司法公开的内部功能和外部功能
作者:赣州中院 温金来 蒋桥生 发布时间:2015-12-17 11:17:33
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内容提要
根据功能的作用对象,司法公开的功能可分为内部功能和外部功能。司法公开的内部功能和外部功能又是相互统一、相互照映、相互促进的。推进司法公开,应同时关注其内部功能和外部功能的实现。考虑公众对司法不信任的主要原因是怀疑法官司法不廉、司法受到干涉和法官的司法能力,且这种不信任严重制约了司法公开内外功能的实现,进一步深化司法公开,需要在立案、庭审、执行、听证、减刑、假释、审判流程、裁判文书、审务等司法活动的各个方面继续努力推进公开,同时也需要增强法官司法的廉洁自律、全面保障法官审判独立、大力提升法官司法能力,并公开法官的廉洁、审判的独立性和司法能力,只有这样,才能更加有效地实现司法公开的内外功能。
关键词 司法公开 内部功能 外部功能
党的十八大强调要完善司法公开制度。十八届三中全会进一步提出“推进审判公开”、“推动公开法院生效裁判文书”。十八届四中全会明确要求“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进审判公开”。《人民法院第四个五年改革纲要》对进一步深化司法公开作出了具体部署。最高人民法院通过一系列规定,有力推动了全国司法公开工作的顺利开展。为了进一步深化司法公开,本文从司法公开的功能分类及功能之间的相互关系出发,探讨司法公开内部功能和外部功能的实现。
一、内部功能与外部功能的区分界定
“作为社会系统的组成部分,任何社会设置都必定是要发挥特定的功能,从而使得社会系统均衡有效地运行。”[①]司法公开作为一项制度设置,也具有特定的功能。那么司法公开的功能究竟是什么,具体包括哪些功能呢?首先,必须了解“司法公开”和“功能”的含义。关于“司法公开”目前的法律及规范性文件尚无明确的界定。根据有关文献的定义,“司法公开”是指,除涉及国家秘密、有关当事人商业秘密或者个人隐私以及可能影响法院正常审判秩序的事项外,法院的各项审判活动以及与审判活动有关的各类信息,均应向案件当事人和社会公众公开。[②]关于“功能”的含义,根据《现代汉语辞海》的解释,是指“事务或方法所发挥的有利的作用和效能。” [③] 据此,司法公开的功能是指法院向案件当事人和社会公众公开有关审判活动信息所发挥的有利的作用和效能。根据功能的作用对象,司法公开的功能可分为内部功能和外部功能。内部功能,是指司法公开对司法主体内部即法院和法官所起的作用;外部功能,是指司法公开对于司法主体外部的当事人和社会公众所具有的价值功能。
根据相关司法公开的文件,司法公开的内部功能主要有规范司法行为、提高司法透明度、提高司法民主水平、促进司法公正等;外部功能主要有保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权、维护当事人的合法权益、对公民进行法制教育、增进公众对司法的信赖、提升司法公信力等,如表一。
表一:司法公开的功能及其分类
司法公开的功能
最高人民法院相关规定
内 部 功 能
规范司法行为
《关于司法公开的六项规定》明确司法公开是为了“规范司法行为”。
提高司法透明度
《人民法院第二个五年改革纲要》规定:“进一步落实依法公开审判原则,采取司法公开的新措施,……,提高人民法院审判工作、执行工作和其他工作的透明度”;《人民法院第三个五年改革纲要》规定:“继续推进审判和执行公开制度改革,增强裁判文书的说理性,提高司法的透明度”。
提高司法民主水平
《关于司法公开的六项规定》明确司法公开是为了“提高司法民主水平”;《人民法院第三个五年改革纲要》规定要加强和完善审判与执行公开制度“大力推动司法民主化进程”。
促进司法公正
