前　 言

义乌市辖6镇7街道，共有37个社区、47个居委会、715个村委会。2003年以来，义乌市为了加快新农村建设步伐，改善农村居民的居住条件，实施了以旧村改造为重心的新农村建设工程，列入旧村改造的村有195个，目前已改造完成60个。因此，如何进一步发挥基层人民法院审判职能作用，更好地服务于社会主义新农村的建设，已经成为当前基层法院做好审判工作的一项重要工作任务。笔者结合近年来义乌法院审判工作实际，分析当前涉村委会案件的特点和成因，提出当前基层法院在社会管理创新视野下化解涉村委会纠纷建议。

一、从概况到特征：涉村委会纠纷的案件梳理

1、案件数量居于高位

2007-2011年，义乌法院共受理涉村委会案件750件，结案766件（含旧存），平均每年收、结案150件，总体数量一直居于高位，其中2010年达到高峰，年收案197件（见图表一）。这些还只是农村各类纠纷中的极少部分，不规范的土地承包、流转，不合理的集体经济组织成员利益分配、“村两委”关系不和谐等问题仍处于矛盾的积累潜伏期，一旦诱因出现，就会引起纠纷的群体性爆发。

图表一：义乌法院2007年-2011年涉村委会案件收、结情况

2、涉案村委会较为集中

涉案村委会主要分布在经济建设发展相对快速的中心镇、街（见图表二）。此外，呈现分布广泛但多数案件集中在少数村委会的趋势。以涉案数最高的佛堂镇为例，该镇共有96个村委会，其中涉案52个村委会，而40%的案件都集中在稽亭村、上叶村、王江村、倍磊二村、南王店村、张宅一村6个村委会。此外涉案村委会主要作为被告，受理的案件中村委会作为被告的达662件，占88.27%。涉案村委会往往不出庭应诉或仅仅委托对于村务不甚了解的律师作为代理人出庭应诉。

图表二：义乌市涉案村委会地区分布情况

3、类型相对集中

涉村委会案件的案由分布广泛，五年间，义乌法院涉村委会纠纷类型达五十余种。虽然近两年新增了部分案件类型，如债权人代位权纠纷、企业承包合同纠纷、环境污染侵权纠纷等。但主要可分成三类：经济建设相关纠纷、集体权益相关纠纷、村务管理相关纠纷。其中，经济建设相关纠纷主要包括：建设工程相关纠纷（建设工程施工合同、承揽合同及买卖合同纠纷）及旧房拆迁相关纠纷（房屋拆迁协议、拆迁安置补偿、房屋租赁合同纠纷）等；集体权益相关纠纷主要包括：侵犯集体成员权益纠纷、征地补偿款分配纠纷、农村土地承包经营权纠纷等；村务管理相关纠纷主要包括：生命权、身体权、健康权纠纷、雇员受害纠纷、旅游合同纠纷等（见图表三）。如建设工程施工合同纠纷、承揽合同纠纷达241件，所占比例逾涉村委会案件总数的30%。此外，因新农村建设而间接引发的侵害集体经济组织成员权益、承包地征用补偿款等纠纷也不容忽视，该两类案件所占比例也达10%。

图表三：2007年-2011年涉村委会案件主要案由及占比

4、结案方式上以判决为主，调解难度大

近五年涉村委会案件判决率始终处于60%左右的高位，相对应的调撤率偏低（见图表四）。涉村委会案件上诉率基本上在20%左右徘徊，相比全院平均上诉率显得过高。但从发改率来看，义乌法院涉村委会案件下降明显，从2009年的32.14%下降到2011年的3.57%，，而同期全院平均发改率则从10.18%小幅上升至13.39%。

