关键词

　　计划生育　行政处罚　行政征收　诉讼时效

　　裁判要点

　　征收社会抚养费属于行政征收，不属于行政处罚，不受行政处罚法两年诉讼时效的限制，因而征收社会抚养费不存在因超过诉讼时效而免于征收情形。

相关法条

　　1、《行政处罚法》第二十九条

　　2、全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的批复法工委复字（96）2号

　　基本案情

　　万某系分宜三小教师，1983年元月与李某结婚，同年11月8日生育女儿万骞，2003年6月与李某离婚。2005年元月万某与詹某（生育两孩，已离婚）同居，两人至今未办理结婚登记手续。2005年8月20日，詹某在宜春市袁州区妇幼保健院计划外生育一男孩，取名万某某。2008年3月起被告多次接到群众实名举报万某计划外生育万某某。经被告调查，万某和詹某共同生活，身边确有一男孩，名叫万某某，詹某承认万某某系亲生，但称万某某的亲生父亲是万某良，万某也否认万某某系亲生，但两人均无法提供万某良的详细情况及居住地址等有效信息。鉴于此，被告根据《江西省人口与计划生育条例》第三十六条的规定，于2011年8月1日、10月14日两次会同分宜县教体局向万某送达了《关于要求万某带万某某去做亲子鉴定的通知》，但万某拒绝做亲子鉴定。被告根据《江西省人口和计划生育委员会对﹤江西省人口与计划生育条例﹥具体应用中的问题的解释》中对《条例》第五十七条的解释的规定，认定万某与詹某计划外生育万某某，并报请了分宜县人民政府批示。2013年元月30日，万某向分宜县教体局出示一份愿意配合计生部门做亲子鉴定的材料，但未实际履行。被告于2013年10月21日向万某送达了《关于万某计划外生育事实的认定告知书》和《江西省征收社会抚养费告知书》，2013年10月25日，被告作出分计生征决字（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》，决定对万某征收社会抚养费21686元。万某不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销分计生征决字（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。

　　裁判结果

　　江西省分宜县人民法院于2013年4月25日作出被告作出的社会抚养费征收决定认定原告与詹某计划外生育万某某，认定事实清楚，证据确凿，有事实和法律依据。根据全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的批复【法工委复字（96）2号】“征收计划生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。行政处罚法关于罚款必须全部上缴国库和有关时效的规定不适用于计划生育工作”的规定，征收社会抚养费属于行政征收，不属于行政处罚，不受时效的限制。因此，原告主张被告向其征收社会抚养费已超过二年时效，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持分宜县人口和计划生育局2013年10月25日作出的分计生征决字（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。

　　一审判决后，原告万某不服，向新余市中级人民法院提出上诉，新余市中级人民法院于2014年6月23日作出（2014）余行终字第4号判决，判决驳回原告上诉，维持原判。

　 裁判理由

　 江西省分宜县人民法院认为，被告作出的社会抚养费征收决定认定原告与詹某计划外生育万某某，认定事实清楚，证据确凿，有事实和法律依据。根据全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的批复【法工委复字（96）2号】“征收计划生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。行政处罚法关于罚款必须全部上缴国库和有关时效的规定不适用于计划生育工作”的规定，征收社会抚养费属于行政征收，不属于行政处罚，不受时效的限制。因此，原告主张被告向其征收社会抚养费已超过二年时效，没有事实和法律依据，不予支持。　　

　　案例注解

　　本案的争议焦点为征收社会抚养费是否属于行政处罚，如是则应当适用行政处罚法第二十九条关于诉讼时效的规定，万某因其违法行为在两年内未发现，则应当免于处罚。如不属于行政处罚，而是行政征收则不适用诉讼时效的规定，只要一经发现，便当征收社会抚养费。

　　第一种意见为，社会抚养费的征收属于行政处罚，应当受2年诉讼时效的限制，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在2年内未被发现，则当免于处罚。结合到本案中，因万某计划外生育的行为在两年内并未被发现，因此应当应当免于处罚，撤销分宜县人口和计划生育局的（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。

第二种意见为，根据全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的批复【法工委复字（96）2号】“征收计划生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。行政处罚法关于罚款必须全部上缴国库和有关时效的规定不适用于计划生育工作”的规定，征收社会抚养费属于行政征收，不属于行政处罚，不受时效的限制。因此，应当维持分宜县人口和计划生育局的（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。

一审法院和二审法院的判决均采纳的是第二种意见，显然是根据法工委复字（96）2号的答复内容，社会抚养费征收并不属于行政处罚，因而不适用行政处罚法关于诉讼时效的限制。因此，维持了分宜县人口和计划生育局的（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。

其他问题

本文想就社会抚养费征收的性质及全国人大常委会法工委答复性质作延伸讨论。

（一）关于社会抚养费征收的性质商榷

　　 笔者认为社会抚养费征收应当属行政处罚，而非行政征收。理由如下：

1、根据《宪法》第十条的规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。从《宪法》的框架和原则设定来看，征收必须基于公共利益，而且必须依照法律规定的权限和程序，因此只有满足这个两个条件方能采取征收，此外征收并未无偿的，而是应当给予适当补偿，由此看，征收社会抚养费并未对被征收人予以适当补偿，比照国家对土地的征收，征收社会抚养费不宜纳入行政征收。依据法律的层次位阶和效力，宪法是母法，其他任何法律法规均不能与之相抵触，不宜将社会抚养费纳入行政征收，