《关于司法公开的六项规定》明确司法公开是为了“促进司法公正”;《人民法院第一个五年改革纲要》提出裁判文书是“向社会公众展示司法公正形象的载体”;《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》指出在互联网公布裁判文书可以“促进司法公正”。
外 部 功 能
保障公民知情权、参与权、表达权和监督权
《关于司法公开的六项规定》指出司法公开的重要功能之一是“保障人民群众对人民法院工作的知情权、参与权、表达权和监督权”;《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》和《人民法院第四个五年改革纲要》提出司法公开可以“增进公众对司法的了解、信赖和监督”。
维护当事人的合法权益
《关于司法公开的六项规定》明确司法公开是为了“维护当事人的合法权益”;《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》指出司法公开三大平台是“保障当事人诉讼权利的重要手段”。
对公民进行法制教育
《人民法院第一个五年改革纲要》规定通过裁判文书公开,使裁判文书成为“进行法制教育的生动教材。”;《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》规定要“使司法公开三大平台成为展示现代法治文明的重要窗口”。
增进公众对司法的信赖、提升司法公信力
《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》和《人民法院第四个五年改革纲要》均提出要进一步深化司法公开,“增进公众对司法的信赖”;《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》规定要通过贯彻落实审判公开原则,规范人民法院在互联网公布裁判文书工作,“提升司法公信力”。
二、内部功能与外部功能的相互关系
司法公开内部功能和外部功能的划分,旨在更加清晰地认识司法公开的功能实现效果,更好地平衡司法公开的各项举措,更加有力地推动司法公开的功能实现。内部功能和外部功能关系密切,相互影响,相互作用。
(一)内外功能相互统一
“内部与外部两个方面都是一个相同的总体,并且这种统一是以这两个方面为内容……外部和内部是同一个内容。”[④]司法公开的内部功能与外部功能也是相互统一的,不可割裂的,两者统一于司法公开的功能构成之中,也统一于司法公开的活动之中。司法公开的功能构成理应包含有内部和外部两种功能,缺少任何一种,都是欠缺的,不完整的,甚至可能导致功能的整体无效。只有同时追求内部功能与外部功能的实现,才能真正发挥司法公开的作用,达到司法公开的目的,实现司法公开的制度设计初衷。因此,开展司法公开活动以实现司法公开的功能,不能仅追求内部功能或外部功能的单方面实现,应该以内部功能和外部功能两个方面为内容,追求内外功能的总体实现。
(二)内外功能相互照映
“凡在内部存在的东西,也是在外部存在的,反之亦然……”[⑤] 司法公开的功能也是如此,司法公开的内部功能可体现、反映外部功能的内容,外部功能也可体现、反映内部功能的内容,两者相互照映。如规范司法行为、促进司法公正的内部功能,自然照映了提升司法公信力的外部功能,司法公信力提升的外部功能也同时包含了司法行为规范、司法公正的内部功能内容;提高司法透明度、提高司法民主水平的内部功能,与保障公民知情权、参与权、表达权和监督权的外部功能也是相互照映的。因此,在开展以实现司法公开内部功能为主的活动时,应同时考虑该项活动对司法公开外部功能的体现和反映;在开展以实现司法公开外部功能为主的活动时,也应同时考虑对司法公开内部功能的体现和反映。在深入推进司法公开工作中,对其内外功能的这种相互照映关系予以重视和强调,可以促使司法公开的总体功能得到更加有效的发挥。
(三)内外功能相互促进
