涉诉信访作为具有中国特色的社会纠纷解决制度，从其产生到今天不过短短十年，但它却是近年来的社会热点之一，并且来势凶猛，数量惊人。涉诉信访制度的存在无疑为排泄民怨，化解矛盾纠纷提供了一个途径，但是在实际中涉诉信访功能作用的发挥并不理想，甚至还引发了大量的社会问题，具体表现为重信重访、越级上访、群体性上访、缠访、闹访。许多涉诉信访问题的化解难度大，往往是旧问题未解决，新问题又产生，对司法权威造成损害更对社会稳定带来恶劣影响。在不久前刚刚结束第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，对法院的涉诉信访工作明确提出了要实行诉访分离。为此，我们采用问卷调查、统计分析等实证调研的方式，在对我院涉诉信访工作现状及原因分析的基础上，提出关于构筑涉诉信访分离机制的途径及注意问题。

　

　　一、扬中法院涉诉信访现状及分析

　　作为法律工作者，我们非常清楚法律在维稳与维权中的重要作用，尤其是法律的规范性和权威性在解决社会矛盾纠纷方面有着不可替代的作用。然而近年来，许多法院都面临着一个问题，就是涉诉信访案件不断攀升，不仅加大了法院的工作压力和难度，也在一定程度上损害了司法权威。涉诉信访工作做的好坏，已经关系到化解社会矛盾、维护社会稳定、繁荣经济发展的大局。如何做好涉诉信访工作中的维稳与维权是当下亟待解决的问题。以下是扬中法院近年涉诉信访的数据统计与分析。

　　表一：扬中法院2010年-2012年重信重访情况表（单位：件）

年度

　种类

2010年

2011年

2012年

总计

重信重访

33

37

35

105

案件类型

执行17、行政2、民事9、商事5

执行19、行政1、民事11、商事6

执行13、行政3、民事14、商事5

执行49、行政6、民事34、商事16

信访总量

139

143

154

436

所占比例

23.74%

25.87%

22.72%

24.08%

　　表二：扬中法院2010年-2012年上级法院交办案件化解情况表（单位：件）

种类

　 年度

交办

数量

化解

数量

案件

性质

启动再审程序数量

终结

数量

2010年

25

25

民事13件、行政2件、执行4件、商事6件

0

0

2011年

37

37

民事17件、商事8件、执行9件、行政3件

0

0

2012年

33

33

民事11件、商事14件、执行4件、行政4件

0

0

　　表一、表二集中反映了扬中法院近年来涉诉信访化解工作的总体情况，一方面我们看到扬中法院信访总量大体持平，但也存在缓慢上升的趋势，且执行类案件占据比例大，反映出执行难；重信重访量所占比例都在四分之一左右，反映出信访工作化解难度大；另一方面，在上级交办案件中主要以民商事案件居多，启动再审程序和案件终结的数量均为零，显然没有发挥诉讼程序应有的作用，使得一些可以通过诉讼程序解决的案件进入了信访途径。许多涉诉信访案件本应终结却没能终结，在实践中又难以化解，这不仅导致了重信重访，越级向上级法院上访等情况的发生，也大大增加了涉诉信访工作的难度。

　

　　二、当前涉诉信访问题的主要成因

　　扬中法院涉诉信访总体趋势和反映问题，让我们不得不重视对涉诉信访问题的深入研判和思考。我们通过对基层法庭和基层组织的网上问卷调查，以及对重点上访人的文化程度、心理预期、信访诉求、处理结果等因素进行的分析研究，总结、归纳和分析了当前基层法院涉诉信访问题的产生原因，主要有以下几方面：

　　（一）社会原因。我国当前正处在社会转型期，经济体制、社会结构、利益格局以及思想观念的转变都处在关键时期，利益主体和利益结构多元化发展导致利益冲突趋向激烈，矛盾纠纷随之产生并日益复杂，各类矛盾纠纷进入频发阶段。法院作为国家的司法机关，其职责决定了它将成为这些社会矛盾的主要解决之地。各种价值观念的碰撞，各种利益关系的冲突，各种社会矛盾的交织反映到人民法院的审判工作中，就是各类案件新情况、新问题层出不穷，群体性纠纷多，矛盾易激化的局面出现。由于法律的滞后性，有关政策不配套等因素，案件审理的难度比以往任何时候都大，其中不乏一些错综复杂的深层次矛盾，很难通过法院的一纸判决去定分止争，将案件彻底解决。尤其是近年来，拖欠农民工工资、征地补偿、房屋拆迁等案件频频发生，这些问题导致群众的来信来访行为不断增多，法院的工作压力也日益沉重，在历年的上访案件及上级法院交办案件中，这几类案件始终是上访问题中的难点和重点。　　　　　　　　

