党的十八届四中全会指出，要推进基层治理法治化。2014年是我国新型城镇化建设元年，“加强和创新城市社会治理”成为新型城镇化国家规划的重要篇章。当前，关于新型城镇化的基层治理研究，或者关注民生制度改革、或者分析地方犯罪问题、或者探讨宏观法治环境，触及治理能力的专门研究极少，而以基层法院为视角的观察更是寥寥无几。人民法院是推进基层治理法治化的重要角色。加强人民法院基层治理能力，为实施新型城镇化战略提供坚强司法保障，是摆在我们面前的紧迫课题。

《广东省新型城镇化规划2014-2020年》即将出台，东莞市新型城镇化建设面临新的发展机遇。基于东莞第三法院基层治理实践的实证分析，厘清法院基层治理与新型城镇化的内在机理，以司法治理的自觉担当提升基层治理能力现代化，保障辖区未来新型城镇化建设依法健康发展，即是本文的研究目的。

一、审视

（一）对象选取

本文将以东莞市第三人民法院参与基层社会治理的实践为调查对象，运用实证分析方法，展示法院基层治理的图景。

东莞第三法院的治理实践具有以下特点：一是地域的典型性。东莞第三法院所在的广东省东莞市被誉为中国城镇化的标杆。处于这一典型生态下的东莞第三法院辖区，其社会治理状况是中国现阶段城镇化进程中社会治理的缩影；二是基层的突出性。法院辖区所在的广东省东莞市实行市、镇（街道）、村（社区）三级行政区划管辖，并不设立县一级行政区，基层治理的地位和效果更加突出；三是主体的基础性。“基层司法运作，实际上构成中国法治建设过程的‘基石’部分。”（1）基层法院与社会治理联系紧、辐射广，基层法院参与社会治理的实践，夯实社会治理的基石；四是发展的前沿性。法院辖区地处改革前沿，辖区内某些“巨型镇”（2）被舆论视为当下强镇扩权改革的突破地。东莞第三法院基层治理实践调查，对于加强和创新当前新型城镇化的基层治理具有一定的前瞻性。

因应辖区经济社会发展形势，东莞第三法院涌现出参与基层社会治理的诸多实践。笔者通过查阅法院历年大事记、制度汇编、工作年度总结等文字资料，结合浏览内部BBS论坛、门户网站、官方微博、微信订阅号等信息公开平台，逐年搜集法院基层治理的实践记录。为客观展示基层治理状况、契合本文研究主题，治理实践的选择主要基于以下原则：一是治理动机原则，即选取的事项应当基于社会治理（3）的初始动机。如“庭审规范大练兵”活动主要是基于增强干警司法能力的初衷作出，只是在客观上产生保障社会治理的引申效果，故不纳入本文研究范畴；二是社会属性原则，即选取的事项应当对社会公益产生实质影响，能够达到社会治理的高度。如“廉政执法监督卡”制度虽然满足司法治理监督需求，但仅适用于特定案件诉讼参与人，不具有严格意义的社会属性；三是类型归纳原则，即选取的事项应当是类型概括的结果。历年均会发生的同类事项，仅按首次发生的年份记录。通过广泛搜集、甄选，最终形成东莞第三法院基层治理事项构成表（见表1）：

表1：东莞第三法院基层治理事项构成表

年份

事项名称

社会治理意义

2009

首创见证执行

依靠社会力量，

压缩“老赖”空间，治理社会失信

司法监督员制度

为社会力量监督

司法治理提供平台

行政机关法定代表人

出庭应诉制度

倒推依法行政，

提升行政治理水平

人民陪审员制度

吸收符合条件的社会人士

参与司法治理，增强社会法制意识

社区法官工作室挂牌

整合资源调处基层纠纷，

参与基层治理

“12.4”现场普法活动

增进司法治理的社会认同

巡回审判

化解纠纷、教育民众、接受监督

司法建议工作

促进社会主体规范行为

2010

设立“诉调对接工作室”