“相互作用首先表现为互为前提、互为条件的实体的相互的因果性;每一个对另一个都同时是能动的、又是被动的实体。” [⑥]司法公开内部功能与外部功能的相互促进作用,是由事物发展变化中的内因与外因的互动关系决定的。从司法公开的内部功能和外部功能的相互促进关系来看,内部功能实现是外部功能实现的前提和基础,而外部功能的强化又可以有力推动内部功能的实现。如内部功能规范司法行为、促进司法公正的内容是提升司法公信力这个外部功能的前提条件;保障公民知情权、参与权、表达权和监督权的外部功能又可以有力助推提高司法透明度、提高司法民主水平、促进司法公正等内部功能的实现。司法公开内外功能的这种相互促进关系告诉我们,全面推进司法公开内外功能的实现,可以加速司法公开总体功能的实现。
三、内部功能和外部功能的实现路径
从关于司法公开的有关文件来看,司法公开主要包括立案、庭审、执行、听证、减刑、假释、审判流程、裁判文书、审务等司法活动的公开。这些公开是围绕司法活动本身而展开的。为了更好地实现司法公开的功能,这些工作仍然需要进一步加强。考虑社会公众对司法不信任的主要原因,往往首先是怀疑法官贪腐,其次是怀疑法官司法受到干涉,再次是怀疑法官的司法能力,这种对司法的不信任严重制约了司法公开内外功能的实现,因此,深入推进司法公开,进一步实现司法公开的内外功能,还应围绕法官的廉洁自律、审判独立和司法能力而努力,一方面要加强法官廉洁自律、审判独立和司法能力的建设,另一方面要将法官的廉洁自律、审判独立和司法能力向当事人和社会公众公开,消除当事人和社会公众对法官的不信任。
(一)廉洁自律:增强与公开
1.大力增强法官司法的廉洁自律。“公生明、廉生威”。法官要成为民众信赖的裁判者和法律尊严的维护者,必须始终保持廉洁自律。法官的廉洁自律是司法公开内外功能实现的重要保障。如果法官司法不廉,必将践踏司法公正、损害群众利益、毁损司法公信,司法公开促进司法公正的内部功能就不可能实现,维护当事人合法权益和提升司法公信力的外部功能也无法实现。因此,司法公开内外功能实现的重要路径之一就是要大力增强法官的廉洁自律。近年来,最高人民法院通过推行“五个严禁”、司法巡查、审务督察和廉政监察员制度等措施,加大反腐倡廉工作力度,取得了明显成效。但法官的廉洁自律问题仍然是当前社会关注的焦点,是影响司法公开内外功能实现的重要因素。我们依然要大力增强法官的廉洁自律,坚决杜绝“人情案、关系案、金钱案”,多管齐下,努力做到以下几个结合:一是努力做到个人自觉与组织监督管理相结合。法官要切实加强廉洁自律的个人自身修养,努力做到“自重、自省、自警、自励”,全力维护司法廉洁。纪检监察部门要加大司法廉政监督管理,筑牢司法不廉的“防火墙”、“隔离带”,使法官不能贪腐。二是努力做到思想教育与建章立制相结合。增强司法廉洁,一方面要通过各种形式做好法官的思想教育工作,促使法官不想贪腐,从思想上增强廉洁自律,另一方面要加强廉政制度建设,完善司法廉政监督的长效机制,从制度上保障司法廉洁。三是努力做到平时教育与集中学习相结合。司法廉洁的学习教育要在抓长、抓细、抓常上下功夫,也要在集中、专项、重点学习教育方面努力。最近,最高人民法院下发了开展廉洁司法集中教育活动的通知,就是要通过开展廉洁司法集中教育,进一步增强廉洁自律意识,坚守廉洁司法底线,以公正廉洁司法提升法院形象和司法公信力。四是先进典型正面引导与严肃查处害群之马的警示相结合。既要积极宣传清正廉明的先进典型人物,引导广大法官形成廉洁自律的自觉意识,又要始终坚持对司法不廉的“零容忍”,坚决严肃查处违纪违法干警,充分发挥查处的威慑力,形成不敢贪腐的氛围。
