在全面推进依法治国大背景下，司法建议工作不但是法律赋予人民法院的重要职责，是提升司法公信力的重要手段，更是人民法院运用法治思维和法治方式，实现社会治理体系和治理能力现代化的重要载体和途径。近年来恩平法院高度重视司法建议工作，不断强化对审判执行工作的分析研判，及时发现案件查办中凸显出的相关单位在科学决策、规范执法、制度漏洞、管理风险、民生领域权益保护等方面问题，及时有针对性发出司法建议，切实运用法治思维和法治方式参与基层社会治理，取得了一定成效。为了梳理和总结司法建议工作经验以及存在的问题，最大限度挖掘司法建议在促进社会治理方面的潜能和空间，更好地适应新形势对司法建议工作提出的新要求，恩平法院对2011至2014年司法建议数据进行了全面统计和深入分析，形成了此报告。

一、司法建议工作的现状

（一）配套制度的建设情况

最高人民法院于2007年3月发布了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，把司法建议工作定位于人民法院服务构建和谐社会的重要抓手，对全国法院系统司法建议工作提出了明确要求。随着经济社会发展新形势的发展，司法建议工作面临的形势有了较大变化。广东省高级人民法院结合工作实际于2011年10月下发了《关于加强和规范全省法院司法建议工作的若干意见》，对全省法院司法建议工作进行规范，着力提升全省法院司法建议工作水平。2012年3月，最高人民法院再次下发了《关于加强司法建议工作的意见》，对进一步加强和规范人民法院司法建议工作作了更为全面的部署和要求。

根据《人民法院组织法》和最高人民法院《关于人民法院加强法律实施工作的意见》的相关规定，以及最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》，2014年江门中院制定下发了《关于加强和规范江门法院司法建议工作的规定》，对司法建议的适用范围、提出程序、类型、格式、跟踪反馈、日常管理等内容作了具体规定。

恩平法院根据上述文件的内容，结合自身工作实际，制定下发了《关于加强和规范司法建议工作的意见》。规范了文书格式、制作要求、审批程序、备案登记、跟踪回访等机制，确定由办案部门承办法官起草、庭长核稿、分管院领导审签后再送达的运行流程，并由办公室进行归口管理，定期通报，编号建档，司法建议工作的长效机制初步形成。

此外，根据广东省高级人民法院部署，恩平法院于2014年6月启用了全省法院司法建议新系统，制定专人负责司法建议数据的日常维护，发出的司法建议同步录入系统。同时，于当年9月份将2011年以来发送的司法建议数据全部录入了新系统，司法建议工作步入精细化管理新时期。

（二）司法建议开展总体情况

2011年以来共发送司法建议77份，其中2011年发出14份，2012年发出11份，2013年发出26份，2014年发出26份。从发出司法建议的数量看，总体呈现持续增长的运行态势，尤其是近两年来，在法院党组的高度重视下，司法建议工作上了一个新的台阶。

当然，追求司法建议数量上的增长虽然很重要，但并非该项工作的目的。一份司法建议发出后，并不意味着万事大吉，相反，其最终价值的体现在于真正的采纳落实。法院通过司法建议就是要将平时审判执行工作中发现的一些问题提出来，分析其产生的原因，并给出完善的意见和建议，以其引起相关单位的重视，共同促进问题的解决，从而实现以法治思维和法治方式参与社会治理，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定的目的。司法建议是否被采纳，是否得到了反馈是体现司法建议工作的重要指标。从近几年司法建议的反馈情况看（见表一），虽然不是很稳定，但总体处在不断提高的状态，四年反馈率平均达到了54.54%。尤其是2014年完善了司法建议工作制度以后，司法建议工作得到了规范，撰写质量有了提升，建议更加务实，更有操作性，被建议单位认可度较高，从而推动反馈率和被采纳率都有大幅提升，达到了80.77%。

