实行家庭联产承包责任制以来，集体土地流转经历了“禁止流转”到“有条件允许流转”再到“鼓励流转”的过程。从《宪法》及相关法律规定来看，1982年的《宪法》、1986年颁布的《民法通则》及《土地管理法》等均有禁止集体土地买卖、出租或者以其他形式非法转让的规定。1988年的《宪法修正案》删去了“禁止土地出租”的规定，同时增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。相应的，《土地管理法》也明确了土地使用权可以以一定方式在一定范围流转。现行《宪法》再次确认集体土地使用权可以依法转让。2003年3月1日正式实施的《农村土地承包法》，也对集体土地流转做出了明确的规定。该法第十条规定:“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”该法还对流转的方式、原则、流转主体等作了具体规定。由此，我国集体土地流转制度初步形成。此后，2007年《物权法》明确了集体土地的占有、使用、收益和处分权，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。进一步丰富和完善了集体土地流转制度。

顺德区在推行股份合作制，完善土地承包经营机制为主要内容的农村管理体制改革前，落实了延长土地承包期的政策，并根据土地的“肥、瘦、远、近”等因素按人口将土地均分到户。经过几年的实践，这种土地承包方式暴露出难以克服的弊端，产生了诸多矛盾。一是土地承包期偏长，不利于土地合理流转。上世纪80年代起，顺德的乡镇企业蓬勃发展，大量劳动力转移到二三产业，一方面使部分农民变成了“星期天农民”，农业生产由精耕细作逐步变成粗放经营；另一方面，部分有技术、有资金、有能力的农民却因土地不能流转，没有更多“用武之地”，产生了“有田无人耕、有人无田耕”的状况，严重制约农业生产和农村经济发展。二是土地不能自由流转造成土地经营的零散化，不利于农村规模经营，难以适应市场经济和扩大再生产的需要。正是在此背景下，顺德区自1993年开始着手进行了组建股份社，农民在原承包关系不变的情况下，将集体土地承包经营权统一流转给股份社，由股份社统一经营。同时，完善土地承包经营制度的改革，依法促进土地合理流转，适应了农村经济的发展。

顺德区自1993年成立股份合作社，统一经营集体土地后，土地流转的方式主要是出租，特别是近年来随着城市化进程的加快，土地出租的速度与规模不断上升，与此同时，土地租赁纠纷也不断增多。2011年，我院受理集体土地租赁合同纠纷12件，2012年为33件，2013年这一数字为136件（含系列案）。集体土地租赁纠纷高发问题，亟需引起重视。本文将以此为旨趣，通过总结分析集体土地出租中存在的问题及原因，提出规范之策，以期对实践有所裨益。

　　 一、涉集体土地出租纠纷的特点

（一）承租主体多元化。根据法律、法规及集体土地流转政策，在集体土地流转初期，土地经营权只能在一定范围的农户间进行。在这一时期，流转主体较为单一。随着集体土地流转制度的不断完善，至目前，集体土地流转的主体范围较之以前有很大改变，主要有以下几类：1、本村村民。在对土地依赖程度较高，从事农耕人数较多的村，大部分采用分包方式，将土地分包给本村村民；2、专业农业公司。专业公司凭借自己的技术优势，可以充分发挥土地的效益，使单位土地产出效能大增，既可以增加农民收入，又能壮大集体经济。例如，1997-1998年间，顺德区陈村镇大都村配合镇创建花卉世界，把1699亩土地集约起来，连片租给花卉世界，当时租金约为1500元，每3年递增一次，租金收入提升近3倍；2008年大都村与花卉世界进行了续租，并将剩余年限的租金按年平均数发放，目前年平均亩租金为5056元；3、非农业企业。在工业较为发达的区域，很多村（居）将土地出租给非农业企业从事仓储等。

（二）纠纷形成原因多与租金、土地面积有关。承租人欠缴租金是此类纠纷产生的常见直接原因，但承租人没有任何理由欠缴租金的情况较少，大部分因租金引起的土地租赁合同纠纷都有深层次矛盾存在。还有一部分纠纷是由于集体经济组织出租土地时没有准确丈量土地面积，合同履行后，又自行核实土地面积，发现面积有出入后，起诉承租人承担多占用土地的租金，由此成诉。

（三）纠纷涉及人数多，社会影响大。涉诉主体一方一般为代表集体土地所有权的村委会、村资产办或股份社，其代表的是较多村民甚至是全体村民的利益，此类案件多属涉群体性案件；由于与自己的切身利益有关，村民往往较为关注案件进展及结果，参与诉讼的积极性较高，但法律意识不高、维权手段简单等容易促使矛盾升级，甚至引起群体性事件，影响当地社会稳定。