提高纠纷解决效率，

降低社会治理成本

实施分段集中执行

提高执行效率，减少当事人诉累，

增强失信治理效果

2011

首创“公众开放日”平台

增进司法治理的社会认同

开展“双百活动”（4）

增进司法治理的社会认同

门户网站便民服务功能（5）

优化司法在线服务，

提高线上治理效率

同时推出特邀调解员庭外调解、商会庭外调解、律师庭外和解、保险公司庭外和解制度

凝聚社会力量，形成治理合力

制定《人大监督制度》

规范代表联络工作，

保障人大参与治理

2012

组织某校师生观摩庭审

增进司法治理的社会认同

2013

社区法官助理培训

借助社区力量，共同治理辖区

配合市中院开展“执行行动周”活动

共同惩治“老赖”，治理社会失信

2014

开通运作新浪、腾讯官方微博；开通微信订阅号；同时推出门户网站、官微和微信订阅号二维码

加强线上治理，提升治理信息化

（二）问题提出

随着时间的推移，东莞第三法院参与社会基层治理的实践不可避免地暴露出一些缺陷，不同程度地制约着基层治理能力，应予正视：

1.资源配置：人力短板和能力受限。

基层法院参与社会治理，本质上是司法资源在社会范围的分配与利用。在机构设置、人员编制和财政力量囿于公共权力运作总体规划的现实国情下，一个地区的司法资源总量通常呈现稳定态势。东莞第三法院社区法官工作室司法资源分布状况如下（6）：

表2：东莞第三法院社区法官工作室司法资源分布状况

镇区

社区或

单位数量

（个）

法官

数量

（人）

书记员

数量

（人）

社区法官助理数量（人）

镇区

人口数量（7）

（万人）

镇区

经济总量（8）

（亿元）

镇区

土地面积（9）

（平方公里）

塘厦

22

23

21

22

48.7

248.85

128.2

樟木头

9

1

1

9

13.46

73.58

118.8

黄江

7

1

1

7

23.41

118.57

92.9

谢岗

12

1

1

12

10.04

51.09

91

常平

32

4

4

32

38.95

233.42

103.3

桥头

17

3

3

17

16.83

86.47

56

横沥

17

4

4

17

20.70

80.02

44.7

东坑

16

2

2

16

13.98

80.57

23.7

清溪

21

4

1

21

31.53

172.02

140.1

凤岗

12

3

1

12

32.03

166.62

82.4

由表2可知，除东莞第三法院本部所在地的塘厦镇外，90%的镇区未实现社区法官资源在具体社区或单位的均等配置，司法服务的人力短板明显。虽然在每一个社区（单位）设有一名社区法官助理，但社区法官助理普遍来自当地治保、调解、妇女工作人士，不是严格意义的司法力量，公共行政管理色彩明显，司法服务能力参差不齐。

2.民众参与：渠道偏窄与影响弱势。

“民主与民生是社会管理体制的内涵价值，前者体现在社会治理的过程，后者则是社会治理的目标。”（10）社会治理不是自上而下的强威式管理，而是平等协同的民主式治理。社会力量介入法院治理实践的程度，是评价法院基层治理民主化的重要参照。社会力量参与法院治理实践，通常需要借助特定的角色载体，如社区法官助理、见证执行人。东莞第三法院基层治理社会参与情况见表3：

