书（决定不予确认用）四种文书样式，司法确认程序的规范化至此获得专门性司法解释的支撑，此一获评2011年度最高法院十大司法政策之一的司法解释得益于定西法院系统的试点。2012年8月31日，第十一届全国人大常务委员会第二十八次会议通过修法决定，“确认调解协议”专节（第194-195条）以新增板块的面目出现在法典当中，此举在丰富适用特别程序审理之案件类型的同时，使得司法确认程序拥有了基本法律层面的根据，确认人民调解协议案件的审级、审判组织和审理期限自此受特别程序第一节“一般规定”（第177-180条）的统摄，司法确认程序的法律化至此彻底完成。自2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第十七章“特别程序”的第353-360条、第374条和第二十一章“执行程序”的第462条对司法确认程序的规则框架予以直接性的补强。在《民诉法解释》起草过程中，司法确认程序部分由于“事关重大、缺乏实践经验加之法律条文比较原则”而被列为“必须慎重起见，需要在全面论证的基础上进行专题攻关”的对象。

　　二、司法确认程序的生成径：混合模式与试点先行

　　（一）阶段细分与生成模式的混合性

　　一般认为，“自上而下”和“自下而上”是制度生成的两种基本模式。前者立足于演绎理性，强调顶层设计，注重总体规划，防止方向跑偏，更有能力确保核心事项和关键环节进而不乱更有优势，制度的尽快落地与有效贯彻依赖于基层对规定动作的良好完成；后者则立足于归纳理性，强调基层实践，注重先行先试，控制失败风险更为及时，确保基本思路和着力重点调而不乱更为灵活，制度的渐进推广和总结提升依赖于基层对自选动作的热情尝试。基层的不作为是“自上而下”模式的最大敌人，基层的乱作为是“自下而上”模式的最大敌人。在门类齐全、结构严密、内在协调的法律体系形成后，尊重、维护宪法和法律的权威至关重要，司法制度的创新须“于法有据”自不待言，基层的主动探索只可针对不涉及现行法律修改的事项，缺乏试点授权的“自下而上”模式将被以破坏法治的名义进行批评或制止。“从地方到全国”是司法确认程序生成的粗略脉络。依据这一粗略脉络，容易断定司法确认程序的生成属于“自下而上”模式。显然这种断定没有周全的关照到制度生成的复杂性，是非此即彼的简单思维和惰性认知使然。以司法确认程序在定西市域内的全面试行为界分标志，司法确认程序的生成可分为两个阶段。“从定西到甘肃，再从甘肃到全国”是后一阶段，具有“自下而上”的特点。“从定西到渭源，试点区域不断扩大”是前一阶段，具有“自上而下”的特点。经由对生成阶段的细分，能透视出司法确认程序生成模式的客观混合性，进而能为相关制度框架的必要修补提供理性的视角。