2.积极加强法官司法廉洁自律的公开。法院绝大多数法官司法都能坚持廉洁自律,但也有个别经不起诱惑、失守底线。但是社会公众对司法和法官的评价,往往符合典型的“木桶理论”,关注的焦点是木桶桶壁最短的短板,即司法不廉的个别事例。如此一来,往往会造成“劣币驱逐良币”效应,对司法不廉个案的不满逐渐发展为对司法整体廉洁的质疑,负面形象迅速不会理地掩盖正面形象。加上,目前对法官司法廉洁自律状况的公开不足,[⑦]严重制约了社会公众对法官司法廉洁自律的充分了解和正确认识,也严重影响了司法公开内外功能的有效实现。为此,要真正实现司法公开的内外功能,必须积极加强法官司法廉洁自律的公开,通过互联网、公示墙、告知书等各种方式和途径对法官司法廉洁自律状况予以公开,彻底打消当事人和社会公众对法官司法不廉的怀疑。一是向社会公众公开有关要求法官廉洁的规定,如法官法规定的法官不得为的13种行为、最高法院规定的“五个严禁”、中央提出的“八项规定”要求等。二是实行法官司法廉洁自律状况的评价公示,对法官是否有查证属实的司法不廉行为,是否有司法不廉的举报等情况予以公开。三是公开法官保持廉洁、抵制不廉的典型事例,向社会公众展示法官坚守廉洁的实际行为。四是可以考虑建立法官财产公示制度,使法官因审判工作所获得的财产得以透明公开,接受社会监督。通过对法官司法廉洁自律状况的公开,可以避免当事人和社会公众因怀疑法官司法不廉而对司法产生不信任,可以有效地促进司法公正、提高司法透明度、保障公民知情权、提升司法公信力等司法公开内外功能的实现。
(二)审判独立:保障与公开
1.全面保障法官审判独立。我国是一个人情社会,正如马克斯·韦伯所说:“在中国,一切信任,一切商业关系的基石明显地建立在亲戚关系或亲戚式的纯粹个人关系上面”。[⑧]在这个人情社会中,人们做事情首先想到的是找关系,人们打官司也不例外。加上,司法管理地方化、法官和审判管理行政化的司法体制和机制,很容易造成法官司法受干预。法官审判不独立,司法公开促进司法公正、提高司法透明度等内部功能,以及维护当事人合法权益、提升司法公信力等外部功能也就难以真正实现。因此,司法公开内外功能的实现,应全面保障法官审判独立。一要在法院内部保证法官享有独立审判权。规范法院院长、庭长职权,改革裁判文书签发机制,完善审判委员会工作机制,完善主审法官、合议庭办案机制,健全法官职业保障制度、完善法官审判业绩考评机制等。二要从外部保证法院享有独立的审判权。理顺法院与同级党委、政府的关系,规范人大对法院的监督,争取党政机关和领导干部对法院依法独立公正审判的支持等。只有全面保障法官审判独立,才能避免司法受干预,才能保障司法公开促进司法公正、维护当事人合法权益、提升司法公信力等内外功能的实现。
2.积极公开法官审判的独立性。应该说,绝大部分案件,法官都能够依法独立公正审判的,但是败诉当事人,或站在败诉一方的民众,却总是怀疑胜诉当事人找了人,找了关系,干预了法官独立裁判案件。当事人和民众对法官司法受干预的怀疑,自然影响到对司法公正的坚信,对司法公信不可避免造成毁灭性的破坏。因此,法官审判的独立性,不仅要全面得到保障,还要全面公开,让当事人和民众知晓,消除当事人和民众对法官审判受到干涉的怀疑。一是公开法官审判独立的外部保障。结合法院的改革,积极宣传保障法官独立审判的改革措施,如积极推动省以下地方法院人财物统一管理、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度等。二是公开法官审判独立的法院内部支持。如积极宣传法院内部为了保障法官独立审判,落实干扰办案登记制度、严格执行司法过错责任追究制度等。三是公开法官审判独立的品格。积极宣传法官的独立品格,公开法院对法官独立修养的教育培训,公开法官拒绝说情的事例等。四是逐步实行法官心证的公开。心证公开就是指法官将其在诉讼中对争议案件所形成的印象、认识、判决和评价等向当事人或利害关系人予以开示、披露。法官心证的公开,有利于当事人了解法官裁判的具体思路,拟适用的法律,排除对法官受干涉的合理怀疑,增加对法官裁判的信服度。通过加大法官审判独立性的公开,可以让当事人和民众产生“法官除了法律就没有别的上司”的认知,从而促进司法公开内外功能的实现。
(三)司法能力:提升与公开