表一：反馈及采纳情况统计表

年份

反馈

采纳

数量

占比（%）

数量

占比（%）

2011

2

14.29

2

14.29

2012

8

72.73

8

72.73

2013

11

42.31

11

42.31

2014

21

80.77

21

80.77

（三）发送司法建议的案件类型相对集中

从发出司法建议的案件类型看（见表二），刑事、民商事和执行所占比例较大，其中又以民商事为主；行政案件本身较少，尤其是2013年7月江门全市推行行政案件相对集中管辖试点以后，恩平市的行政诉讼案件实行异地审理，关闭了通过审理行政诉讼案件发现问题，分析问题，发出司法建议的通道。

2011年到2014年，发送司法建议的案件类型中刑事案件为13件，民商事案件为53件，行政案件2件，赔偿案件没有涉及，执行案件9件，分别占司法建议总数的16.88%、68.83%、2.6%、11.68%。由此看，从案件类型上民商事案件所占比例较大。民商事案件向来是基层法院办理的主要案件类型，如2014年，恩平法院共收案3143件，其中民商事案件1983件，占收案总数的63.1%。体现出了法院高度重视对此类案件背后涉民生问题的分析，通过司法建议积极推动相关单位完善规章制度、弥补管理漏洞、改进工作方法等，内容涉及基层村委治理、医院病历管理、金融信贷风险防范、个体工商户管理、和谐劳动关系的构建等多方面。例如，每年恩平法院都办理数量较多的劳动争议案件，仅2014年受理案件达103件，也是系列案件高发领域，法官在办案过程中发现部分企业在用工方面不够规范，劳动合同的签订、工资待遇的发放、辞职辞退等或多或少存在问题。通过点对点向企业或点对面向行业协会发送司法建议，推动完善了恩平陶瓷企业、纺织染整企业、电子企业等用工制度，规范了他们的财务管理及工资待遇的发放。

在刑事案件方面，虽然发出司法建议的数量少于民商事案件，但从案件背后凸显的问题如果不加防范，从长远角度看，有可能会导致较为严重的后果。建议内容涉及产业园区社会治安的防范、国有资产的监管、野生动物的保护、食品药品市场的监管、行政机关财务的严格管理等多个方面。被建议的对象也多为相关行政部门。如在查办原恩平市工业资产经营有限公司副总经理兼恩平市华宇建材股份有限公司董事长甘作尧受贿案中，发现恩平市资产办在国资监管方面存有漏洞，对系统内企业的监管不到位。通过建议，该办从完善规章制度、强化监督管理机制、加强法治教育强化队伍建设等方面采取了多项具体措施，弥补了国资监管的漏洞，为国有资产的保值增值构筑了更为完善的保障网。

表二：按相关案件类型统计表（单位：份）

年份

刑事

民商事

行政

赔偿

执行

2011

2

9

1

——

2

2012

3

8

——

——

——

2013

4

17

1

4

2014

4

19

——

——

3

合计

13

53

2

——

9

（四）建议对象以行政机关和企、事业单位为主

从司法建议的对象看（见表三），司法建议对象以国家行政机关为主，企、事业单位领域次之；向检察院和行业性团体发送司法建议数量相对较少。

2011年至2014年，恩平法院共向国家行政机关发送司法建议42份，向企、事业单位发送30份，向检察院及行业协会发送合计5份，分别占司法建议发出总量的54.54%、38.96%、6.5%。国家行政机关主要集中在辖区公安、工商、住建、教育、安监、镇级政府等涉民生主管部门；企、事业单位方面主要集中于银行、保险、医院、鉴定机构、陶瓷、电声等领域；行业协会主要包括了保险业协会、个体劳动者协会、总商会、妇女联合会等。

另有一类特殊主体村（居）民委员会，其属于基层群众性自治组织。恩平法院将引导基层组织依法规范管理作为参与基层社会治理的重要手段。针对案件审理中发现的村（居）民委员会存在印章管理不严、依法履职意识不强、在征地拆迁、计生工作等方面协助政府机关履行部分行政职能时实施职务犯罪等问题共计提出了10余份建议，有效解决了村（居）民委员会滥用印章、集体事务决策不不民主、村务公开不全面、村干部依法办事意识不强等问题。