图表四：2007-2011年义乌法院涉村委会案件结案方式走势图

二、从存疑到解惑：涉村委会纠纷的审理难题

（一）法律适用难。涉村委会案件案由众多，每类案由纠纷原因均不同。以农村土地承包合同纠纷为例，诉求包含确认合同无效、解除合同、恢复原状、继续履行等，但其产生原因则纷繁复杂，有合同签订的不完整、土地属性的用途限制（农业用地与工业用地）、承包土地上还有其他村民的财产、前一任承包未清理土地、履行过程遭到村民阻扰、承包人身份性质变更被取消承包资格、承包土地被流转、土地抛荒、承包地被征用等等，涉及法律、政策、乡土民情各个方面。由此，此类案件的审理就对法官的素养提出了高要求，不仅要对相关法律、法规彻底领会掌握，还要熟悉相关的地方政策、社情民意，特别是现有的法律、司法解释、相关政策不稳定，不明确，甚至存在相互矛盾或立法空白之处。如旧村改造拆迁，对于如何处理违章建筑、补偿数额、如何实施拆迁等，无法可依，由此产生旧房拆迁款、新房建房款、旧房抵新房面积、腾退旧房、因拆迁旧房租赁房屋等方面的矛盾，已成为目前旧村改造过程中的一大难题，也给法院审理增加了难度。

（二）案件审理难

（1）案件事实查明难。实践中，查明案件事实的主要困难有：1、必要证据材料的缺失。某些村委会对证据的保留、收集不重视，如未保存集体款项的发放清册及相应的会议记录，增加了查明案件事实的难度。2、后任村委会以其不知情为由否认或推诿，消极应诉。某些村委会否认前任签章确认的事实，并提出证据反驳。3、案件事实数次变迁，查明困难。某些案件讼争的标的物经过十数年的变迁，已完全改变了原貌，部分书证也已灭失，案件事实难以查明。如某物权纠纷案中，原告的林地十数年间已被多次毁坏，诉讼时已难以明确原址地貌。

（2）影响审理因素多。涉村委会案件牵涉的利益主体多，受政策影响大，影响案件正常审理的因素主要有：1、哄闹法庭，扰乱庭审秩序。某些村委会组织村民集体到庭旁听，利用人数优势给己方造势，有时甚至谩骂、攻击对方当事人。2、打横幅，树标语，在庭外施加压力。如佛堂镇某村委会为争取胜诉，组织部分村民在法庭外举横幅、标语，向法院施加压力，造成很大的负面影响。3、写“陈情书”、找法官反映情况，施加压力。某些涉村委会案件，村民常出现在法官办公室，向法官表达“诉求”，提具体要求。虽经法官解释，仍不罢休，严重影响案件的审理。4、经济合作社职能问题。经济合作社在全市的职能履行情况不统一、明确，给涉村委会案件被告主体的确定造成了困扰，影响了办案速度及当事人权益的实现。

（3）服判息诉难。该类案件的服判息诉工作较为困难，主要体现为：1、调解难，上诉率高。虽然法院对该类案件处理很慎重，做的工作较多，但因涉及集体利益，村干部怕担责任，甚至互相推诿、扯后腿，导致调解率偏低，上诉率高。 2、法律释明及判后答疑工作难。因缺乏法律知识，村民往往对村委会败诉有很大情绪，对法律释明不予接受。3、群体性信访多。许多案件诉前即已信访，且大多为群体信访，法院受案后，部分村委会或当事人以信访为手段向法院施压，或于败诉后继续信访，试图以此将案件拖入审判监督程序再审。

（三）判决执行难。据统计，2007年至2011年义乌法院执结的427件涉村案件中，程序终结95件，强制执行131件，执行和解14件，自动履行170件，执行相对困难。

1、多数村民情绪对立。有些村的村民采取消极抵制的态度，对法院的执行不予理睬；有些村村民则采取激烈对抗的方式，围堵执行人员。

2、村级组织不予配合。首先，村委会成员不能正确对待执行工作，不愿拿出实际的履行方案。其次，有的村委换届后，新班子对前任欠下的债务拒绝接受，拒不履行义务。再次，村两委相互推诿。村主任作为村委会的法定代表人，但常以自己说了不算为由，要求法院找村支部书记，而后者则常以自己不是法定代表人为由不予配合。