　　在前一阶段中，定西中院扮演着主导的角色并对区域试点发挥着超常的影响力。首先，探索司法确认程序的创意来自定西中院并被写进经审议通过的定西中院工作报告。就制度创新而言，热情和勇气固然不可或缺，但创意更为重要。没有好的点子，制度创新难逃昙花一现、偃旗息鼓或功败垂成的命运。没有定西中院的创意，作为最先试点单位的渭源法院很难迅速打开局面并取得不俗成绩。经审议通过的定西中院工作报告是具有约束力的非立法性文件，载入其中的司法确认程序探索创意在变为举措之前即具备规范性文件的支撑，这在一定程度上为随后的试点奠定了有据可查的基础。其次，试点单位的确定权为定西中院完整保留并择机使用。“从局部试点到全面试点，再到全面试行”是定西中院探索司法确认程序的基本路径。虽然压力与机遇并存，但试点单位会更看重机遇，因为先行先试者成则荣誉堆积、格外引人注目，败则情有可原、无须过度自责。在局部试点阶段，被定西中院授予试点单位资格的没有一个基层法院，只有渭源法院下辖的两个人民法庭，占定西40个人民法庭的5%，先行先试被设定在很小的范围内，以便更好的控制制度试验失败的风险，体现出一种格外谨慎的态度。在两个最先试点的人民法庭几乎没有产生出典型案例和尚未取得起码的规模效益之前，定西中院间隔很短的时间便放弃谨慎求稳的态度，开始全面试点，把试点人民法庭增加到十个，实现七个基层法院机会均等，在基层法院之间激发竞争冲动、营造赶超氛围和助力先行先试尽快打开局面的意图十分明显。作为全面试点之初确定的唯一试点法院，渭源法院的积极性被有效的调动起来，自2007年6月开展确认工作至7月底，成功确认非诉调解协议76件，其中典型案例7件。再次，展示程序特性且具体可行的规范性文件由定西中院制定。定西中院在提出探索司法确认程序的创意时，并未武断的推出细则，把制定细则的空间预留给了更熟悉基层情况的试点单位，这是对基层智慧的正视和尊重。“不说不动”和“说一说，动一动”是无章可循的必然结果，有章可循是有序试点的基本前提。渭源法院的试点之所以在2007年中段突然发力，与《渭源试行办法》的印发有很大关联。渭源法院依据这一文件进行的试点带有办理诉讼案件的诸多烙印，没有很好的体现出司法确认程序的特别之处。如审查采用公开开庭的方式、确认文书使用调解书或判决书。对比《定西意见》与《健全纠纷解决机制意见》、《司法确认程序规定》和《民诉法解释》，可发现《定西意见》与最高法院制定的这三个规范性文件的共同之处远多于不同之处，《定西意见》为最高法院进行整体谋划提供了重要参考和高质素材。质量上乘的《定西意见》下发后，《渭源试行办法》被渭源法院“及时废止”，以示对《定西意见》的尊重与支持。2008年1月1日起试行的《渭源县人民法院诉前司法确认机制实施办法》（以下简称《渭源实施办法》）几乎是对《定西意见》不假思索地全盘照搬，唯一的例外是其第九条对“司法确认程序实行免费”的规定，但此规定与其第五条对“当事人应预交申请费”的规定明显矛盾。低级错误的出现足以展示《渭源实施办法》复制《定西意见》时的些许盲目与不严谨，也说明质量上乘的《定西意见》的确具备可资效仿与借鉴的优势。2008年7月17日起执行的《临洮县人民法院人民调解协议确认案件办案制度》（以下简称《临洮办案制度》）的最大亮点在于其第五条对“确认书内容和格式”的规定，该条的开头部分专门说明制定根据来自定西中院分管院长在临洮法院调研时的指导意见，定西中院对基层法院试点司法确认程序所产生的强势影响由此也可见一斑。

　　（二）试点先行与寻找实质合法性

　　司法确认程序授权法院对非诉调解协议进行司法审查，属于诉讼制度的范畴，而诉讼制度则属于立法保留的事项。2011年3月10日，吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。定西法院系统探索司法确认程序早于我国法律体系形成四年之久。彼时若执行法律体系形成后司法制度的创新须“于法有据”的刚性准则，则需要国家立法机关在先修改法律、完成对相关内容的新增，司法确认程序方可试点。客观的说，如此的要求过于苛刻，与当时的情势不相符合。但法院作为制度创新的主体，理应知法、懂法、守法，此乃社会常识，也是法院应有的道德自觉。所以，面对有关试点司法确认程序欠缺合法性的质疑，定西法院系统不是置之不理，而是努力论证、积极回应，试图为创新探索找到合法性依据。

　　定西法院系统从形式和实质两个层面来为试点司法确认程序寻找合法性基础。就形式合法性而言，试点司法确认程序在立法性文件（宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）中均无法找到直接性依据。鉴于此，定西法院系统把寻找形式合法性的目光投向全国性的非立法性文件和政策。定西法院系统往往笼统的把2002年11月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《涉人民调解协议案件规定》）第1条、2004年11月1日起施行的《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称《民事调解规定》）第3条和2007年3月7日发布的《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》第9、11条罗列为试点司法确认程序的规范依据，并作如下分析性论证：既然《涉人民调解协议案件规定》第1条明确人民调解协议具有“民事合同性质”，人民调解协议即应受民事活动基本原则的规制，应必须遵守诚实信用原则、不得随意反悔；既然《民事调解规定》第3条第2款授权法院可确认诉讼中委托有关单位或个人主持调解达成的协议，人民调解委员会和行政机关主持达成的调解协议就同样可由法院予以确认。这样的分析性论证至少存在两方面的严重缺陷：第一，混淆了委托调解程序和司法确认程序的基本流程。在委托调解程序中，案件的流向是“法院内→法院外→法院内”，案件系属于法院是委托调解程序启动的前提；在司法确认程序中，案件的流向是“法院外→法院内”。第二，以类推的方式混同了委托调解协议与非诉调解协议的界限。事实上，委托调解协议的达成几乎都会涉及到司法权的运作，非诉调解协议的达成通常不会涉及到司法权的运作。也许是因为自行认识到前述论证存在缺陷，定西法院系统很快承认“民诉法及最高法院的有关司法解释和有关法律文件只是为试点司法确认程序提供了间接的法律依据”，认为试点没有突破宪法和法律的禁止性规定即可推行，同时清晰的把“符合党和国家构建和谐社会的大局，有利于贯彻‘三个至上’指导思想，符合‘人民利益至上’的最高司法原则和价值追求”当成试点司法确认程序最重要的法律依据。于是，政治话语压倒法理话语，继续追问被指为“自欺欺人”，“法无明文禁止即许可”成为自信的基点，政治正确成为破除阻碍、获取支持的有力武器。论证话语的转换使得有关形式合法性的争论很快偃旗息鼓，避免了试点因争论的继续而裹足不前或草草收场，但也让定西法院系统顺带性地丧失了谋求立法机关授权以推进制度试验的绝好机会。

