新《民事诉讼法》于2012年8月31日经全国人大常委会讨论修改并发布后于2013年1月1日正式实施。关于“委托代理人”资格问题，新法一改旧法之“律师、当事人的近亲属、有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人”的规定，确定“下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”。据权威解读，其修法背景是实践中存在有些公民未经法律培训和司法考试以营利为目的从事诉讼代理活动，有的甚至假冒律师违法代理的情况，扰乱了法律服务市场秩序，制约了诉讼活动正常进行、影响了司法公正。为了既满足当事人的法律服务需求，又有利于维护诉讼秩序，立法者做出了如上修改。

但是，这一修改是否对公民代理乱象实施了有效遏制，实践中是否达到了立法者所设想的规制效果呢？值此新法发布两周年之际，带着这一问题，阳江市中级人民法院组成调研组，联合阳江市司法局，采取数据采集、实地走访、电话访谈、会议座谈等方式，对阳江地区公民代理现象运行情况进行调查研究。

一、阳江地区公民代理的现状

（一）法律服务市场基本情况

以2013年全年阳江中院受理民商事案件的代理情况为例。2013年，阳江中院共办结民商事一审、二审案件883件，其中，有诉讼代理人参与的案件达698件，占79%。

这698件有诉讼代理人的案件中，有律师担任诉讼代理人的536件，比例76.8%，有基层法律服务工作者担任代理人的97件，比例13.9%，有亲属、职员关系的公民担任代理人的107件，比例15.3%，被相关组织推荐的公民担任代理人的166件，比例23.8%。

分析上述166件组织推荐型公民代理人参与案件的案件类型，道路交通事故人身损害赔偿案件71件，合同纠纷56件，生命权、健康权、身体权纠纷16件，财产权属侵权类纠纷15件，婚姻家庭类纠纷8件。

由上述数据和图表分析可见：

第一，法律服务需求广泛，超过四分之三的案件当事人会选择委托诉讼代理人参与民商事诉讼。这既与诉讼活动的日益专业化、复杂化有关，也与群众运用法治思维和法治方法解决问题的意识不断提升有关。

第二，律师和推荐型公民代理人占据了法律服务市场的主要市场份额，有76.8%和23.8%的案件中有这两类人的身影，推荐型公民代理人成为继律师之后的第二大法律服务主体。而新《民事诉讼法》第五十八条特别新增的“基层法律服务工作者”只在13.9%的案件中担任代理人，且是法律服务市场份额占有率最小的一类，其法律服务填补功能未得到有效伸展。

第三，推荐型公民代理人主要代理普通民商事案件，其中道路交通事故人身损害赔偿案件和合同纠纷占据绝对主力，分占42%和34%。这些案件多为与群众生活息息相关的常见案件，民生特点显著，法律服务的质量高低直接影响到群众的合法利益能否得到有效保障、司法的公正廉洁形象是否被公众尊重和维持。

（二）推荐型公民代理的现实情况

新《民事诉讼法》第五十八条第二款第（三）项明确了推荐型公民代理人是由当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的。调研发现：

第一，关于推荐主体。实践中多为当事人所在的社区进行推荐，其他组织，尤其是有关社会团体进行推荐的比较少。这里的“社区”，主要是指当事人所在的居委会、村委会。

第二，关于被推荐者。新法并未明确限定被推荐者与推荐者之间的关系，也未对被推荐者的身份、品行、能力等提出基本要求，导致实践中跨社区、跨行政辖区推荐公民代理人的现象非常普遍,有出现社区干部权力寻租现象的可能。

第三，关于推荐方式。普遍采用出具《推荐函》的方式，但推荐函的表述方法多样，并无相对统一的格式，推荐函应该具备哪些基本要素也无统一规范。

据了解，阳江市法律服务市场目前约有80多位常以组织推荐的途径为他人提供诉讼服务的公民代理人，其中有20余位公民代理人长期、固定地活跃在某些诉讼领域，呈职业化趋势。这些公民代理人具有如下特点：

一是身份背景独特。有的属于公、检、法、司行业离退休人员，相对熟悉业内的工作规则和人际关系；个别是国家机关的现职工作人员，因公职原因得以接触并逐步了解诉讼活动；有的为无固定职业的社会闲散人员，因有过法律服务工作经历或诉讼经历而熟悉某一领域诉讼规则，进入诉讼服务行业赚取报酬。