3、村集体经济困难。有些村集体无任何收入来源，连正常运转都难以应付，更无从谈起对外偿付债务。

4、镇街有所顾虑。执行村委会时，有时镇街会出面说情，强调村委会困难、基层组织难以管理等等。

5、法院强制措施有限。村委会拥有的动产往往是一些必需的办公用品，财产价值较少，执行这些财产仅是杯水车薪，无实际助益，而且还妨碍了村委会正常的运作，不利于社会稳定。另外村委会拥有的不动产往往系村集体组织所有，不具有市场流通性，难以执行流转。因此实践中，往往通过执行村委或经济合作社账户上的存款来兑现。但是从义乌实际情况来看，由于村集体款项由政府联管，银行存款的执行需要政府农村财会中心的配合，操作较为繁琐，效果不尽理想。而且村集体款项往往是专款专用，贸然查扣会造成农村工作的被动，易引起涉诉群体信访，给法院工作带来负面影响。

三、从现象到本质：涉村委会纠纷的成因分析

涉村委会案件案由众多，每类案由纠纷原因均不一致，但是通过梳理，仍可发现其中一些共性的、普遍性的原因：

1、镇街审批监管问题。镇街对村委虽已形成了一定的管理模式，但根据所审理的案件分析，很大一部分纠纷是因为合同审批、监管不到位。如对合同的内容、履行情况、监管、验收等只注重事后形式审查，在其履行过程中没有实时跟进。

2、村内矛盾问题。村委会很多职能行使都涉及全体村民的利益，村内的利益若没有协调好，就极易引发纠纷。特别是村两委之间，村委会由村民直接选举产生，而村党支部则往往由上级党组织任命。组织基础的不同使“村两委”各自依据不同的制度规则运行，村支书和村主任顶牛,彼此之间权力角逐、磨擦和冲突常有发生。此外，村委前后任之间，若是出自于不同派系，经过激烈选举往往矛盾较深，而村委离任审计不到位，致使工作上相互不予配合，无故设阻，例如现任村委不承认前任村委的签字、村长不承认书记的签字等等，村内工作无法正常开展。

除却上述具有普遍性的原因外，各类案由又具有不同的纠纷形成原因：

（一）经济建设相关纠纷的成因

1、建设工程相关案件，94.67%的村委会作为被告参与诉讼，要求其支付工程款、货款、退还质量保证金、解除合同等，其中逾90%的村委会败诉，判令承担相应责任。在案件法律事实明晰的情况下，村委会拒付有以下几类原因：

（1）村委会财务管理程序问题。梳理村委会抗辩情况得出主要包括：清单必须村两委签字，一人签字无效；前任村委账目未交接；现任村委不承认前任签字；工程清单未有监工签字、村委换届资金冻结等。尽管大部分镇街都制定了村级财务管理制度，对村级财务的收支、审批等做了相应规定，但现实中各村的财务管理并不统一，程序各异，有些规定必须经两委决定或村集体讨论决定的事项，手续单一，唯一的只有一张结算凭据，没有相应的合同、审批单据。村级账目也常常不全，有的村甚至没有账册，致使账目财务混乱，特别是村委换届时，上下任村委很难理清。财务的混乱也导致了应该公开的财务报表没有公开或公开不全，致使村民对村内财务走向产生质疑，从而阻扰部分款项的支付；而有的干部钻此漏洞将部分款项挪作他用，由此村内的其他应支款项则因缺乏资金产生纠纷。

（2）合同签订不规范。义乌市对新农村基础工程建设项目，均实行“统一规划设计、统一预算、统一招标、统一监理、统一审核”，特别是工程款3万元以上包括3万元的，必须进行招投标，做到有预算、决算、承包合同、有工程竣工验收单，工程款的支付必须按合同规定的工程进度、付款日期，凭正式发票付款。而部分村委没有按规定招投标（或者将一个工程分解成3万元以下的几个工程），随意增加、减少工程量，缺少合法凭据，特别是个别村存在“暗箱操作”，由村干部或熟人承建、承包、参股、转包等，致使后期产生工程价超过预价、工程量虚报、工程质量验收不标准等问题，无法通过镇街代理中心审核拨款。