　　如果说定西法院系统为试点司法确认程序自下而上地寻找形式合法性层面的努力难以让人满意，那么其在寻找实质合法性层面的表现则相对出色很多。实质合法性是将针对试点司法确认程序的评价诉诸价值判断。定西法院系统试点司法确认程序的初衷具有可理解的自利性，期待藉此激活非诉调解、减少民间纠纷成案率、缓解法院案多人少的矛盾，渭源法院时任院长安莉在2009年初明确承认此点。试点初衷的确定是基于人民调解调处民间纠纷数与法院审结民事案件数的对比结果。以2006年为例，渭源全县235个人民调解委员会受理民间纠纷723件、成功调处702件，1130多名人民调解员人均调处不足一件；而渭源县法院一线民商事审判人员仅有的21人却办结民事案件1109件，人均办案50余件。人民调解组织的相对健全与人均民间纠纷调处量的极端不足之间形成刺眼的对比，法院办案压力的不断增加与本可由人民调解组织调处的民间纠纷得不到有效分流之间存在高度的关联。所以，“在短时间内疏减讼压”被设定为试点司法确认程序的初始目标。然而，试点并未立竿见影，初始目标的实现遇到障碍，支撑试点之持续性的价值基础亟待转换，定西法院系统遂将视野聚焦于谋求基层稳定的大局上，与“国家重点关注解决纠纷和申诉的需求进而来维护社会稳定”的基本策略吻合，用服务大局的自觉意识置换之前的狭隘想法，以王永平与倪双林、景忠元水路相邻权纠纷确认案（矛盾持续三年，后引发刑事自诉案件）以及吴正明与何有为土地承包纠纷确认案（吴正明多年上访）为典型案例，虚实结合的阐释司法确认程序在防止民间纠纷的扩大化、刑事化和消除危及社会稳定因素方面的突出优势，形成对基层治理渴求秩序价值的适时满足。民间纠纷的双方主体对具有复杂严肃、周期偏长、对抗偏多、成本偏高等特征的诉讼程序普遍不适应，定西中院主导设计的司法确认程序则具有很强的略式性，步骤简便灵活、办理周期短、自动履行率高和维权负担轻成为其引人注意的组合性标签，形成对程序利用者追逐效益价值的妥当激励。

　　有论者指出：对于爱追求实效的国人来说，对制度试验是否严格符合法律制度这种“输入端”合法性往往关注不够，而作为“输出端”合法性的制度实效及满足其愿望的程度似乎更加重要。诚如此言，先行先试欠缺形式合法性情有可原，欠缺实质合法性则难获理解，盖由于“抓到老鼠就是好猫”的实用哲学许久以来已被广为接受并影响深刻。“定西做法”由地方经验逐步上升为国家立法，其实质合法性获顶层设计者的持续性认可是主因。在基层实践首创精神的助推下，顶层设计者不断提升“定西做法”之形式性法源的位阶，合力使司法确认程序的生成由不可掉头的“单行道”驶入能够理性变线的“双行道”。

　　三、司法确认程序的生成策略：多方合力与及锋而试

　　司法确认程序被写进全国性法律可谓“起步晚，入法快”，这与法院在试点过程中采取的“多方合力与及锋而试”的策略有极大关联。这一生成策略使得法院在推进司法确认程序中的扩权举动为既有的权力结构所接受，所涉主体的配合自愿性逐渐升高。