表3：东莞第三法院基层治理社会参与情况

角色名称

人员来源

产生方式

群众意志

影响力

社区

法官助理

社区或村组治保、调解、妇女工作

方面人士

社区或综治信访维稳中心择优推荐，经审查、培训考核，法院聘用

○

司法监督员

辖区内人大代表、政协委员和

社会知名人士

法院聘用

○

见证执行人

东莞户口或在东莞工作的公民

凭身份证、工作证等有效证件报名

●

人民陪审员

法定限制情形

以外的公民

经过报名、审查培训，报送任命

●

特邀调解员

普通公民或特定企事业单位、国家机关、社会团体或其他组织委派的工作人员，律师除外。

向各人民调解委员会或其他单位发出邀请函，邀请其推荐或自荐，经法院考查批准，统一聘任

○

商会调解员

案件当事人

所属商会组织

经承办法官批准后当事人申请，且对方书面同意和解；法官商请

○

庭外和解

律师

案件当事人

代理律师

根据当事人申请或我院商请，当事人明确不同意除外，不适合调解的除外。

○

保险公司

和解代表

案件当事人所投保的保险公司

经承办法官批准当事人申请，对方书面同意和解或法官商请

○

● 偏强　　 ○偏弱

由表3可知，除见证执行人、人民陪审员外，基层法院的其他治理实践通常是以非民粹方式进行的，普通民众进入法院基层治理实践的渠道偏窄。如社区法官助理、司法监督员往往具备特定公职身份或者一定的社会知名度，介入基层治理不自觉地会联系自身职责或社会影响；特邀调解员、商会调解员、庭外和解律师、保险公司和解代表则来自特定社会组织或者接受案件特定当事人的委托，代表特定群体利益，均不是普通民众朴素意志的直接体现。

3.效果制约：乡土权威和法外推崇。

“从法学的角度讲，法治化是社会管理创新的目标之一。”（11）业务部门干警直接参与基层社会治理，这一群体对法院基层治理实践的认知能够真实反映基层治理的法治效果。东莞第三法院业务部门在编干警的问卷调查结果如图1（12）：

　

由图1可知，在受访法官看来，党委政府的支持认同是影响法院参与基层治理效果的首要因素。调查结果显示，在法官个人能力层面，法律专业知识水平不及群众沟通能力、调解经验等法外因素重要。值得注意的是，基层自治组织理解配合的重要性同样高于法官的法律专业知识水平。乡土权威和法外因素在法院基层治理中更受推崇，法治在治理实践中的影响不太突出。

二、追问

基层治理是治理者致力解决基层矛盾和社会问题的动态过程，亦是治理者自我反思治理能力和治理水平的持续进程。东莞第三法院基层治理能力受制的内在成因，主要表现在：

（一）治权边界：依据缺失与负载而行

“在现代社会，古代那种人民直接参与政治生活的历史背景、社会条件已不复存在了，人民只能以代议制的方式行使主权。”（13）人民以代议制形式行使主权的具体方式，即由国家行使治权（统治权）。然而，社会治理事项浩繁，对应的治权牵涉面广。作为公权力的抽象组织，国家必须通过法律形式明确治权的正当性基础。依照我国现行宪法及《人民法院组织法》的有关规定，人民法院的职责是依法独立行使国家审判权，具体包括审理案件、处理纠纷、指导人民调解、解释审判过程中的法律应用问题等。即在成文法意义，人民法院的治权范围主要是审判类事宜，对于人民调解工作定位为指导层面。人民法院参与基层治理的其他实践缺乏上位法支撑，司法资源的顶层配置未能充分顾及司法治权的地方创新。

另一个重要因素则是，司法权在中国现实权力体系中处于相对弱势。行政主导下的治权生态，治理资源的分配从一开始即向行政权倾斜，司法治理资源受到严格限制。而社会治理的客观形势不断证明，单纯依靠行政管理无法释放社会治理压力。在治理资源总体规划无法轻易改变的情况下，司法治理被迫负载而行，辅助行政治理力量维系社会治理秩序，加剧司法治权界限的模糊。

（二）治理力量：权力自负和认知误区

“在中国，特殊的政治和行政体制决定了社会矛盾纠纷的产生与公权力有着密不可分的联系。”（14）现行社会管理体制下，公权力仍然居于主导地位，以自我为中心的权力运作模式是公权力的惯性使然。无论是决策制定，抑或是制度实施，公权主体并没有顾及社会民众的自觉和主动。作为国家权力的重要构成，司法权当然也不能摆脱这种权力自负。即便是在司法公开不断深化的今天，司法活动的制度形成仍然无法完全保障普通民众的应有参与，司法权力的实际运作依然没有全面建立社会民众的监督机制。司法公开的范围还在争议中发展，司法民主的路径还在实践中拓宽，这些决定了法院基层治理的脆弱民主。

现行社会管理体制同时催化基层治理的一个认识误区，即认为社会治理似乎只是政府的事情、是公权力的应负之责，将社会治理等同于社会管理、将社会民众作为管理对象。置身于这一错误的治理认知下，法院基层治理的实践没有也无法彻底摒弃管理思维，直接制约了普通民众对法院基层治理实践的影响程度，不可避免地忽视了民众的治理智慧，治理力量逐渐失衡。