（3）合同履约监管问题。在实际施工中，部分村委会监督工作没有及时跟上，有的工程则根本没有监工，如甲村修建道路，但村委未有监工，村民质疑村委干部私拿材料，多次阻扰工程施工，造成施工方损失，工程无法进行，要求解除合同。对工程质量没有及时监督检查，村委后期又怠于行使权利，直至诉讼阶段才提出工程质量问题，而此时工程大都已投入使用，有些甚至已过了质量保修期，特别是一些隐蔽性的工程，质量问题往往难以查清。

2、旧房拆迁相关案件。农村旧房改造，旧村拆迁是必须的举措。但由于法律对旧房拆迁的实务问题未作详实规定，政策较为笼统，而各村具体情况不一，由而产生诸多问题，涉及村委会的主要有：

（1）村民不配合拆迁。在土地征用、旧房拆迁中，有的村民法治观念淡薄，不配合拆迁，提出过高要求，成为“钉子户”，阻扰拆迁；而有的村民觉得拆迁制度不利于自己，如子女即将满18周岁或外地就学子女户口未迁回本村，故意拖延拆迁，希冀满足条件分到更多的面积。

（2）安置制度不全。在旧村改造的过渡安置中，主要实行货币补偿，如按每人每月100元，补偿12个月，但对于申领条件则没有细化，如部分村民原先就不住在村内，而部分村民经济困难，旧房拆迁新房未建，过了补偿期限则生活困难。

（3）村委行为不够规范。在拆迁过程中，有的村委态度不够端正、谨慎，执法方式粗暴；有的村委甚至为完成工作，伪造相关文件，如因被拆迁人不配合拆迁，与其子女协商用子女笔迹代父母签字。

（二）集体权益类纠纷的成因

1、侵害集体经济组织成员权益类纠纷的成因

（1）部分款项分配方案违背基本的法律原则。义乌作为国际性商贸名城，经济社会发展迅速，人口流动频繁，村集体经济实力壮大，相应的利益分配问题也随之产生。村集体款项的分配依法属于村民自治范畴，由村民自行决定。实践中，一般先由村委会制订分配方案，然后进行发放。但因涉及利益之争，部分分配方案以各种理由剥夺或减少部分村民的权益。其主要限制人员有：外嫁女、在校大学生、现役士兵、离异妇女、幼童及本村因历史原因在册的非农业户口人员等，其主要的依据是老旧习俗及农业户口。往往被限制权利的人员人数较少，大多未参与分配方案的议定，甚至不知情，议定的内容也违背了基本的公平、正义、公开原则，成为多数村民侵害少数村民利益的工具，必然引起部分村民的不满，产生不必要的纠纷，影响社会稳定。

（2）议定程序不完善。集体款项分配方案的制订，涉及全体村民的切身利益，应当经过慎重讨论决定。依据《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第十条的规定，村集体经济所得收益的使用及征用土地各项补偿费用的使用方案，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。村民代表会议经村民会议授权方可讨论上述内容。村集体款项的分配显然属于第十条的范围，应当由村民会议或经村民会议授权村民代表会议讨论决定。然而，经过调查发现部分分配方案仅由村民代表会议讨论决定，未有村民会议的授权，有的村委会违反法律程序，在未经村民推选的情况下，以村民代表会议决议的方式增补村委会成员为村民代表，然后讨论村集体款项的分配方案。多数涉案分配方案未经村民会议讨论，缺乏公示异议程序，议定程序不完善。

（3）成员资格认定标准不明确。这是该类纠纷频发的法律原因。司法实践中，一般认为村集体经济组织成员资格的认定不属于人民法院的受案范围，对该类案件不予受理。将集体经济组织成员资格的认定问题限定于村民自治范畴，由村民自行民主议定，未对成员资格的认定作明确规定。这是立法在村务管理中的缺位，直接导致了成员资格认定及分配方案的混乱。集体经济组织成员资格的认定关系到广大人民群众的切身利益，也是当前农村矛盾产生的源头之一，目前法院受理的案件仅为矛盾的冰山一角，更多的未能纠正处理，长久以往对农村及社会的稳定极为不利。