表三：按被建议对象类型统计（单位：份）

年份

国家行政机关

检察院

企、事业单位

行业性团体

2011

12

1

1

——

2012

3

——

7

1

2013

11

——

14

1

2014

16

——

8

2

合计

42

1

30

4

（五）宏观类司法建议数量较少

从司法建议的类型来看（见表四），2011年至2014年，发出的77份司法建议中，个案司法建议23件，类案司法建议48件，宏观司法建议6件，分别占司法建议总量的29.87%、62.33%、7.79%。

三类司法建议各有各的优势，也各有各的短处。从司法建议的效率看，个案类司法建议无疑是最快的，法官在审理具体案件过程中能够做到及时发现问题，及时发送建议。同时，对于一些明显且如果不及时加以解决可能导致严重后果的问题，非常适合发送个案司法建议，这样可以在较短时间内让相关单位发现问题，采取防范措施，降低风险，类案和宏观类建议相对而言要迟缓许多；从建议解决问题的长效性方面讲，类案和宏观类建议则要优于个案类建议，一些普遍性、倾向性的问题往往通过一两个案件无法体现出来，需要法官在办理此类案件过程中慢慢分析总结才会发现。尤其是宏观类建议，认真分析问题的表现和产生的深层次原因，需要法官花费大量时间去调研，无形中对审判本职造成一定影响，这也是宏观建议所占比例较小的主要原因。在实际工作中具体适用类案建议还是宏观建议，则要从问题涉及的范围、可能造成的影响等多方面进行考量。如2014年恩平法院执行局认真分析了近三年涉陶瓷企业各类纠纷，发现因资金链断裂而形成的金融借贷案件、买卖合同案件频发；涉职工待遇案件呈现批量性、集中性出现；有12家企业因环境不达标被行政处罚，44条生产线被停产整顿。如果这些问题不能很好解决，将对恩平陶瓷产业的健康发展造成长远负面影响。为此，恩平法院在详细分析基础上向陶瓷产业集聚的横陂镇政府和沙湖镇政府发出了宏观类司法建议，同时抄送给了恩平市政府。在恩平市政府协调推动下，开展了陶瓷产业集聚区环境专项整治，采取了领导挂点帮扶企业制度、党政班子包案调处制度、矛盾纠纷排查制度、矛盾纠纷联调制度等措施，切实维护各方利益，有效促进了产业集聚区的社会稳定。

表四：按建议类别统计（单位：份）

年份

个案

类案

宏观

2011

3

9

2

2012

3

6

2

2013

8

18

——

2014

9

15

2

合计

23

48

6

二、司法建议工作存在的问题

（一）对司法建议工作思想认识不到位

目前，恩平法院部分业务部门及法官并未深刻认识到司法建议工作在创新基层社会治理中的重要性。一些法院片面地认为行使审判权是法院唯一的任务，过于强调司法的被动性，或者认为司法建议会挤占审判工作。该观念导致部分法院未将司法建议作为法院本职工作对待，认为完成办案任务是第一要务，司法建议可有可无，导致仍需要靠不断加大司法建议的任务量来推进工作水平的提升，法官提出司法建议的积极性和主动性不强，应付心理较强，这种情况也说明了司法建议工作与社会治理创新的现实需要不相适应，通过司法建议途径参与社会管理的职能作用尚未得到充分发挥。

（二）司法建议的质量有待提升

由于对司法建议工作存在应付心理，一些法官没能形成一套发现问题、深入分析原因、调研提出对策的工作方法。只注重选取一些个案问题发送建议，在办案之余不愿花费时间和精力去通过对足够数量同类案件进行调研论证，对案件背后反映的改革、发展、稳定、民生等突出问题把握不准，原因找的不到位，导致建议内容空泛，浮于表面，给出的对策简单，可操作性不强，影响了司法建议的质效。同时，实际工作中，一些司法建议是由书记员或者内勤起草，法官仅仅给予案件的简单介绍，也使得建议出现用语不够规范严谨、问题简单罗列缺少分析、建议措施脱离实际等等问题。此外，法官自身的司法能力也一定程度上影响了司法建议的质量。尤其是一些年轻法官，从校门进法院门，缺少丰富的社会阅历，对社会民生问题关注不够，认识不深，在办案过程中即使发现了问题，也缺乏对策研究能力。司法建议质量不高也不利于赢得社会各界对司法建议工作的理解、尊重和支持，司法建议的权威性也会大打折扣。