　　司法确认程序是授权法院确认人民调解协议有效以促进人民调解协议转化为执行根据的制度安排，法院对人民调解协议的审查权力自此不再只作用于人民调解协议的变更、撤销和确认无效三个方面。当地党委和人大居于权力结构的最顶端，拥有最强的资源配置能力，对任何的扩权举动都保持高度的敏感。定西法院系统的扩权举动倘若不及时事前向当地党委和人大报告并获得明示或默示的准许，司法确认程序的试点虽然被严厉叫停的可能不大，但其将毫无疑问地因得不到增量资源的支持而很快销声匿迹。在稳定的权力结构中，扩权举动获得事后原谅比获得事前准许更为困难，以特定的成效换取事后追认带有要挟性质、政治风险不低。定西法院系统对此有清醒的认知并内化为行动准则，这可从探索司法确认程序的创意最先在人大会议上提出和规范性文件、总结材料、改进报告无不把“加强请示汇报，争取党委领导和人大监督”放在显要位置等事例中窥见一斑。党委在当地拥有最强的资源统筹与力量动员能力，而推进司法确认程序具有极强的复杂性和系统性，需要不少的资源注入和广泛的社会动员，故其顺利开局和长效运行首先离不开当地党委的许可与支持，定西法院系统颇具智慧地以主动性和连续性的专题汇报为当地党委的许可与支持提供信息基础，从不超越本分以“决策者”自居。当地党委顺势成立的专项领导小组和建立的联席会议制度为司法确认程序的顺利推进助益良多，所涉各方主体的参与性随之增加，联动机制的非自愿性与脆弱性随之下降。

　　经费保障的状况直接影响人民调解功能的发挥。经费投入不足总会立竿见影地导致人民调解功能的大打折扣。国家财政和设立单位共同负担、互为补充是我国保障人民调解工作经费的基本格局。在定西市域内，村居人民调解委员会和乡镇人民调解委员会是人民调解组织的基本类型，前者的数量远多于后者，前者拥有的优质人力资源也远多于后者，但作为前者之设立单位的村民委员会和居民委员会整体上无力为人民调解的工作经费作出些许贡献，定西市域内人民调解组织的恢复、新建与运转只能依赖地方财政对其工作经费的保障。县区和乡镇两级政府是定西地方财政筹集和分配的事实性责任主体，离开他们对人民调解工作经费的有效性和持续性关照，人民调解的组织网络健全与功能发挥就无从谈起，司法确认程序进而就必然会面对无案或少案可以处置的尴尬。司法确认程序在定西市域内的推行成效映照出政府支持在经费保障方面的特别重要、尽力而为与难能可贵，因为“县级财政摇摇晃晃，乡级财政精精光光”的现象在定西市域内普遍存在，县乡两级财政可用于经济建设的份额严重匮乏，“吃饭财政”早已成为难以改变的客观事实。

　　基层政府的司法行政部门是当地人民调解工作指导的法定主体，基层法院是当地人民调解业务指导的法定主体。基层司法行政部门的不缺位与有所作为是定西法院系统推进司法确认程序的必要条件。人民调解的行政化由来已久，何时可去除很难预知，其具体表现之一便是基层司法行政部门针对人民调解的职责由规则层面的“指导”变为事实层面的“领导”与“主管”，人民调解组织对基层司法行政部门的这一角色异化早已习以为常，在权力结构中人民调解一直被纳入基层司法行政部门的权力覆盖范围。在权力结构中处于边缘地位的基层司法行政部门尽管乐见经由司法确认程序的推进来实现人民调解的振兴，但对法院可能的越界而侵入自己的权力领域本能地抱有警惕，其参与推进司法确认程序的意愿必须以其权力不被减损为前提。正是基于如此的洞察，定西法院系统自始注重以谋求外在鼎力相助的姿态，主动与定西两级司法局的沟通协商，共享具体实施之责任主体的角色，以对职级低半格者的充分尊重换得了基层司法行政部门的自愿性配合，推进司法确认程序由此逐渐被基层司法行政部门视为分内之事，两家单位联合制发规范性文件、联合举办推进现场会、联合培训人民调解员才得以顺利实现。