二、集体土地出租存在的问题研析

目前，随着土地的升值及越来越多的人从农业劳动中解放出来，村民对土地流转的意识不断增强，土地出租已成为普遍现象。诚然，相关政府部门根据土地流转的现状，建立了区、镇、村三级联动的农村集体资产交易管理网络体系，在镇一级设立集体资产公开交易机构，实行统一交易规则、交易程序、信息发布、监督管理等管理模式，规范了土地流转，促进了土地交易市场的完善。然而，就全区来说，土地出租的市场仍存在很多不规范现象。

（一）土地出租合同不规范，影响合同履行。随着法治意识和权利意识的不断提高，土地流转双方不签订书面合同的现象基本不存在。但由于农村集体经济组织的成员没有专业的合同观念，且对与土地租赁有关的法律、法规了解不够，致使所签合同只有一些简单条款，规范性不足。首先，书面合同格式不规范。因没有统一的合同模板，双方所签合同格式往往欠缺规范性，既可能影响合同内容之履行，也不利于统一管理；其次，约定内容不具体，不全面。签订合同时，往往都是集体经济组织一方根据与对方协商内容，拟定一份合同草稿，交由对方签字或盖章。基于优势地位及对合同约束力认识不清等原因，集体经济组织在拟定合同时往往多注重合同利益，而忽视违约责任、履行协助与监督等重要内容的约定，造成该方面的约定缺失或者约定不具体，流转双方责任不明确，容易产生纠纷；再次，存在违反政策法规的现象。一是，根据现有法律、法规，集体土地不能用来非农建设，但很多集体经济组织为增加土地收益，对承租人使用土地的性质不管不问，甚至明知对方可能从事非农建设而仍同意出租；二是，根据合同法的规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。部分集体经济组织由于对此认识不足，便出现了约定租赁期限超长的现象，影响合同效力。

（二）未建立规范的土地价格、面积评估机制。首先，出租土地价格的形成与确定过程还存在较大的主观性和随意性，对出租土地的科学定级及评估工作缺失。没有规范的价格评估机制容易导致土地出租价与实际价值不符，还可能增加村委会、股份社相关管理人员利用管理职权操控定价的道德风险；其次，没有建立规范的出租土地面积测量机制。当前，对出租集体土地面积的确定尚未建立规范的流程，集体土地出租的面积测量不准确的现象大量存在，损害了集体经济组织成员利益，容易引发矛盾，影响当地社会稳定。2012年，我院受理此类原因引发的纠纷92件（含系列案），最具代表性的案件是原告吴树灶诉被告乐从镇新隆村股份合作社（以下简称新隆股份社）围绕出租土地面积引发的系列纠纷。2000年1月3日，吴树灶等与新隆股份社签订集体土地租用合同，约定了土地面积及租金标准，2008年8月20日新隆股份社委托海地测绘公司对案涉的上述土地的用地范围、现状地形测量及面积测算。测量后，被告认为原告超出合同约定使用土地，要求原告交纳多使用土地的租金。吴树灶等未按照新隆股份社要求缴纳，新隆股份社便扣发了吴树灶等人的股份分红，由此引发了一系列土地租赁纠纷和侵害集体经济组织成员权益纠纷。

（三）集体经济组织履约意识不强，存在随意要求解除合同的现象。集体土地租赁合同受合同法调整，当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则，不因合同签订一方为集体经济组织而有异。现实中，基于对收益的追逐及法律知识的欠缺，集体经济组织往往在合同履行中向对方施加压力，以获取合同外利益。2007年4月4日,佛山市顺德区力源物流城有限公司（以下简称力源公司）与佛山市顺德区陈村镇大都村民委员会（以下简称大都村委会）、佛山市顺德区陈村镇大都村股份合作社（以下简称大都股份社）签订《大都土地租赁合同》，约定了土地面积及租金交付方式及标准。2011年8月24日，大都村委会、大都股份社分别召开股东代表大会和召开全体村民大会，举手表决不再租用案涉土地给力源公司，并要求力源公司一个月内撤出场地。大都村委会、大都股份社在履约过程中没有任何适当的理由便召开会议，通过解除与力源公司解除合同的决议，由此，引发了双方矛盾，给当地社会稳定带来一定影响。

（四）土地出租的指导、监管机制不规范。尽管集体土地的出租属于村民自治之范畴，但政府部门在其中仍有可为之处。目前，主要存在主管部门指导不够及监管缺位的现象。

1.指导功能弱化。政府部门的指导与监管对促进集体土地出租工作的规范性具有同等重要的意义。政府相关部门对此项工作的认识尚嫌不足，对集体土地出租没有给予足够指导。首先，对如何用好农村集体资产管理交易平台指导不足。统一交易平台建立后，如何引导集体经济组织选择这一平台进行土地出租，如何指导该项工作走上规范化是该平台能否真正发挥作用的关键。目前，政府相关部门虽然对宣传推广这一平台进行了卓有成效的工作，但尚未建立长效工作机制。其次，对出租合同的签订、备案等具体工作指导不足。没有拟定统一规范的合同版本，供集体经济组织参考使用，这也是造成目前出租合同格式不一、规范不足的原因之一；合同履行过程中，对如何引导集体经济组织全面、正确履约及如何做好监管工作没有建立跟踪指导制度。