1.大力提升法官司法能力。法官的司法能力是指法官在司法活动中,根据法律思维的引导,运用法律审判案件的本领,包括思维能力、语言能力、事实认定能力、法律适用能力、诉讼调解能力、庭审驾驭能力、裁判文书制作能力等。只有具备司法能力的法官,才能真正做到司法行为规范、司法公正,从而维护当事人的合法权益,对公民进行法制教育,提升司法公信力。法官的司法能力,是司法公开内外功能实现的前提和保障。促进司法公开内外功能的实现,必须大力提升法官的司法能力。从司法能力的构成要素来看,提升司法能力需要树立正确的司法理念,培养坚定的法律信仰,养成高尚的职业道德,具备严谨的法律思维,精通法学理论,通晓法律知识,掌握娴熟的司法艺术等。“法律乃一门技艺,一个人只有长期的学习和实践、才能获得对它的认知。”[⑨]司法能力提升需要不断的学习与实践。从司法能力提升的路径来看,一是完善法官选任以及建立法官逐级遴选制度,确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选,不断增强法官司法能力。二是完善法官教育培训机制,改革以法律知识传授为主的法官教育培训模式,设置符合法官职业化专业化的教育培训方式,实行青年法官导师制度,建立知识与能力相结合的教育培训体系。三是加强司法实践,通过司法实践锻炼将法律专业知识转化为司法技能,并在司法实践中掌握、积累、创新司法技能,从而增强司法能力。
2.全面公开法官的司法能力。社会心理学认为,一个能力强的人,往往更容易获得他人的信任。因此,不但要提升法官的司法能力,还要公开法官的司法能力,让当事人和民众相信法官的能力足以做到公正司法,维护当事人合法权益。但是,当前对法官的能力公开明显不足。为促进司法公开内外功能的实现,法官不但需要大力提升,也需要积极公开自己的能力。如医院在墙壁上公示医生的简介,就是把医生的能力向病人充分展示。法院也可以大胆借鉴这种做法,将法官的职务、学历、专长、教育培训情况、法官等级、办案年限、审判业绩等可以说明法官能力的情况制作成法官简历,在合议庭组成人员告知书中向当事人说明,或在审判庭周围的文化墙上向当事人展示,或印制成小册子给当事人查阅,或放在诉讼服务中心的查询系统中供当事人查询,或放在网上供公众查询。
关于司法公开,黑格尔曾说:“公开的依据在于,首先,法官的目的是法,作为一种普遍性,它就应当让普遍的人闻悉其事;其次,通过审判公开,公民才能信服法院的判决确实表达了法。”[⑩]为了让群众更加信赖司法,让司法更加有公信力,人民法院应当有自信和力量,从民众对司法公开的需求出发,坚定不移地深入推进司法公开,着力于法官廉洁自律、审判独立、司法能力的建设与公开,进一步深入推进司法公开内外功能的真正有效实现。
[①] 【美】戴维•••••••波普诺:《社会学》,李强等译,中国人民大学出版社1999年版,第18页。
[②] 法治国情调研组:《中国司法透明度年度报告(2011)——以法院网站信息公开为视角》,载《法治蓝皮书》,社会科学文献出版社2012年版,第255页。
[③] 范庆华主编:《现代汉语辞海》,黑龙江人民出版社2002年版,第350页。
[④]【德】黑格尔:《哲学全书·第一部分·逻辑学》(《小逻辑》),梁志学译,人民出版社2002年版,第258页。
[⑤]【德】黑格尔:《哲学全书·第一部分·逻辑学》(《小逻辑》),梁志学译,人民出版社2002年版,第258页。
[⑥]【德】黑格尔:《逻辑学》(下卷),杨一之译,商务印书馆1976年版,第230 页。
[⑦]从对32个高级人民法院的互联网网站的调查来看(其中有3个法院的网页在调查时未打开),在实际受调查的29个法院的网页中,只有4个高院的网站开通了诸如“廉政之声”、 “廉政建设”等关于廉政的栏目,且内容一般是关于廉政建设工作的报道,不涉及具体法官的廉洁状况。
[⑧]【德】马克斯·韦伯:《儒教与道教》,王容芳译,商务印书馆1995年版,第289页。
[⑨]【美】爱德华·S·考文:《美国宪法的“高级法”背景》,强世功译,三联书店1996年版,第34-35页。
[⑩] 【德】 黑格尔:《法哲学原理》,范扬、张企泰译,商务印书馆1995年版,第232页 。
来源:《人民司法》第3期
责任编辑:新余市中级人民法院 研究室