　　较之司法确认程序推行前的状况，办理司法确认案件是法院审判业务的新增板块。依《定西意见》第4条、《渭源实施办法》第4条和《甘肃意见》第7条，司法确认案件的办理归口于审判业务负担最重的基层法院。整体来看，基层法院办案人员的专业素质与业务能力很不理想。面对新增的业务板块，起初他们呈现出相当的不适应，悲观畏难情绪十分普遍。在“党委领导、政府支持、多方参与”的预设格局基本形成时，法院系统内部如何抓住有利时机予以强力推动成为各方瞩目静观的焦点。在推进司法确认程序的“自上而下”阶段，为防止出现“上边雷声大，下边雨点小”的孤掌难鸣局面，定西中院要求把司法确认案件在司法统计报表中注明并列入对基层法院考核的范围之内，以压力驱动的策略使办理司法确认案件成为基层法院的必选动作，使基层法院办理相关案件数量的增加与上级法院的经常性督促迅速脱钩并保持稳步上升的势头；为防止出现“先一哄而上，后一哄而散”的形式主义结果，定西中院对各基层法院推进成果的差异性予以可容忍地正视，对部分基层法院的选择性应付行为和急功近利性举措直言不讳地给予否定性评价，同时反对难有起色的消极应对和欠缺可持续性的急躁冒进，尽量缩短所遇到的“阵痛期”和“瓶颈期”，进而确保司法确认程序的推进迎来持之以恒、稳步向前的阶段。

　　四、司法确认程序的生成技术：主动宣传与引导舆论

　　司法确认程序欲获得美誉度，必先获得知名度。人民调解组织和作为纠纷主体构成者的自然人、法人、其他组织是司法确认程序的利用者。倘若这些数量庞大的程序利用者不知晓，司法确认程序的推进就会因社会认知度的不足而寸步难行。手段多样的针对性宣传是司法确认程序迅速获得知名度的必备措施。主动宣传和引导舆论之技术的完美运用在夯实司法确认程序正当性根基的同时，也为其继续推进聚吸到更多的外来资源。

　　技术的飞速进步使得信息的采集与传播达到惊人水平，汹涌而至、即时更新的信息为目标群体所准确获取的难度日益加大。“有舆论的支持，诸事方可成；无舆论的支持，诸事莫不败”的时代早已到来。如果采取“先做不说，做好再说”的宣传思路，定西法院系统推进司法确认程序就会失去引导舆论的主动权，舆论上的质疑、批评、指责就会越积越多，并可能很快地形成不可克服的阻碍力量。正是意识到引导舆论的巨大价值，定西法院系统一直秉持“边做边说，以说促做”的宣传思路，依托主流媒体的严谨性、深刻性、权威感、高水准优势，成功营造出“对新生事物的观察应耐心、呵护应多于批评”的舆论氛围。从媒体的种类看，定西法院系统更侧重的是传统纸面媒体，而非网络媒体；从报纸的种类看，定西法院系统更侧重的是党报和专业性报纸，而非社会性报纸和对象性报纸；从报纸的发行范围看，定西法院系统兼顾地方性报纸和全国性报纸。从2007年至2012年11月有关“定西做法”的17篇报纸报道的统计情况看（见下表），长篇幅报道（2200字以上）七篇，短篇幅报道占十篇；头版报道有七篇，其中《人民法院报》为三篇；《法制日报》、《人民法院报》和《甘肃法制报》的有关报道具有很好的连续性。涉及到“定西做法”的全国性司法文件和法律草案甫一公布，定西法院系统就迫不及待地在报纸上主动认领其“首创者”的角色。定西法院系统为这些报纸报道提供着不断更新的第一手材料，这些报纸报道回馈性地为司法确认程序贴上定西的标签并予以持续性的加固，司法确认程序由此被打造为定西的特色名片并在更为广阔的空间内获得了知名度。报道次数的不断增多与报道篇幅的不断扩大使当地权力主体和更高级别的政法机关很难不留意到“定西做法”，职级更高的批示肯定自然随之而来。量多质优的报纸报道为司法确认程序之正当性根基的夯实提供了舆论支撑，也为司法确认程序的推进聚吸到更多的外来资源。对此，时春明承认“《法制日报》在2007年9月率先进行的全方位解析和深度报道使司法确认程序试点得到了甘肃省委省政府和更多更广社会力量的认同与支持”是在试点之初最令他备受鼓舞的两件事之一。

　　为消除“未经严格的诉讼程序即赋予非诉调解协议以强制执行效力，是否构成诉讼程序的弱化和司法权的让与”的质疑和统一认识，定西中院于2008年曾组织召开地方性的理论研讨会。与组织这次会议的任务意在“寻找智力支持和博取同情式理解”不同，定西法院系统参加最高法院主办的全国指导人民调解委员会工作座谈会（2008年7月31日至8月1日在牡丹江召开）、建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制试点法院座谈会（2009年11月在上海召开）、民事调解协议司法确认程序研讨会（2010年9月28日在重庆召开）等全国性会议的任务则转换为“介绍经验和现身说法”，重在说明司法确认程序与其他机制的实质区别，重在宣称“司法确认程序是对中国特色社会主义司法制度的重大创新和对世界司法制度之空白的填补，有必要对其单独做出司法解释或立法”。如此用力很猛、不留余地的自我推销与在报纸上的主动认领相映成趣，很好地起到了扩大社会影响、提升全国知名度的效果，举动可能令观察者诧异连连，但背后引导舆论的成熟手法的确令观察者没法不产生敬佩之意。