（三）治理导向：维稳优先与多元路径

“基层政府部门一方面要接受上级主管部门的考核，同时又要负责考核其负责的各种职能部门，一个自上而下的维稳问责体系得以建立。”（15）维护社会形势稳定，成为过去十年来中国社会管理及其创新的首要任务。在维稳优先的政策导向下，社会治理的所有资源均围绕此目标运作，司法资源也不例外。特别是在司法资源介入法定治权以外的治理领域时，司法的作用往往被过度引申，以迎合维稳的现实需求。

社会纠纷的多发高发态势，同样催化了社会管理策略的调整。在维稳中心主义主导下，以解决纠纷为终极目标的多元化社会矛盾化解路径为社会治理者关注。在追求社会纠纷化解的实际执行过程中，法治仅是社会管理方式之一。司法的程序正义原则决定了法治的高成本，为此社会管理者往往会转而寻求其他救济方式，法治的作用受到某种程度的淡化。

三、厘清

新型城镇化战略对基层社会治理提出新的挑战，人民法院是基层治理的重要主体。提升新型城镇化进程中法院基层治理能力，既是加强和创新乡土社会城市治理、适应新型城镇化国家新战略的内在要求，也是建立健全司法权运行机制、确保依法独立公正行使审判权的题中之义。笔者认为，最根本的是要厘清人民法院、基层治理、新型城镇化三者之间的内在机理。

（一）城镇化理解：治理市民化和治理现代化

“新型城镇化贵在突出‘新’字、核心在写好‘人’字，要以着力解决好‘三个1亿人’问题为切入点。”（16）新型城镇化的核心是以人为本，即实现人的市民化。城镇化是乡村面貌向城镇形态的转变，更是农民主体向市民主体的跨越。市民主体的特征不仅表现为户籍身份的外在改变，而且体现为实质权益的市民待遇，即实现人的权益的市民化保障。它一方面体现为权益授予的市民化，如赋予农民享有与市民同等的户籍、受教育等民生权益；另一方面则体现为权益规制的市民化，即赋予农民享有与市民同等的权益规制标准。而权益的社会规制正是社会治理的基本任务，因此治理市民化是新型城镇化的应有内涵。

“现代化的过程是工业化、城镇化的过程……工业化、城镇化是现代化的必然要求和主要标志。”（17）城镇化是现代化的标志，现代化是城镇化的归宿。而现代化的外延包含社会治理的现代化，因此治理现代化是城镇化的价值追求，是实现新型城镇化的发展方向。

（二）现代化方向：治理先进化与治理法治化

“由于世界各国现代化理论研究者背景不同，其研究的对象也存在着较大差异，造成了人们对现代化的理解也不尽相同，出现了‘百家争鸣’的局面。受其影响，当前我们国家对现代化的含义也同样没有形成共识。”（18）但无论是罗荣渠先生的经典现代化理论，抑或是何传启先生的第二次现代化理论，均蕴含了“现代化”的一个共同特征，即社会发展形态的先进化。社会发展形态外延宽广，包括经济、政治、文化、社会等领域。因此，社会治理的先进化是社会治理现代化的基本特征。

“在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。”（19）法治是社会治理现代化的重要标志，治理法治化是社会治理现代化的根本路径。而治理现代化是新型城镇化的发展方向，治理法治化亦即实现新型城镇化的根本路径。

（三）法治化路径：治理基层化和治理司法化

“就目前的情形来看，中国法治化的关键问题在基层，尤其是广大的农村。”（20）基层是法治化的关键所在，法治是社会治理的基本方式，因此社会治理法治化的关键亦在基层。以治理法治化实现新型城镇化，落脚点在于治理基层化。法院是基层治理的重要力量，又是基层法治的重要主体。加强法院基层治理能力是实现治理基层化的题中之义，亦是实现治理法治化的重要推手。

“司法是法治国家最重要的运行机制之一，是国家维护宪法法律权威和法治秩序的根本性保障。”（21）司法是法治运作和实现的机制保障，因此治理司法化是社会治理法治化的根本保障。包括法院在内的司法存在是法治的中坚力量，加强法院基层治理能力，是实现治理司法化的重要途径，是实现治理法治化的重要保障。