2.监管缺位。集体土地出租后监管不到位的现象是普遍存在的，很多承租者未经审批，擅自改变土地使用性质，从事非农生产，不但可能破坏生态环境，影响可持续发展，对农业及农村发展带来负面效应。还有些承租者

村集体基于缺乏长远眼光及法律知识缺乏，可能存在放弃监管或无法对该现象进行有效监管。例如，在有些集体土地租赁合同中，约定集体经济组织同意出租土地由承租方根据市场情况全权决定如何规划、建设、使用、经营；另一方面，政府部门因难以掌握实际情况也不能发挥真正的监管职责。

三、集体土地出租的法律规制

（一）完善区、镇、村三级联动的农村集体资产交易管理网络。为规范农村各类产权的有效流转，2012年顺德区出台《顺德区农村集体资产公开交易试点管理办法》，该办法明确，建立适应市场经济要求的农村集体资产交易制度，在相关镇街设立农村集体资产交易管理所，作为农村集体资产交易的中介服务、交易管理和监督机构，对单宗连片面积20亩（含）以上的农用地承包经营权或使用权的出租（发包）要求进入到交易所进行交易。该办法同时明确，不需进入交易所而由村（居）、股份社自行组织的集体资产交易也要接受交易所的指导和监督。诚然，建立专门的集体资产交易机构，对于规范包括集体土地出租在内的集体资产交易管理和监督，保护集体土地所有者和经营者的合法权益，进一步探索基层民主具有重要的现实意义。实践也证明，该举措的推行增加了土地收益，壮大了集体经济，促进了农业经济的发展。也正基于此，进一步完善区、镇、村三级联动的农村集体资产交易管理网络，发挥其制度优势，增强实施效果具有十分必要性和现实意义。

首先，加强政策宣传、指导力度。集体资产是否通过交易平台进行交易，在村民自治原则下完全由村民决定，如果村民对交易平台不理解、不支持，交易平台就无法顺利向前推进，因此，继续强化政策宣传，增强指导的针对性，以现实事例让村民看到该制度的优越性应成为一定时期常抓不懈的工作；其次，确保各项具体制度落到实处。《顺德区农村集体资产公开交易试点管理办法》对合同的审查备案、合同格式的统一等均作出了规定，然而从实践来看，这些具体制度并未真正落实到位，合同的格式及版本仍较为混乱，不规范甚至不合法的合同大量存在。今后实践中，宜重视合同范本的推广并通过规范合同管理的控制流程，强化合同签订和履行的审核与审批，多级把关，避免合同内容因遗漏或不规范引起法律纠纷。

（二）引入土地面积测量、租金评估中介机构。前已述及，涉集体土地出租纠纷的发生多由集体经济组织与土地承租者之间关于土地面积、租金的争议引发，如果能够从源头上杜绝这一矛盾，无疑是减少该类案件发生的最佳路径选择，这便有赖于规范、权威的土地丈量机制及土地价格评估机制的建立。建议引入土地面积测量、租金价格评估机构，通过委托有资质的第三方中介机构对出租土地的面积、租金进行精确测量和评估，一为杜绝集体土地出租中人为操纵因素；一为从源头上把关，避免因面积、租金交付标准而引发纠纷。

（三）强化出租土地的监管

1.从土地管理部门角度考察。土地管理部门在集体土地出租过程中不仅要做好服务工作，还应当行使好法律赋予的监管职责。首先，针对当前农村土地流转实践中存在的农地“非农化”使用倾向，科学合理制定土地利用规划，并严格按照规划加强对集体土地使用用途的监管；其次，对集体土地对外发包事项进行审批时，重点审核决策程序是否符合相关规定、合同内容是否合法，并加强对村务公开工作的监督。

2.从集体经济组织角度考察。集体经济组织要认识到其不仅是土地的出租者还是出租土地的监管者，在签订土地租赁合同时，不能放弃自己的监管职责，而放任承租者自行决定如何利用土地，在合同履行过程中，严格按照约定对承租者利用土地的行为进行监管，发现承租者多占用土地、擅自转租等不规范使用土地的行为，及时纠正。

（四）加强指导工作，建立培训机制

1.加强对合同签订、履行过程的指导。除进入集体资产交易平台进行出租的土地外，还存在大量的由集体经济组织自行出租的土地，对该部分集体资产交易更需要加强指导。相关部门可以对集体土地出租合同拟就格式模板，供集体经济组织参考，同时提供法律与政策咨询服务。在合同履行过程中，指导集体经济组织依照约定履约，对履约中发生的纠纷，及时引导寻求正确的纠纷解决途径。

2.加强政策、法规的培训。针对集体经济组织管理人员法律知识欠缺，合同观念不强的现状，可以考虑就相关法律法规的内容,就涉及土地管理的法律法规及相关政策等进行培训。