　　有关“定西做法”的报纸报道一览表（2007年至2012年11月）

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│篇名　　　　　　　│报纸名称　│报纸类别　　　　　│发表日期　　　│报道类别　│

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│诉前司法“确认”开│法制日报　│中共中央政法委员会│2007年9月3日　│长篇幅　　│

│辟解决纠纷新径　　│　　　　　│机关报　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│调解诉前确认化解矛│甘肃法制报│甘肃唯一法制类报纸│2008年8月13日 │短篇幅　　│

│盾纠纷　　　　　　│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│定西法院诉前司法“│法制日报　│中共中央政法委员会│2008年8月26日 │长篇幅　　│

│确认”运行状况调查│　　　　　│机关报　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│定西，定兮！　　　│人民法院报│最高人民法院机关报│2009年3月3日　│长篇幅　　│

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│积极推行调解协议诉│甘肃日报　│中共甘肃省委机关报│2009年5月24日 │短篇幅　　│

│前司法确认机制　　│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│我省推行人民调解协│甘肃法制报│甘肃唯一法制类报纸│2009年5月25日 │头版短篇幅│

│议诉前司法确认机制│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│诉前司法确认让调解│人民法院报│最高人民法院机关报│2009年6月17日 │头版短篇幅│

│之路越走越宽　　　│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│人民调解协议诉前司│人民法院报│最高人民法院机关报│2009年7月28日 │头版长篇幅│

│法确认机制是合力化│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

│解矛盾纠纷的良好平│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

│台　　　　　　　　│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│“人民调解协议诉前│定西日报　│中共定西市委机关报│2009年8月7日　│头版短篇幅│

│司法确认机制”上升│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

│到立法层面　　　　│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│定西中院诉前司法确│甘肃法制报│甘肃唯一法制类报纸│2009年11月11日│短篇幅　　│

│认机制引热议　　　│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│定西“诉前司法确认│甘肃法制报│甘肃唯一法制类报纸│2010年7月12日 │头版短篇幅│

│”被纳入人民调解法│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

│（草案）　　　　　│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│渭源法院诉前司法确│人民法院报│最高人民法院机关报│2010年7月19日 │头版短篇幅│

│认机制见成效　　　│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│定西诉前司法确认机│法制日报　│中共中央政法委员会│2010年9月9日　│短篇幅　　│

│制写入人民调解法　│　　　　　│机关报　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│甘肃定西司法确认使│人民日报　│中国共产党中央委员│2011年4月20日 │长篇幅　　│

│调解更有力　　　　│　　　　　│会机关报　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│诉前司法确认机制构│人民法院报│最高人民法院机关报│2011年9月14日 │长篇幅　　│

│建之经验　　　　　│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│定西首创的“司法确│甘肃法制报│甘肃唯一法制类报纸│2011年10月28日│头版短篇幅│

│认机制”再度入法　│　　　　　│　　　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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│人民调解筑牢和谐稳│法制日报　│中共中央政法委员会│2012年11月5日 │长篇幅　　│

│定的第一道防线　　│　　　　　│机关报　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　│

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　　五、司法确认程序的生成关键：精英操盘与政绩驱动

　　人的因素在制度创新中最为重要。“定西做法”又快又好地实现法律化的过程也是精英操盘的成功范例，其中时春明积极且有效的作为可谓居功至伟。2007年1月23日正式当选定西中院院长时，1958年2月出生的时春明已近“知天命”的年龄。与很多人在这个年龄段选择“听天由命，无所作为”不同，时春明选择了“努力作为，成事在天”。在空降定西任职之前，时春明曾在一段不短的时间内担任甘肃高院研究室的主任。研究室是法院内设的综合性审判业务部门，主要负责起草文件、报送信息、开展重点性调研、提出对策性建议、办理审委会会议事务。若是没有研究室的工作经历，时春明不可能在充分酝酿的基础上于2007年初正式提出探索司法确认程序的创意。据其本人在2007年的陈述，其在四年前根据甘肃高院时任院长郝洪涛（2003年1月至2008年1月在任）关于“加强人民法庭建设，不仅要加强硬件建设，还要加强软件建设”的指示进行调研时就开始系统地思考司法确认程序的构建问题。由甘肃高院的中层干部调任定西中院院长，时春明的角色也由“执行者”变为“决策者”，自己的胸中蓝图有了付诸实践的机会，故其带领定西法院系统首创司法确认程序的举措次第登场。规范性文件的谨慎制发、成熟宣传手法的妥当运用、工作信息的有效推送，无一例外地也主要得益于时春明在研究室的工作经历。作为系统内产生的院长，时春明具有不错的法律专业素养和分析论证能力。在不发达的甘肃法学教育无法为司法确认程序提供到位的智力支持时，面对外界的质疑，时春明主动发声、力争自圆其说。基于对东部地区司法改革地方性试点之成败事实的熟知，面对消极应付或浅尝辄止的不良倾向和地区发展不平衡的态势，时春明多次适时提醒应予警惕，反复强调坚持进取的价值。