二是素质参差不齐。不排除有个别公民代理人具备较为良好的职业修养和专业素养，但就整体而言，呈现出道德品行不高、知识技能不足的特点，从主观思想看，较大比例的人不以保障当事人合法权益为首任，而是通过诉讼服务追求个人代理收益的最大化；从客观行为看，受法律规则不断完善、司法制度新旧更迭、法学教育基础薄弱等因素影响，这一公民代理群体的法律服务水平普遍偏低，甚至不合格，个别人员年迈耳背，基本的庭审沟通都存在障碍。这一群体的责任能力也不高，由于缺乏组织管理，实行个体担责，其过错代理的责任承担能力较低。

三是行业运作混乱。有的利用关系获取第一手交通事故案件的当事人信息，直接到医院、看守所等地上门招揽生意；有的巧言诱骗当事人与之签订不合理的风险代理协议，买断诉讼，截取执行款物，损害当事人合法利益；有的甚至采取串通鉴定机构进行虚假鉴定、伪造受害方固定收入证明等方式，帮助伪造和提供虚假证据，扰乱诉讼秩序，侵害对方当事人权益；有的打着请客送礼的旗号乱收费，或在案件败诉后为逃避或减轻自身责任而恶意诋毁法官，严重损害司法形象；有的或阻挠调解，或挑拨矛盾、从中渔利，或教唆当事人上访闹访，影响社会和谐稳定；有的挂靠律师事务所，以律师名义办理案件，影响律师行业声誉。另外，由于其收费较低，无需纳税，也给正常的法律服务市场带来不小冲击，如阳春市的律师收费普遍较其他地区律师低，这与阳春地区公民代理群体较为活跃不无关联。

二、推荐型公民代理乱象产生的原因分析

分析阳江地区推荐型公民代理产生乱象的原因，主要有三方面：

（一）法律规定不完善，行业引导出现偏差

随着法治中国建设进程的推进，法律服务队伍的职业化、专业化、规范化理应成为行业发展的方向。新法将“律师”和“基层法律服务工作者”作为民事诉讼委托代理人人选的首要推介，正是看到了律师和基层法律服务工作者的职业特性、专业能力和队伍规范化。游离于两大队伍之外的近亲属、职员和推荐型公民，门槛低、能力弱、管理难，其职业化、专业化、规范化程度均不能与之同日而语，是转型时期的中国法律服务市场的无奈替代和补充，理应逐步被“正规军”所取代退出市场，而不是如前成为继律师以外的第二大法律服务群体。立法的不完善导致行业引导产生偏差，出现公民代理职业化的趋势和怪相。其立法不足主要体现在：

第一，关于人员资格。作为与律师、基层法律服务工作者一样被当事人寄予同等期望的专业法律服务人员，公民代理人的道德、品行和能力应该有基本的资格限定。当事人所在社区、单位或有关社会团体所推荐的公民，需要具备哪些资格条件才能胜任代理职责，是立法理应考虑到的问题。

第二，关于身份限制。作为推荐者，理应对被推荐者有足够的了解和认可，而这种了解和认可，至少需要保证被推荐者处于推荐者可被感知、了解的范围，即应该限定被推荐者应为当事人所在社区或单位的辖区人员，不能跨社区、跨行政辖区随意推荐。

第三，关于审查监管权。除推荐单位外，法院或司法行政部门有没有对公民代理人进行审查的权力？旧法规定“经人民法院认可”，新法为保障当事人诉讼自主权，取消了法院认可的环节，但从实践看却助长了推荐型公民代理行业的扩张。在公法领域，“法无明文规定不可行”，立法没有明确赋予国家机关相应职权，国家机关就没有依据对特定人群进行管理和约束。法院和司法行政部门即使有心为之，亦无执法依据，因此有必要赋予法院或司法行政部门以相应职权，避免公民代理处于游离于监管制度之外的隐患。

第四，关于代理报酬。公民代理能否收取报酬？收取报酬有无标准？立法并未特别予以规范，导致公民代理收费混乱、逃避税收，且给正规的服务行业带来较大冲击，不利于法律服务市场健康有序发展。