2、土地承包类合同纠纷的成因

该类案件是涉村案件的重要组成部分，综合梳理义乌法院2007年至2011年受理的45件上述纠纷案件，可以发现当前义乌涉农地承包纠纷案件发生的原因主要有：

（1）发包程序不完善。无论是《农村土地承包法》还是《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》，均规定涉及土地承包等重要事项的，必须经过村民民主议定程序，要求经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。[②]但在审理中发现，部分村未经民主议定程序，即将村集体土地发包给他人经营，最后导致合同无效。这种做法缺乏村民及行政监督，容易造成个别人员暗箱操作，损害村集体及村民的利益，引起群众不满。也有的村委会，未经民主议定程序，即将土地调整发包给他人，侵害了原承包人的合法权益，从而引起纠纷。

（2）基本法律意识欠缺。1、合同签订不规范，如有的村委会将土地出租的期限一次性定为50年，超过法律规定的最长承租年限，导致因土地增值、重新分配等引发纠纷。而某些村委会在发包土地时，未仔细审查发包土地的性质，笼统的打包出租，擅自改变了基本农田的用途，进而导致合同无效，产生纠纷。2、合同履约意识不强，如义亭镇杭畴村的承租人，在村委会明确表示不愿意续租的情况下，仍然拒绝腾退，引发了大规模的村民上访、抗议，社会影响极差。

（三）村务管理相关纠纷的成因

此类纠纷，有缘起于迎龙灯导致的人身损害赔偿，也有因拆除旧房引起的雇员受害赔偿纠纷，还有因为溺亡引发的生命权、健康权、身体权纠纷。

迎龙灯：1、部分组织者法律意识、安全意识不强。如组织迎龙灯的多由“灯会”出面，而实际上负责“灯会”的也仅是一、二个人，迎灯队员的招募工作也多由负责人通过个人关系进行，如叶某、向某诉稠城街道罗店村委的案件中，叶某系由楼某（楼某亦系受他人请托叫人）招募进入迎龙灯队伍，为了凑够迎龙灯队员，楼某又让叶某找人，叶某就找了向某。2、活动组织不规范。《治安管理处罚法》规定，组织大型活动前，需到派出所进行审批，缴纳保证金。但在实践中，往往由诸如“老年协会”、“灯会”等出面签订安全保证书，待安全事故发生后，各个主体推诿塞责，无法确定最终的责任承担主体。此外，保证金数额过低，无法起到事后及时赔偿化解纠纷的目的。

拆除旧房过程中受伤：1、施工过程中未签订雇佣合同，导致雇佣关系不明确，纠纷发生时难以确认索赔对象。目前，农村建筑市场还很不规范，随意转包、分包的现象还很普遍；有些施工队伍则由个别施工人员自行招募组织，无相应的工商登记、施工资质，而许多农村建房者按照传统习惯，图一时之方便将工程发包给这些施工队伍。但是一旦发生事故，被害人往往以村委会“身为管理人，在施工过程中未尽安全注意义务，又明知施工队伍无相应资质而放任其行为，故应承担过错责任”为由，将村委会列为被告。2、对雇员缺乏必要的安全保障设施。雇员一般都缺少必要的安全生产意识和基本的劳动技术；而且雇主很少对雇员进行上岗前的技术培训和安全生产意识教育。在一些建筑工程中甚至连安全网等基本的保障设施都没有。

四、从诉讼到社会：涉村委会纠纷的矛盾化解

（一）法院：1、健全涉村委会案件审务管理机制。强化风险评估，案件承办人负责收集风险评估信息并向庭长提出初评意见，庭长经过指导分析形成明确的风险评估意见和应对方案后向分管院领导汇报；实施集中办理，指定审判经验丰富的资深法官办理；加强审核监督，裁判文书统一交由分管副院长签发。

2、完善涉村委会案件调解机制。首先，尝试建立涉村委会案件委托调解机制。对适合人民调解的案件，由法院出具委托调解函，委托人民调解委员会先行调解。其次，对于委托调解未成功的纠纷，法官应针对案情特点有的放矢地开展调解工作。最后，仍未达成一致意见的，及时开庭审理，在庭审后征求当事人意见，双方均同意调解的，还要及时组织调解，争取调解结案。同时还要加强调研，及时系统总结涉村委会案件调解经验，提高调解结案率。