（三）司法建议的形式不够灵活

根据最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》，司法建议书包括反映具体问题制作的个案司法建议书、针对某一类案件中反映的普遍性问题制作的类案司法建议书以及针对一定时期经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题制作的综合司法建议书。根据实际需要，综合司法建议书可以附相关调研报告、审判工作报告（白皮书）等材料。就恩平法院发出的司法建议而言，对司法建议的形式探索、丰富和创新不够，以典型案例、专题报告、专项审判工作报告（白皮书）、宣传手册等形式提出司法建议不足，主要还是以个案建议和类案建议为主，综合建议较少，尤其是在调研报告、审判工作报告成果转化为综合性建议方面有待加强。

（四）跟踪回访和督促落实有待加强

个别司法建议的发出部门或承办人在司法建议被审批后直接交由办公室发出，至于被建议单位是否收到、是否重视、是否采纳、问题是否得到了解决等后续跟踪回访和督促落实工作则缺乏应有重视。同时，司法建议本质属于建议，没有法律强制力，这一特点决定了是否接受并采纳建议完全取决于被建议对象。但不能因司法建议没有法律强制力，被建议单位就可以置之不理，建议反映的问题可能涉及不只是被建议单位自身利益，还可能影响到第三人的利益、广大职工的利益、社会公共利益、社会秩序的稳定、社会法治化进程等等众多方面。如果被建议单位没有收到或者收到后因考虑自身利益并未重视建议提及的问题，则将变为一纸空文，石沉大海，起不到应有的作用。

三、新形势对司法建议工作提出的新挑战

（一）基层社会治理法治化需要拓展司法建议的功能

我们提出国家治理体系和治理能力的现代化目标，但能否实现，可以讲很大程度上取决于广大基层地区治理体系是否完善，治理能力是否提高。而基层社会治理体系和治理能力的现代化则必须通过法治思维和法治方式来实现。基层人民法院通过审判职能延伸服务，从法治的视角发现问题，提出建议则是深度参与基层社会治理法治化的重要载体和途径。然而我们目前的司法建议功能很大意义上讲属于社会管理的一种手段，其在弘扬法治精神、培育法治信仰、引导社会主体运用法治思维和法治方式解决问题等方面作用的发挥还远远不够。

（二）审判权运行机制改革迫切需要司法建议去行政化

司法体制改革已深入实施，其中完善主审法官、合议庭办案责任制，改革裁判文书签发，让审理者裁判，由裁判者负责的审判权运行机制改革也已在试点法院推进落。相比较而言，目前司法建议的签发程序行政化问题突出。虽然司法建议不同于审判权的运行，但司法建议是审判权行使的延伸，它来源于法官裁判案件，并以案件来分析问题，从而提出有针对性的建议。是否提出建议，以及以何种方式提出，应该由法官来决定。就目前而言，一份司法建议从起草到发出，不但需要所在业务部门负责人审核，而且还需要主管副院长审批，能否发出的决定权不在法官手中。虽然通过层层审批在一定程度上保障了司法建议的质量，可以避免一些不适当、不恰当的司法建议可能引发不良影响的情况发生，但是庭长或主管副院长并非案件承办人，也没有参与对案件反映出来问题的调研分析，仅凭书面审核决定是否可以发送并不合适。这种情况的存在也一定程度上影响了法官提出司法建议的积极性。