（二）法律服务市场供需紧张，难以满足群众需求

近年来，阳江地区经济社会快速发展，矛盾纠纷逐年增多，而法律服务市场正规队伍的壮大速度缓慢，且部分群众无力承担高昂的服务费用，这就给推荐型公民代理人带来了大量的“找食”空间。

2009年，阳江两级法院受理各类案件11122件，2013年共受理各类案件14300件，诉讼案件以28.57%的增长率增长，至2014年1至8月，全市法院受理案件数已达12247件，同比增长17.49%。案件在逐年增长，但法律服务队伍的壮大却比较缓慢，截止目前，全市从事正当法律服务的律师和基层法律服务工作者只有124人和112人，且其分布也不均衡。例如，阳春市地域广袤、农业人口众多，全市只有民营律师所1家，法律服务所16家，律师11人，法律服务工作者35人；远离城区的阳西县，全县只有3名律师，9名法律服务工作者；阳东县无一家民营律师所。具体见下表。

对三类主要法律服务群体进行对比分析，以探寻推荐型公民代理乱象产生的原因——

律师的特点在于执业门槛较高、精通法律、熟悉业务，但其服务收费标准较高，在传统农业城市里，纠纷类型多为普通民事案件，争议琐碎，标的额小，部分群众基于诉讼成本之考虑并不愿聘请律师代理诉讼，部分律师也不愿接手此类耗时耗力收益低的代理工作。

法律服务工作者的优势在于执业门槛没有律师高，也有组织管理，因此具有一定的执业技能和职业操守，同时其收费较低，与群众较为贴近，按常理应在当下成为广大普通群众的重要消费选择。但基层法律服务工作者并未因此得以壮大队伍。究其原因，2000年司法部颁布《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》，明确规定基层法律服务工作者的执业资格必须通过全国基层法律服务工作者执业资格考试和通过实习期考察才能取得，但之后司法部较少组织该准入制考试，通过考试和考核进入法律服务行业的准入路径被堵塞。目前，阳江地区法律服务者队伍只能实行现有人员注册备案，不能通过考试和考核逐量增员，法律工作者作为一个独立的法律服务团体，其发展处于基本停滞状态，为推荐型公民代理群体的“异军突起”提供空间。

推荐型公民代理人的组织性、纪律性较低。在组织方面，表现为既没有工作单位约束，又没有行业协会督促自律，也没有司法、工商、税务等主管行政部门实施行业监管；在纪律方面，表现为既没有职业精神和操守，也没有规范代理行为、防止不法代理的制度和机制。由于缺乏有效管理，群体中的个体多以获取个人经济利益最大化为行为主旨，导致乱象产生。

（三）法院的相关工作还需继续努力

其一，信息公开、便民诉讼等方面仍需加强。推荐型公民代理人招揽诉讼的借口有多种，有的说“诉讼难、执行难，找个有内部关系的代理人帮助诉讼可以减少诉累”，有的说“外地当事人打官司成本高，来回奔波耗不起，请个诉讼执行一条龙全包的当事人万事无忧”，有的说“法院很黑，吃了原告吃被告，请人可以找对门路、送对礼”等，这些借口虽有恶意夸大、危言耸听之嫌，但也反应出法院在信息公开、便民服务、化解执行难、廉洁司法等方面还有继续努力的空间。如，司法宣传、司法公开的形式虽然比较多样，但成效仍有差距，部分社会群众对法院工作的了解不够，因为不了解，所以容易被误导，容易轻信某些所谓的“内幕消息”和提供消息的“内部人”。

其二，法院在现有框架下打击不法代理存在“难作为”问题。对于法院而言，预防和打击不法代理有两大困扰：一是依据不足。如前文所述，由于缺乏明确的立法依据，法院不便否定跨区域代理人的代理权，毕竟其代理行为是经当事人合法授权的，且立法未做限制性规定，司法机关无权做出限制公民权利的行为。二是当出现推荐型公民代理人妨害民事诉讼的情况时，缺乏有效惩处。以伪造证据为例，按照新《民事诉讼法》第一百一十一条第一款第（一）项之规定，“伪造、毁灭重要证据，妨碍人民法院审理案件的，可以根据情节轻重予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但实践中一是查证难，二是查证之后多以不予认定其证据效力和批评教育、训诫为主，缺乏实质性制裁措施。