3、探索建立涉村委会纠纷联动处置机制。可以通过发送《辖区涉村委会案件白皮书》的方式，向辖区镇街党政领导报情况、析成因、提建议，助力农村基层社会管理创新。同时可以与镇街建立联席会议工作机制，联动解决涉村委会纠纷，尽力将矛盾解决在基层。

4、构筑涉村委会纠纷事前预警机制。科学选取重点村、矛盾隐患多发村和贫困村，建立定点联系制度、涉村重大法律问题会诊制度。积极推进组团式服务，由各个业务庭定点联系，定期走访，排查化解矛盾纠纷。

5、强化涉村委会司法建议工作。在办案过程中发现可能影响农村社会稳定的苗头性、倾向性而又超越法院职权范围的问题，无论是体现为个别还是普遍，须及时通过司法建议向村（居）委会、镇街等部门提出加强和改进社会管理的意见建议。

6、加强法制宣传。采取举办法制讲座、派送法律书籍、现场巡回审判、开通法律服务热线等方式，向村委会成员和村民推广、普及法律知识，尤其要加大与农民利益休戚相关的涉农法律、与新农村建设紧密联系的合同相关法律的宣传力度。

（二）村委会：1、明确财务制度，健全台账。统一村内财务审批，特别是村两委之间，若有争议，需经村委民主议定或村民会议商定，防止无故阻扰、拖延。同时村内应指定一名责任心强、经过相应文书培训的村委会成员或村民负责村内台账的整理，对村委会的民主选举、政策文件、财务报告、建设工程(审批手续、设计图纸、预决算表、验收证明等)、各类经济合同、土地管理、村民婚姻信息等各类材料建立完整台账，并归档保存。

2、提高法律素养，设立村内法律顾问。可由政府牵头，由司法行政部门组织，安排律师、法律工作者担任农村法律顾问，开展法制宣传教育、帮助修订完善村规民约、合同、协议、提供法律咨询和法律援助。为避免流于形式，可由政府进行相应的资金支持，同时制定《农村法律顾问工作流程》，使每个顾问对村定时联系、每事一记，有条件的村可设立专门的法律顾问工作室，方便村民进行法律咨询，开展普法工作。

3、健全村负责人出庭应诉制度。建议出台《村负责人出庭应诉办法》，可规定涉村委会案件村主任、书记或代理人必须到庭应诉，若有具体情况无法到庭应诉的，应向镇街备案。法院制作季度报表送交镇街，由镇街进行核查，结果与个人考核或村级考核相挂钩。

（三）镇街：1、强化联村干部职责。设立联村日志，记录、总结联村干部日常工作活动。联村活动形成完整的台帐交镇街专门部门保管，作为联村干部工作考核内容。镇街分管领导应定期召开会议，听取联村干部对各村的情况汇报。注重事前监管，设立风险预警表，计入联村台帐，对村内发生的纠纷苗头，联村干部应及时填表报主管领导。

2、注重事前监管审查及实地勘查，发挥法律顾问的作用，对辖区内村委会签订的合同预先进行法律及可行性审查，排除矛盾隐患，对新农村建设工程的验收应当落实专人实地勘查，明确职责，避免形式主义。

3、设立应急基金。通过社会捐助、上级扶持及村集体提留等形式设立专项应急基金，当确有必要时，由镇街领导审核同意，向部分村委会出借基金，事后再由村委会筹资归还。通过这种方式，来避免不必要纠纷的产生，维护农村的稳定。

4、加强对村委会的考核。镇街针对村委会的涉法涉诉情况制订具体的评分考核体系及奖惩措施。对村委会成员，在其任期内每年举行一次民主考核测评，由镇街考核领导小组向村民代表宣读公示考核细则，各村委会成员在村民代表大会上述职，再由村民代表进行无记名民主测评，对考核优秀的予以奖励，不称职的可以取消其评先资格，并处以一定的经济处罚，考核两次不称职的，考核领导小组及村民代表可以依法提请罢免村委会成员。

（课题组成员：李刚、李永群、楼伊丽、应金鑫、吴新辉）

[①] 本课题所提“村委会”包括居委会、经济合作社等。

[②] 《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条、第四十八条及《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第十条第（七）均有明确规定。