　　（二）历史原因。在我国的历史发展进程中，历来就有拦驾喊冤、击鼓鸣冤、赴京告状等传统做法，在老百姓的内心深处，好象对这种上访情有独钟。当前社会公众潜意识里挥之不去的“清官情结”已成为我国政治文化的重要组成部分，这种传统的“找青天、告御状”的思维习惯和行为模式亦沿袭至今，支撑着所有上访者，从而对“人”比对“法”寄予更多期望，当事人信访而不信法的现象也就不难理解了。在一些当事人眼中，一旦通过诉讼不能达到他们的期望值，他们便不走法律救济渠道，却相信权力至上，通过比上诉更直接，更有效果的方式，以此寄托为自己提供一种在法律程序之外解决问题的途径，以牺牲法律的程序性价值和损害了司法权威为代价来实现上访人的利益最大化,另一方面，这也暴露出司法机关公信力和法律权威不足，一些群众对司法机关工作产生怀疑，在法律程序还未走完的情况下就上访。黄某与扬中市某工厂的欠款纠纷案件，在一审败诉后便直接上访，这种情况下，当事人的诉讼权利既没有得到充分行使，同时也给法院的信访工作带来不必要的麻烦。

　　（三）制度原因。一方面，“诉”与“访”区分不明确，处理方式笼统化，流程不清晰。一些应当纳入诉讼途径的案件也进入到信访途径中，加大了信访工作的压力；另一方面，在信访工作考核和责任追究问题上，上级机关只是简单的将上访数量的多少和规模的大小作为评判下级机关工作好坏的标准。这种做法既不科学也不公平，产生了一些负面作用：有的法院为了减少信访风险而尽量规避判决、当判也不判；有的法院为了避免信访而选择不公正的判决，严重影响了法律的尊严。更有甚者，面对上有压力、下有怨气、出力不讨好的局面，一部分基层法院在处理中采取了强压、妥协、哄骗、截访等法治以外甚至是违法的方法，逐渐形成恶性循环。除此之外涉诉信访制度在为当事人提供权利救济的同时，也为人为干预司法提供了便利。诉讼当事人败诉后，千方百计上访甚至是越级访，上级领导进行批示，上级信访部门进行交办，在这批示和交办中就为其他机构和人员干预审判打开了方便之门，扰乱了司法的正常秩序。总之，当前的涉诉信访制度已陷入两难境地，一方面，它是一种权利救济途径，民众的期望值很高；另一方面，它越有作为，就越在无形中损害了法院的权威，继而引发更大规模的信访。

　　（四）法院自身原因。有些法院对涉诉信访工作认识不到位，信访渠道不够畅通，工作机制不够科学。在上级强调时抓一下，敏感时期突击一下，平时工作主动性不强，缺乏做好涉诉信访工作的信心、决心和恒心。有些法官业务能力和业务素质不达标，导致审判质量和效率不高，司法言行不规范。这些问题和现象引发当事人对司法机关的不信任，导致信访的增加。同时，法院内部案多人少的矛盾突出，不能很好的处理数量不断攀升的案件也是其产生的重要原因。

　　（五）当事人原因。改革开放以来，经济、政治、文化的全面发展使得人民群众的权利观念和法律意识不断增强，越来越多的人开始运用法律去维护自身权益。但由于他们文化程度不高，法律知识不足，导致许多当事人在法院审判工作中不能理解法院的审判程序和做法，诱发了大量涉诉信访的产生，在对27名上访人员的调查统计中，初中以下学历占19人，高中学历6人，大学以上学历仅2人。例如，当一些上访人员对诉讼功能和风险认识不足，认为案件只要到了法院那么一切事情皆可解决，一旦遭遇诉讼失败，诉讼目的未达到等情况，就大吵大闹，不达目的誓不罢休，和法院纠缠到底。还有少数上访人，在法院认定的法律事实与自己认识的主观事实不符时，便片面地认为法官收了对方当事人的红包，因而作出对自己不利的裁判。更有个别上访人明知法院的裁判是合理合法的，为获得不正当利益仍缠访、闹访，甚至聚众围堵，给法院施加压力以达到自己的不正当目的。

　

　　三、构筑诉访分离机制的途径

　　在不久前刚刚闭幕的第十八届四中全会上通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，决定明确指出要落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。这不仅对人民法院今后的工作提出了新要求和新期待，也将是涉诉信访工作由功利型维稳走向价值型维稳的重要一步。为此，就构筑诉访分离机制，课题组提出以下建议和意见：