（二）基层社会旧思想致司法建议受认可度较低

虽然弘扬法治，依法办事成为时代主旋律，但在基层受传统思想影响，一些企事业单位，甚至是个别政府部门的观念仍未与时俱进，以法治思维和法治方式思考和解决问题的理念尚有待加强。家丑不可外扬的思想导致他们面对司法建议提出的问题不愿去承认，不愿在自己身上动“手术”。他们认为人民法院发送司法建议是在多管闲事，故意给他们找麻烦。如一些企业在面对规范劳动用工、完善工资支付制度、保障劳动者合法权益等建议时，认为改进会影响自身利益，所以对司法建议存在抵触心理。同时，个别政府部门从自身形象和面子考虑，对司法建议亦采取不予理睬的消极态度。此外，没有将司法建议工作纳入辖区社会治安综合治理工作体系也是一个影响司法建议权威性的因素，如果被纳入该体系，司法建议有了党委、人大和政府支持，其被认可和被落实的程度将有很大提高。

四、进一步加强司法建议工作的措施和意见

随着全面深化改革在基层社会的稳步推进，经济结构调整和社会转型所带来的矛盾纠纷将大量产生，基层法院作为推动县域治理法治化的重要力量，必然要承担更大的责任。更新司法建议工作理念，完善司法建议工作机制，拓展司法建议的功能，提升社会对司法建议的认可度，不断提高司法建议工作水平，则是基层法院适用新形势和新要求的必然选择。但提高司法建议工作水平不会一蹴而就，需稳步有序地推进，重点要采取以下措施。

（一）树立司法建议新思维

党的十八明确指出法治是治国理政的基本方式，党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十八届四中全会又将全面推进依法治国视为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。坚持司法为民、服务大局，及时向有关方面提出加强和改进工作的司法建议，则是人民法院以法治思维和法治方式参与社会治理的重要方式。在此背景下，基层法院、法官、国家行政机关及企事业单位应重新认识司法建议的重要性。首先，从基层法院角度，要进一步强化“为大局服务”的理念，紧紧围绕基层党委、政府中心任务、社会热点问题、重大民生问题等，把司法建议作为优化经济发展法治环境、地方政策合法性引导、促进依法行政、规范社会管理、弘扬法治精神、引领社会学法知法用法的重要方式，使得司法建议从推动问题解决单一功能拓展为多项功能于一体的综合性载体，最大限度挖掘司法建议在推动基层社会治理法治化进程中的潜力。其次，法官要正确处理好审判与司法建议工作的关系。摒弃司法建议可有可无和应付任务滥发建议的思想，正确认识司法建议在审判工作中的职能定位。要在执法办案的过程中，增强社会担当意识和问题意识，真正将司法建议工作作为分内职责抓好，促进司法建议工作与审判工作良性互动，既提高审判效能，又提升审判的社会效果。同时，要树立严肃认真的态度，司法建议代表司法权威，更是展现法院形象，提升司法公信力的重要方式，必须改变问题分析不准、内容空泛、建议缺乏可操作性、撰写用语不规范、由辅助人员代写等旧做法，做到认真办案、认真分析、认真撰写的“三个认真”。再次，国家行政机关及企事业单位等主要被建议对象应正确对待司法建议。尤其是国家行政机关，基层社会的法治化治理首先要求他们培养法治思维，依法办事，依法行政，才能带动引领社会整体逐步崇尚法治，形成学法、知法、懂法的社会新风尚。而人民法院的司法建议正是引导被建议对象形成法治思维，运用法治方式进行治理的重要载体，而非故意挑刺。国家行政机关和企事业单位应该转变对司法建议的抵触思想，积极主动就建议提出的问题进行分析并加以改进，才能形成推动基层社会治理法治化的合力。

