在当下经济发展当中，有的单位或个人为追求私利，采取一些违法手段，损害国家利益或者社会公共利益。对于这些侵犯公共利益的违法行为，若法律仅允许直接利害关系人起诉，有可能造成无人起诉的局面，或者根本就无直接利害关系人，或者直接利害关系人因种种原因而未提起诉讼。由于法院审理案件实行“不告不理”原则，无人起诉，就无法启动诉讼程序，不能有效地保护国家利益和社会公共利益，更无法追究违法者法律责任，其结果是放任违法行为，导致违法行为的泛滥。因此，有必要建立检察机关、有关国家机关或者社会团体作为公共利益代表的公益诉讼制度。

　　一、开展民事公益诉讼的范围探索

　　我国民事公益诉讼制度尚在探索阶段，因此对于民事公益诉讼的受案范围不宜规定过宽。新民事诉讼法及司法解释将环境污染、侵害消费者权益案件纳入公益诉讼范围，我建议再增加反垄断及反不正当竞争案件、侵害国有资产案件两类案件。理由如下：

　　1、垄断及不正当竞争行为损害了市场经济的游戏规则，影响了资源的合理优化配置，阻碍了国民经济的健康发展，因而建议将反垄断及反不正当竞争案件纳入民事公益诉讼的受案范围。从国际上看，美国早于1890年就出台《谢尔曼反托拉斯法案》限制竞争行为及垄断行为，成为现代公益诉讼的创始国。德国《民事诉讼法》及《反不正当竞争法》中也对公益诉讼作出了规定。

　　2、我国在经济转型和体制转变的过程中，相关企业和个人利用制度漏洞，非法侵吞国有资产，导致国有资产严重流失。因此我国也亟待建立保护国有资产的救济制度。自1997年河南南阳市检察院起诉南阳市方城县独树镇工商所贱卖门面房一案，创国有资产流失公益诉讼之先河后，全国各地检察院纷纷效仿，多个省市出现了国有资产流失公益诉讼案件的判例。

以上四类案件都是当前我国在公共利益领域需要迫切保护的领域。在民事公益诉讼的受案范围上，我们需要保持发展的眼光，逐步扩大公益诉讼的范围。

　　二、民事公益诉讼机制建立的探索

　　民事公益诉讼的特殊性决定了其应有一系列有别于其他诉讼的机制。具体包括：

　　1、明确适格原告。新民事诉讼法第55条规定机关和有关组织可以作为民事公益诉讼案件的原告向法院提起诉讼。这里“机关”和“有关组织”的概念有待于进一步明确。笔者认为，检察机关是国家法律的监督机关，检察机关应该是公益诉讼的当然主体；特定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关、法律授权的社会团体都应被赋予公益诉讼原告资格。

　　2、举证责任分配。在举证责任分配上应遵循一般举证与特殊举证相结合的原则。如果检察机关或法律规定的机关是起诉主体，则应当承担主要举证责任。因为这些机关收集证据处于有利地位；如果社会团体是起诉主体，在此情形下基于原告收集证据的条件和收集证据能力的局限性，应当确立举证责任倒置的原则，即原告只需提出能够证明公共利益因被告的行为受到损害或即将受到损害的事实即可，至于被告的行为与损害结果之间是否存在因果关系等问题的举证责任都应当由被告负责。

　　3、诉讼费用承担。在诉讼费承担上应借鉴其他国家有利于原告的做法，确立“无偿主义与低额收费”相结合的原则，即原告起诉时不缴纳诉讼费用，败诉时再按照规定标准收费，且数额明显低于一般诉讼。这样既有利于原告行使维护公共利益的诉权，又可以预防滥用诉权。

　　4、特殊的诉讼处分权原则。公益诉讼案件原告起诉的目的不是为了私益，而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼，其诉讼权利是国家和公众赋予的，因此原告不能象私益诉讼那样处分其诉讼权利。除非被告已经主动补救了其侵犯公益的行为，否则，原告不能撤回起诉，防止出现被告诱迫使原告撤诉、违法行为依旧存在的现象。

　　5、调解、调查取证的特殊情形。因公益诉讼涉及到公众权益，不排除损害人与原告私下达成调解且调解内容损害公共利益。因此，应对原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解、撤诉等诉讼行为进行严格限制和审核。针对调查取证，人民法院出于维护公共利益的需要，应根据案件事实主动依职权调查收集，调查范围不限于当事人申请调查的范围。

　　6、物质奖励机制。即对在公益诉讼中胜诉的原告人，包括法人和其他社会组织（检察机关和法律规定的机关担任原告的除外）给予一定的物质奖励。

　　四、完善民事公益诉讼立法建议

　　1、明确提起民事公益诉讼的主体。新《民事诉讼法》及其司法解释只是笼统的规定提起诉讼的主体是“机关和有关组织”，没有明确哪些机关和组织可以提起诉讼。在迄今为止10多件环境公益诉讼案件，其中检察机关作为原告的有6件，行政机关作为原告的有3件。同时，检察机关又是法律监督机关，笔者认为检查机关是提起公益诉讼最适当的主体。而国家行政机关提起公益诉讼，也需要法律进行明确规定；同时建议赋予公民公益诉讼的资格。因为包括环境、健康、教育等权益在内的公益性权利属于公民基本权益。在我国的司法实践中，很多案件能被发现大部分是由具体公民个人提出的。

　　2、明确公共利益的内涵。明确公共利益的概念，比如社会公共利益与国家利益、集体利益的区别在哪里。此外，需明确公益诉讼与政府行为的关系，公益诉讼与多人共同诉讼的关系，以及公益诉讼的被告向谁承担民事责任问题。

　　3、细化法律条款。新《民事诉讼法》和司法解释只是规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，具体哪些行为应进一步出台相关的司法解释予以明确。同时，应认真研究当前所能够考虑到的问题,进一步细化,包括起诉、受理、审理上具有哪些特点,公益诉讼在哪些方面区别于非公益诉讼。

　　4、建议上级单位联合发文确立联动工作机制。以法院、检察院、公安局、环保局等单位为联席会议成员单位，各自设立对口内设机构，不定期召开公益诉讼联席会议，形成会议纪要，明确议定事项。