四、建构

人民法院特别是人民法庭，在基层治理中应当有所作为，这亦符合政法高层的最新要求（22）。在新一轮司法体制改革的时代背景下，遵循司法治权运作规律，提升法院基层治理能力，助推新型城镇化国家战略和地方规划的准确落实，应当把握以下三个节点（23）：

（一）治权清单：顶层改革与自主实践

制定治权清单，是明确法院基层治理范围、科学配置司法治理资源的基础和前提。从东莞第三法院的实际出发，应当处理好以下关系：一是司法改革与基层治理的关系。司法权是中央治权，要将提升法院基层治理能力与当下司法体制改革相联系。围绕建立健全司法权运作机制这一重点，从司法权的自然属性出发，确定司法治权与行政治权的合理边界。东莞第三法院要在坚持中央司改框架和省高院指导要求的前提下，深入基层调查研究，制定基层治理能力清单，实现治理任务与治理能力相适应，做到“法无授权不可为”；二是顶层设计与地方实践的关系。虽然东莞市尚无立法权，但并不影响地方的先行实践。东莞第三法院应当鼓励、支持各部门特别是人民法庭充分发挥自主性和能动性，结合辖区未来新型城镇化建设形势，改进和完善各项基层治理举措。从基层治理实践中提炼合理因素、积累可贵经验，为上级人大及其常委会开展新型城镇化基层治理立法调研创造有利的客观环境，做到“法未禁止皆可为”；三是外部干扰与司法自主的关系。实现基层依法治理，必须有力抵制地方主义和行政干扰。东莞第三法院要按照十八届四中全会精神，探索建立领导干部过问司法的登记通报制度和责任追究制度，让各部门特别是人民法庭自主治理、依法治理，做到“法定职责必须为”。

（二）治理格局：主体意识和共治机制

社会治理区别于社会管理的一显著特征在于，各社会主体平等享有和协同行使治理权（治权）。实现社会管理向社会治理的转变，关键在于培育治理理念和优化治理环境。从东莞第三法院的实际出发，至少应当做好以下工作：一是要培育辖区基层共治理念。单独或者联合有关部门运用传统媒体、新兴媒体不定期宣传基层治理理念，重点是普及基层治理的核心即共治理念，引导干警、民众认识到基层治理“人人可参与、人人均有责”；二是要健全法院治理民众参与机制。要将民众直接参与程度纳入法院基层治理制度设计，继续加强既有的民众参与基层治理渠道建设如人民陪审员、见证执行人，平等保障各社会主体特别是普通民众的参与机会和表达权利，在制度上孕育和催生普通民众的治理主体意识；三是要建立法院治理社会协同机制。法院各部门特别是人民法庭，要围绕十八届四中全会提出的“以审判为中心”诉讼制度改革目标，与辖区其他治理主体密切联系，加强基层治理协作，形成基层治理合力。

　　 （三）治理利器：法治权威与规则导向

“法治保障”是党的十八大报告提出的社会管理体制新格局的重要补充，实现社会平等、有序治理，离不开法治。人民法院是法治的代表力量，法院基层治理更应发挥法治的基础性作用。凸显法治保障作用，必须强化法治权威。东莞第三法院加强基层治理的法治保障，可以从以下切入：一是强化诉讼职能中的法治效果。要根据案件性质、矛盾激烈程度、社会效果等决定调判方式的运用，避免久调不决，真正做到能调则调、当判则判。重视调判过程的法律说理和判后答疑，让群众明晰纠纷解决中的法理；二是发挥非诉工作中的法治纽带。在指导人民调解等非诉工作中，通过加强专业培训、确认相关行为法律效果等方式，提高其他国家机关、基层组织和群众自治组织化解矛盾纠纷的法治化水平；三是突出宣传教育中的法治指引。注重发挥法治宣传的评价指引功能，教育群众知法守法用法。强化司法建议的说理程度，教育相关社会主体依法行使权利和履行义务。