（二）建立符合司法规律的司法建议审签机制

个案建议、类案建议、综合性建议三者侧重点不同，反映问题的辐射范围有差异，带来的社会影响也不同，一律通过部门负责人审核，主管副院长或院长签发的模式过于粗放，没有体现出三种建议的不同特性。因此，以审判权运行机制改革为契机，改变现有司法建议审签机制更为符合司法规律。应建立层级审签机制。首先，对于个案建议，多数是承办法官在办案过程中针对某一个单位存在的问题而提出，内容相对简单，受影响的范围也往往限于被建议单位内部，承办法官完全有能力自己审核和签发，减少层层审批环节，将大大提高工作效率，也会激发法官对司法建议工作的主动性。其次，对于类案建议，由于反映的是某一行业或某一领域普遍性、倾向性的问题，涉及面较广，影响较大，往往需要法官去认真调研和分析一系列案件才能完成。这类建议除了由主审此类案件的法官或所在业务部门起草建议外，考虑其可能的影响，可增加部门负责人审签的职权。再次，对于综合性建议，往往需要综合部门或者业务部门开展广泛的调研，在调研报告或审理报告的基础上形成建议。这类建议影响到基层治理更大领域，例如和谐劳动关系的构建、招商引资法治环境的改善等等，应在增加部门负责人审核基础上，增加主管副院长或院长最后把关审签环节。

（三）构建形式多元的司法建议体系

虽然司法建议从类型上大体可份为个案、类案以及综合性建议等三类，但在司法建议的形式方面可不拘泥于“文来文往”的单一形式，完全可以进一步丰富，构建多元的司法建议体系。首先，可探索分析年报、法律手册、座谈会、典型案例等灵活多样、人性化的建议方式，减少了建议对象的抵触情绪，增强了司法建议的可接受性，进而也会提高司法建议的有效性。其次，发挥基层人民法庭处在化解基层矛盾最前沿，熟悉了解基层情况的优势，应积极拓展参与基层乡镇、村的社会治理。通过开展调研、书面建议、座谈等形式为党委、政府决策提供法律意见；结合自身调处纠纷的经验，对基层人民调解组织大力开展面对面授课培训，不断提升基层人民调解员的调解能力；加大巡回审判的力度，以典型案件的宣讲来提升基层群众法律意识；深入开展送法进企业、进农家等活动，派发法制宣传册，现场开展问题咨询等。再次，善用官方网站、微博、微信等自媒体，发挥信息技术在司法建议工作中的作用。探索推行网上发送、网上跟踪、网上督促落实、网上反馈，提升司法建议工作效率。同时，构建网上网下互动模式，针对普遍性问题既可以网下发送纸质版建议，又可经技术处理后通过网络发布，扩大司法建议的覆盖面和影响力。

（四）强化跟踪回访和督促落实

就当前情况而言，被建议单位完全主动采纳司法建议还不可能实现，司法建议发出部门跟踪回访和督促落实仍必不可少，但必须要摒弃为追求高反馈率而简单粗暴要求被建议单位反馈的思想。司法建议的提出部门或承办法官，要及时了解相关单位对建议的采纳、落实情况。对自觉主动落实并反馈的，要进行回访，实地查看落实效果；对落实存有困难和疑虑的，要认真听取意见，并及时为他们答疑解惑，督促其理解和支持，从而共同推动问题的解决；对未引起重视的，要采取适当方式加以督促，也可以向其主管部门或上级领导机关提出意见，力求将建议事项落到实处。司法建议归口管理部门也应及时总结司法建议工作的好做法、好经验，为审判业务部门有针对性进行督促落实工作提供可参照的方式方法。

（五）加大对法官司法建议工作能力的培训

从目前司法建议内容来讲，30%的司法建议内容相对简单，这也体现出了法官开展司法建议工作的水平参差不齐，一定程度上拉低了司法建议的整体质量。缺乏针对法官司法建议能力提升的专门培训可能是一个重要原因。司法建议不同与裁判文书的撰写，其更侧重于对案件背后社会问题及原因的分析，在此基础上给出具体建议。如果不经过系统培训，个别法官，尤其是社会阅历不足的青年法官较难写出高质量综合性的司法建议。因此，应通过不定期开展司法建议业务知识培训、优秀司法建议评选和展播等方式来提升法官撰写司法建议的能力和水平，这也是推进司法建议工作规范化必然要求。同时，应将法官撰写司法建议及反馈情况等纳入法官个人档案，作为评价法官职业担当精神强弱、业务能力高低的一个重要依据。