　　和大多数下放任职的公职人员一样，时春明初次就任定西中院院长时存在须尽快获得法院内外各方主体认可的客观压力，同时也存在向外界证明自己的能力与水平、渴望政绩的主观愿望。上任头一年内即在全国率先推出“人民调解协议司法确认机制”和率先建立“审判委员会特别列席制度”并在定西中院年度工作报告（2008年1月16日）中作为最为突出的改革成果加以总结，即是这种客观压力与主观愿望共同作用的产物。轰轰烈烈的开局难免让人担心时春明已患上“政绩饥渴症”，怀疑其政绩观已出现严重的偏差，指责其“贪一时之功，图一时之名”。认为时春明在司法确认程序推进中的政绩观一成不变且科学理性，是一种过于草率和明显失实的判断。从搜集自多个时间点的贯时性资料看，时春明的政绩观能够过关，基本面瑕不掩瑜。举例而言，改革领导小组调研八个月方制定出《定西意见》和多次重申不能片面追求司法确认案件的数量，可证明其不持一味追求“大干快上”和将试点的“好”与“快”对立起来的卫星式政绩观。司法确认程序的推进对激活人民调解、提高非诉调解的吸引力大有裨益，可证明其不持“只重宣传造势，不重群众口碑”的喇叭式政绩观和脸面式政绩观。2014年11月20日下午在就岷县法院推进司法确认工作的批示中特别指出切忌“墙里开花墙外香”，可证明其不持“只精于炒作概念，忽视实质性进展”和“重近轻远，拒做铺垫”的概念式政绩观。

　　实施“审判委员会特别列席制度”是邀请当地其他权力主体走进法院，基本不需要其他权力主体的刻意作为，不涉及对增量资源的渴求与处置，法院院长对外的沟通协调能力几乎可以备而不用。然而，推进司法确认程序则与此相反，外在支持与更多资源的争取均需要法院院长的亲历亲为，关键事项与重要节点的沟通协调需要法院院长对官场实际运行规则的熟悉与遵照。出任院长后，时春明对内要对审判事务和司法行政事务进行宏观管理以符合“管理家”的角色期待，对外要做好沟通协调以符合“政治家”的角色期待。实证研究表明：“扮演政治家角色以及是否具备与之相匹配的卓越的对外沟通、协调等能力似乎是中国目前衡量一个院长是否称职的极为重要的标准。”相较于不少院长的行政官员出身，以往在甘肃高院的工作经历虽可助时春明在对内管理上不手忙脚乱，但却成为制约其做好对外沟通协调的不利因素，如何做到扬长补短成为其就任之初亟待解决的难题。推进司法确认程序一方面让其找到了创优争先的良好载体，另一方面也让其找到了和当地其他权力主体进行正常多次之沟通协调的正当缘由。创新点的成功选定，起到了“一石二鸟”的作用，展示出时春明过人才智和不错的适应能力，弥补了其能力短板，其在当地权力体系中的沟通协调很快做到了得心应手，这在很大程度上促成了试点的开局顺利和进展有序。

　　2007年至2013年，定西中院除先后被中央政法委授予“集中排查化解涉法涉诉信访问题先进集体”称号、被最高法院授予“立案信访窗口先进集体”称号、被甘肃省委政法委授予“全省涉法涉诉信访工作先进单位”称号、被甘肃省高级人民法院授予“全省‘两庭’建设进步奖”、荣立集体三等功和二等功各一次外，2013年2月被最高法院荣记集体一等功。依据[2014]192号文件，时春明还被授予“第三届全国审判业务专家”光荣称号，这是全国审判业务领域的最高荣誉，其评选过程历时近两年、条件苛刻、程序严格，时春明是甘肃法院系统荣获这一称号的第二人。定西中院和时春明本人赢得的这些荣誉，无不与其对司法确认程序推进的出色操盘密切相关。这些荣誉易给后来的效仿者以错觉，即“天道酬勤”和“付出就有回报”的惯常说法必然成立，其实不然，因为制度创新不易，当中的精英作用不可过分高估，但也决不是可有可无。