最高人民法院院长周强指出，在全面推进依法治国的进程中，在全面深化改革的实践中，人民法院必须牢固树立进取意识、机遇意识、责任意识，充分发挥司法职能，积极主动服务县域和乡村治理。新型城镇化不仅是乡村经济发展方式的变化，亦是乡土社会治理规则的转型。新型城镇化的东莞实践正在生动展现，处于依法治国和司法改革时代背景下的东莞三院人正行进在基层治理创新的路上，希望此文可以提供一些启迪，助推辖区新型城镇化建设铿锵前行。

（课题组成员：陈浩辉、冯鼎臣、傅文华；执笔人：傅文华）

（1） 刘星：《法学知识如何实践》，北京大学出版社2011年版，第192页。

（2） 关于“巨型镇”，目前官方尚未制定具体标准。舆论普遍认为，一般根据人口规模和经济体量进行界定。有报道将东莞第三法院辖区内的塘厦、常平和凤岗三镇视为“巨型镇”，参见杨进、唐红杰、黄江洁、秦松、黄庭辉、邓柱峰、徐靖：《少数“巨型镇”将升格为市》，载《广州日报》2014年9月5日，第A4版。

（3） 关于“社会治理”的完整概念，目前学界尚未形成共识。笔者认为根据当前社会治理的顶层纲要归纳其基本内涵，符合研究的实用主义需求。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于社会治理的相关阐述，笔者认为“社会治理”是指在中国共产党的领导下，政府负责推动的由社会和公众协同参与并加以法治保障的，旨在改善保障民生、促进社会公平正义、确保社会充满活力与和谐有序的治理社会公共事务系列活动的总称。

（4） “双百活动”具体是指邀请人大代表、政协委员参加“百案释法答疑、百场征求意见”活动。

（5） 东莞第三法院门户网站便民服务功能，具体是指网上申诉信访、案件进度查询在线服务、公布老赖名单信息等。

（6） 社区法官工作室的司法资源短缺问题，与东莞第三法院其他治理实践的存在具有内在的逻辑关系，毕竟一定时空范围内的司法资源是此消彼长的，因此表2并没有脱离样本研究的整体意义。表2中社区法官及社区法官助理的数据来自该院“法官工作室”领导小组办公室。

（7） 镇区人口数量指标按照年末常住人口确定，数据来源《东莞市情手册2014》，中共东莞市委办公室编印。

（8） 镇区经济总量指标按照生产总值确定，数据来源《东莞市情手册2014》，中共东莞市委办公室编印。

（9） 镇区土地面积指标的数据来源《东莞市情手册2014》，中共东莞市委办公室编印。

（10） 蒋慧、吴新星：《治理民主：社会管理创新的路径选择》，载《唯实·现代管理》2013年第6期，第31页。

（11） 江必新、罗英：《社会管理法治化三论》，载《理论与改革》2012年第1期，第128页。

（12） 调查对象为东莞第三法院业务部门在编干警，共发放调查问卷138份，收回有效问卷130份。调查时间为2014年10月28日。

（13） 李晓广：《如何走出治权监督缺失的困境》，载《理论界》2007年第1期，第52页。

（14） 马怀德：《预防化解社会矛盾的治本之策：规范公权力》，载《中国法学》2012年第2期，第47页。

（15） 王玉荣：《基于社会管理视域的基层维稳运行模式研究》，载《学术界》2011年第11期，第84页。

（16） 中国政府网：《李克强在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上强调 改革创新 试点先行 扎实推进以人为核心的新型城镇化》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-09/16/content_2751462.htm

（17） 李克强：《协调推进城镇化 是实现现代化的重大战略选择》，载《行政管理改革》2012年第11期，第5页。

（18） 孟祥鹏：《国内学界对现代化含义的认识与发展》，载《新西部》2013年第18期，第4页。

（19） 张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期，第6页。

（20） 王芳、罗宗奎：《中国基层法治化的关键——法治观培养》，载《社科纵横》2004年第2期，第42页。

（21） 何勤华：《司法：“法治中国”的关键环节》，载《解放日报》2013年12月20日，第5版。

（22） 中央政法委书记孟建柱在2014年7月8日第三次全国人民法庭工作会议上指出，人民法庭要积极参与基层社会治理创新。最高人民法院院长周强亦在2014年10月23日的《人民法院报》上撰文指出，要发扬陕甘宁边区人民司法优良传统，充分发挥人民法院在基层治理中的作用。