三、相关意见建议

针对上述原因，提出如下意见建议：

（一）立法层面：建议立法机构出台相关解释，完善立法

要秉着引导法律服务行业职业化、专业化、规范化发展的意图，对新《民事诉讼法》第五十八条做出立法或司法解释：

一是明确限定公民代理人的基本资格。可以担任公民代理人的公民，拥有政治权利，具备大学专科以上学历，品行良好，身体健康，年龄不超过70岁，未受过刑事处罚或被开除公职，非无行为能力人或限制行为能力人。

二是明确规定社区、单位只能推荐辖区人员，不能跨社区、跨单位推荐。只有与当事人同属同一社区或单位，当事人及其组织机构管理者才有机会对代理人的品行、能力等做到基本了解，当事人才有可能基于个人意思自治，做出委托他人参与诉讼的真实意思表示。此举可以有效阻却推荐型公民代理人的生存基础。

三是明确司法行政部门的监管权。公民代理人从事法律服务，理应被纳入监管范围。如何监管？我们建议赋予司法行政部门以监管权。凡以公民身份参加诉讼活动的，除接受推荐社区或单位的资格和身份审查外，还须在司法行政机关登记，由司法行政机关律师管理部门负责一案一登记。其登记时应提交一些资格证明文件，推荐函副本或亲属证明、职员劳动关系证明，以及授权委托书和无偿参与诉讼活动协议书。

四是明确法院的释明权，赋予法院特定情形下的否决权。一方面，法院作为中立的裁判部门，不应过多干涉公民的诉讼自主权，如有了社区组织和司法行政部门的把关，没必要再设置法院许可的环节，理应尊重当事人的授权委托意思表示。另一方面应看到，公民代理人能否胜任代理职责代委托人合理参与民事诉讼，不仅关系到当事人的诉权能否得到充分行使，也关系到法院的诉讼秩序的稳定、有序，法院若彻底丧失公民代理人资格的审查话语权，表面上看是尊重当事人诉讼自主权，实质上会有放任损害被代理人利益或第三方利益的不法代理行为发生的可能，不利于矛盾化解和社会稳定。综合两方面考虑，建议设置释明权，同时有条件地设立否决权。即：①法院无权做出否定当事人授权的行为，但当法院认为当事人委托的公民代理人有损害被代理人利益的前科或其他不宜担任诉讼代理人的情形的，可以向当事人释明原因，由当事人决定是否继续委托其代为诉讼，并制作笔录记录在卷。②当法院审查认为公民代理人的行为可能损害国家、集体或第三人合法权益的，则可以做出不准其参加诉讼活动的裁定。

五是规范公民代理的收费行为。对于公民代理能否收费，我们认为，可以收取一定的报酬，但应限制在一个比较低标准的范围内。公民代理人的委托主要源于当事人与受托人之间的人身牵绊，公民代理人的出现首先基于人际关系，其次才考虑服务能力，否则当事人完全可以委托更具能力的律师或法律服务工作者，而不必非近亲属、职员或同社区公民。基于人际关系建立的契约应更多体现在人际交往的道德互助属性方面，而非市场属性，完全市场化的代理价格会使人际关系下的道德属性被淡化，失之公民代理存在的本源。再者，在市场经济调节下的有偿合同领域，一方提供服务享受相应的对价，服务水平的高低决定对价的高低，与服务不相称的对价是显失公平的。公民代理的服务水平并不能与律师、法律服务工作者相提并论，其也并非法律服务“正规军”，如果其收费标准高于“正规军”，则可能出现对价与服务显失公平的情况，也易造成公民代理人与律师、法律服务工作者恶性竞争的问题，引发法律服务行业动荡。

实行较低收费制度，一方面可以引导公民代理制度实现道德互助的制度价值，另一方面可以引导一些有意在法律服务行业作为者向律师和基层法律服务工作者队伍靠拢，促使法律服务队伍职业化、专业化、规范化发展。