　　 (一)从内涵上实现诉访分离

　　准确把握“诉”与“访”的内涵，合理确定“诉”与“访”的界限，建立诉访分离的统一标准，是建立健全诉访分离机制的根本。对属于本院管辖，具有一审、二审或再审内容的来信来访，应纳入“诉”的范畴，特别是从性质上将申请再审界定为当事人的一项诉讼权利，是当事人不服已经发生法律效力的判决、裁定、调解，在符合法定条件的情况下，申请人民法院再审的诉讼活动。对已穷尽一审、二审或申请再审司法程序，当事人通过来信来访等形式针对人民法院诉讼案件提出意见、建议、投诉、申诉或反映其他事项的，应纳入“访”的范畴，一般按非诉讼的信访机制处理。

　　(二)从处置原则上实现诉访分离

　　针对涉诉信访中的“诉”与“访”的不同特点，应规定不同的处理原则。处理“诉”的事项，以立审分离、维护诉权为原则。处理“访”的事项，以分级负责、综合治理为原则。具体而言，对诉讼程序未穷尽的“诉”，要严格遵守诉讼法的规定，立案后移送相关审判庭审理，引导当事人充分行使诉权，保护当事人的合法权益，维护司法权威。对不能启动司法程序的“访”，要树立责任意识，按照分级负责的原则，由原一审法院作为办理信访事项的责任单位，上级法院跟踪催办、督办；同时有效利用其他国家机关、社会机构等资源，形成联动，综合治理，以及时化解矛盾纠纷、实现息诉息访。

　　(三)从处置方式上实现诉访分离

　　建立健全诉讼分离工作机制，最基础的工作是对“诉”和“访”编立不同的案号字号，调整司法统计口径，将程序内的诉从信访中分离出来。对“诉”的事项，立案庭编立案号立案后移交相关审判庭按诉讼程序处理，尤其是符合再审条件的，应依照审判监督程序将案件纳入再审程序。对“访”的事项，编立独立的信访字号，建立信访件档案，收录信访事项的接受、处理、回复和上级意见等内容，按照信访机制进行办理。通过诉讼程序与非诉讼程序信访机制的分类处置、分别管理，构建程序化、规范化、科学化的诉访分离工作模式，使涉诉信访统计数据更加精确，工作对象更加明确，有效预防和减少各类涉诉信访案件的发生。

　

　　四、构建诉访分离机制应注意的问题

　　(一)把握“诉”和“访”的衔接

　　“诉”与“访”是两个相互分离又相互衔接的过程，审判部门和信访部门在各自的职能范围内，应加强沟通协调，发现不属于本部门处置的事项时，要及时进行移送，实现“诉”与“访”的衔接。对于诉讼程序终结的案件，应及时纳入访的范畴，交由信访部门处理，做好矛盾化解和稳定工作。对诉讼程序未完成的案件，或在信访程序中发现信访内容符合再审条件的，信访部门应告知当事人正确行使诉讼权利，由审判部门按照审判程序对案件进行审理。

　　(二)把握申请再审和信访申诉的界限

　　构建诉访分离机制，重要的是将依法可申请再审的案件从信访中分离出来。在《民事诉讼法》修改之前，由于对当事人提出再审申请的理由规定模糊、裁定再审标准不统一、启动审查的程序不严密等原因，导致当事人在一定程度上无法有效行使申请再审的权利。修改后的《民事诉讼法》，确立了申请再审与信访申诉相界分的理念。信访申诉一般是指公民依照宪法享有的一项民主权利，而申请再审是宪法规定的申诉权在诉讼法中的具体落实和特定化，赋予当事人在法定条件下针对生效裁判寻求救济的行为以“诉权”或“诉讼权利”的性质，真正畅通当事人申请再审的渠道。把握申请再审与信访申诉界限的意义在于对可启动再审的“诉”，要给予当事人充分的程序保障，及时作出裁定，展示裁判结果；对信访申诉，则按照信访机制处理，解决当事人的实际困难，化解社会矛盾纠纷。

　　(三)把握审判监督和信访终结的界限

　　将程序内的诉从信访机制中分离出来，尤其是将再审之诉从信访事项中分离出来，能强化对生效裁判的审判监督机制。然而再审审查和再审审理是两个程序阶段，裁定再审并不一定能得出生效裁判“确有错误”的必然结论，任何纠纷都必须有终结解决机制，对穷尽所有司法程序后仍信访不止的案件，应依法严格处置。强调审判监督，赋予当事人申请再审的诉讼权利，既是对当事人程序权利的充分保障，又要求当事人承担相应的义务，决不允许对生效裁判任意挑战，对无理信访要及时认定、及时终结，维护司法权威，切实增强司法体制内解决涉诉信访的能力。