注释:

刘加良：《当下中国纠纷解决的基本立场》，北京大学出版社2014年版，第53页。

　　龙宗智：《观察、分析法治实践的学术立场和方法》，《法学研究》2011年第6期，第33页。

　　参见窦颖蓉：《关于定西法院人民调解协议诉前司法确认机制的调研报告》，兰州大学法学院2009年法律硕士学位论文，第2页。

　　参见潘静、王智纲、徐彦：《渭源法院诉前司法确认机制见成效》，《人民法院报》2010年7月19日，第1版。

　　参见安莉：《支持人民调解、共建和谐社会》，定西市人民调解协议诉前司法确认机制司法改革试点现场交流会材料，2008年8月。

　　参见周文馨：《诉前司法“确认”开辟解决纠纷新径》，《法制日报》2007年9月3日，第8版。

　　同注⑥。

　　参见周文馨、赵志锋：《定西法院诉前司法“确认”运行状况调查》，《法制日报》2008年8月26日，第8版。

　　参见王芳：《调解诉前确认化解矛盾纠纷》，《甘肃法制报》2008年8月13日，第A02版。

　　参见潘静：《定西市中级人民法院荣立集体一等功》，《人民法院报》2013年2月22日，第1版。

　　参见渭源县人民法院创建多元化纠纷解决机制先进事迹材料，2008年7月23日。

　　参见周文馨、赵志锋：《独家披露地方经验入“法”的前前后后》，http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2010-07/30/ content_2215701.htm? node=7880，2010年7月30日访问。

　　参见王雨：《积极推行调解协议诉前司法确认机制》，《甘肃日报》2009年5月24日，第2版。

　　参见赵志锋、周文馨：《人民调解筑牢和谐稳定第一道防线》，《法制日报》2012年11月5日，第4版。

　　同注③。

　　金芙蓉、潘静：《定西“诉前司法确认”被纳入人民调解法（草案）》，《甘肃法制报》2010年7月12日，第A01版。

　　参见潘静、杨魏：《人民调解协议诉前司法确认机制是合力化解矛盾纠纷的良好平台》，《人民法院报》2009年7月28日，第1版。

　　同注。

　　参见银燕、白龙：《甘肃定西司法确认使调解更有力》，《人民日报》2011年4月20日，第19版。

　　参见孙佑海：《维护公平正义便利人民诉讼》，《人民法院报》2015年2月6日，第4版。

　　参见徐彦平：《渭源县人民法院人民调解协议诉前司法确认机制实施情况调研》，定西市法院和司法行政系统“多元化解决矛盾纠纷机制”研讨论文，2008年8月12日。

　　同注⑥。

　　参见姬忠彪、王烨、徐元学：《定西，定兮！》，《人民法院报》2009年3月3日，第8版；周文馨、赵志锋：《定西法院诉前司法“确认”运行状况调查》，《法制日报》2008年8月26日，第8版。

　　参见姬忠彪、王烨、徐元学：《定西，定兮！》，《人民法院报》2009年3月3日，第8版。

　　同注。

　　Benjamin L. Liebman，“ China’s Courts: Restricted Reform”，Columbia Journal of Asian Law，（2007），p.6.

　　参见徐钝：《司法确认制度及其价值的法哲学拷问——一个合法性范式分析视角》，《法律科学》2014年第4期，第28页。

　　具体例证可见2008年6月18日印发的《渭源县人民法院关于开展多元化纠纷解决机制改革试点工作实施方案》第三部分第（二）项。

　　定西中院的官网开通较早，内容更新及时、信息发布准确，不是建而不管的“僵尸网站”。借助定西中院的官网和其他网站，定西法院系统对司法确认程序的推进也予以一定的报道，但其更为重视的是网络媒体对报纸报道的转载数，而不是有关信息在网络媒体上的首发数。

　　同注。

　　参见王芳、柴永祥：《定西中院诉前司法确认机制引热议》，《甘肃法制报》2009年11月11日，第A05版。

　　同注⑥。

　　参见张天武：《定西市中级法院院长时春明就岷县法院推进司法确认工作做出批示》，定西中院官网“法院新闻栏”，2015年4月19日访问。

　　左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》，《中国法学》2014年第1期，第11页。