（二）行政层面：建议司法行政机关加快法律服务体系建设进程，尽可能缩小法律服务市场供需差距

一是注重政策引导功能，加快解决律师资源不足问题，推进律师资源合理分布、均衡发展。改革现有的律师收费标准，使律师收费规范化与灵活化并重，让更多的人请得起律师。

二是疏通基层法律服务所和基层法律服务工作者准入路径，健全准入机制，引导基层法律服务所扎根乡镇（街道）、村居（社区）为基层群众就近提供法律服务。组织开展全国基层法律服务工作者执业资格考试，引导暂未通过国家统一司法考试的高校法学毕业生到基层法律服务所就业，在实践中锤炼业务能力，做好法律服务人才储备。

三是发挥好社会团体的作用。新《民事诉讼法》规定有关社会团体可以推荐公民代理人，但实践中鲜少见到社会团体的推荐人选。建议鼓励和引导社会力量参与公共法律服务，培养壮大法律类社会团体，积极促成相关社会团体以提供公益性法律服务、开展法律服务实践活动等形式为困难群众提供法律帮助，参与社会治理。

四是进一步加大法律援助力度。引导广大律师、基层法律服务工作者积极参与公益性法律服务，进一步放宽法律援助经济困难标准，促进法律援助受惠面扩展，让更多的困难群众能够享受到免费的法律服务。

五是加强对各法律服务行业的管理。进一步规范法律服务行业的风险代理；指导基层法律服务所建立健全法律服务工作者的执业实绩考核、年度考核机制；严格规范基层法律服务所的收案、委派、收费行为，建立健全失信惩戒机制，推动法律服务工作所专业化、规范化运作；加强业务培训和进修，不断提高服务主体的专业水平和服务技能；严肃取缔任何以律师或基层法律服务工作者名义从事营利性法律服务活动的违法代理行为等。

（三）司法层面：在现有的法律框架下，法院应灵活应用自身职权，在预防和打击公民代理人侵权方面有所作为

第一，在立案环节，当受理有公民代理人代为起诉或应诉的案件时，出于审核当事人诉讼主体资格的考虑，要求当事人本人到场，并就授权委托书上的代理权限及其法律风险逐一予以释明或提醒。尤其针对公民代理权限过宽，可能有损当事人权益的项目，要当面向当事人释明清楚，由当事人做出决定。

第二，在审判环节，认真审核双方当事人的诉讼代理人身份。对于审查发现公民代理人可能损害被代理人利益，或可能串通被代理人损害另一方当事人利益的，应建议当事人另行委托代理人。

第三，为查明案件事实，必要时可以传唤或者依法拘传当事人本人到庭应诉，或依职权调查取证。

第四，经审查，在有证据证明当事人或其诉讼代理人存在伪造、毁灭重要证据等情形的，应依法对其予以罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的要及时移交侦查机关依法追究刑事责任。

第五，加大司法公开和宣传力度。一是全方位、多渠道宣传涉民生类普通民商事案件的诉讼程序，重点宣传繁简分流、小额速裁、执行公开、廉政监督等内容，让老百姓对司法程序不陌生、不恐惧，对司法队伍的公正廉洁树立信心，遇到问题理性参与诉讼。二是及时宣传妨害民事诉讼被处罚的事例，杀一儆百，震慑不法分子。

第六，不断丰富司法便民、利民的举措和内涵，让老百姓能够享受到方便、快捷、公正、高效的司法服务。

（课题组组长：李才谦；成员：潘丽婵、徐娟娟、高玲；执笔人：徐娟娟）

1全国人大常委会法制工作委员会民法室编著，《中华人民共和国民事诉讼法解读（2012年最新修订版）》，中国法制出版社，2012年9月第1版，第147页。

2注：有的案件是多种类别的诉讼代理人混合参与。如：原告诉讼代理人是律师，被告诉讼代理人是公民代理人。

3此数据不包含减刑假释案件。

4由于高新区（高新技术开发区）和海陵区（海陵岛经济开发实验区）为市直管经济开发区，没有设人大，故没有对应的基层法院，江城区法院实际管辖三个市辖区的案件。本调查表对应阳江四个基层法院而设。

5有线索可查的全国基层法律服务工作者执业资格考试有两次，分别于2000年和2008年由司法部统一组织。