2、行政征收是指行政机关或者法定授权的组织根据法律、法规的规定，向公民、法人或者其他组织无偿收取一定财物的行政行为。行政征收须以公民、法人或者其他组织负有行政法上的缴纳义务为前提，其实质是国家以强制方式无偿取得管理相对人一定财产所有权。 最典型的是征收税收，但是根据国际通行惯例及目前我国的立法现状，税收征收必须遵循法定原则，即税收法定，因为其涉及到被征收人权益的受损，必须由法律予以明确规定，规定征收的主体、程序和权限等。比照税收法定原则，目前社会抚养费征收的法律依据为中华人民共和国国务院令第 357 号 《社会抚养费征收管理办法》，属于法规，而非严格法治意义上的法律，与税法等法律完全不可同日而语。其次，从时间先后顺序上看，法工委复字【（96）2号】于96年作出，而 《社会抚养费征收管理办法》则在2002年才开始实施，因此在 《社会抚养费征收管理办法》未出台之前，即使我们认同法工委复字【（96）2号】，但其行政征收的法律依据显然不足，不符合行政征收的法定原则。因此，不宜将社会抚养费征收纳入行政征收。

3、在法工委复字（96）2号】出台之前，司法实践中对社会抚养费的性质是属于行政征收还是行政处罚是有争议的，并未达成充分共识。正因为如此，那么很多计划外生育行为因超过2年才发现，如若将其认定为行政处罚，则面临无法处罚，无法对被处罚人征收社会抚养费的困境，法工委复字【（96）2号】正是在这样的背景下出台的，而且该答复明确，社会抚养费征收不受诉讼时效的限制，显然作出了有利于行政执法部门的法律解释，而不利于行政相对人，有部门立法之嫌，因此，将社会抚养费强行认定为行政征收不利于行政相对人的权益保护。

4、全国人大的释法文件《中华人民共和国人口与计划生育法释义》指出：“我国已加入的国际公约规定：所有夫妇和个人都有自由和负责任地决定生育数量和间隔并为此获得信息、教育和手段的基本权利。公民依法行使生育权应当受到法律保护。因此，公民的生育权当属基本人权，受法律保护，对公民生育权作出限制，有违人权保护之嫌，对公民计划外生育征收社会抚养费侵害了公民的生育权，缺乏法理正当性。

5、从目前社会抚养费征收的运行实况来看，根据北京《新京报》2013年12月9日的报道，我国征收的200亿元巨额社会抚养费，尚无一个省市公布去向和用途，社会抚养费的征收是基于公共利益难以让人信服。而且因各地操作标准不一，显然有违征收法定原则，因此不宜将其类同税收等纳入行政征收的范畴。

（二）全国人大常委会法工委答复的性质商榷

　 法工委复字【（96）2号】作为法律询问答复的性质：

法律询问答复，是指《立法法》所规定的、全国人 大法工委对有关具体问题的法律询问进行研究后做 出的答复。根据《立法法释义》的表述，法律询问的 范围主要包括：“（一）国务院所属机构在执行法律过 程中提出的具体法律问题；（二）最高人民法院、最高 人民检察院的工作机构在司法过程中提出的具体法律问题；（三）省、自治区、直辖市人大常委会工作机 构在工作中提出的具体法律问题” 等，即是针对 各机关单位和团体“在法律实施过程中”的具体 法律问题的询问。从属性上进行判断，对于具体法 律问题的询问，需要对其进行的研究和答复，均涉及到了对于法律的理解和解释。而这种理解与解释， 又是作为立法机关的工作机构的全国人大常委会法 工委所做出的。那么是否代表着这种法律询问答复，是一种立法解释呢？

1、法律询问答复并非立法解释。我们通常所称的立法解释，其只是学理上的一个概念。对具有同一内涵的概念，在我国官方的正 式法律文件中的表述略有区别。例如，在《立法法》 中，其被表述为法律解释，与学理中所称的立法解释 和司法解释不同；在法律文件中，其是以法律解释与 具体应用解释的表述作为替代的。因此，考察法律 询问答复是否是立法解释，也即是考察其是否属于 我国法律中所规定的法律解释制度的范畴。 法律解释，是指有权机关“对法律规范的含义以 及所使用的概念、术语、定义等所作的说明与阐 述。” 从这个角度来看，法律询问答复虽然符合说 明与阐述的特征，但其在前提条件上存在着先天不 足。法律询问答复的做出机关，并不属于法定的有 权机关。根据我国《立法法》第四十二条之规定：法 律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。而法 律询问答复的做出机关，只是全国人民大表大会常务委员会的工作机构，与正式的立法机关有着本质 的差别。全国人大常委会之所以拥有对于法律进行 解释的权力，在于其自身是法律的制定者，其以立法 者的身份，所制定的对于法律的解释，也具有和法律 相同的效力。而人大常委会的这种立法权力，也是 人民主权的一种派生，与人大常委会的权力机关的 属性息息相关。而人大法工委，作为人大常委会的 工作机构，其只是一种行政上的服务机构，不具有权 力机关的性质，也不具有立法者这一属性。因此，法 律询问答复的做出机关，并不是法律解释的有权做出机关。 同时，虽然在《立法法》第 55 条的条文的后半 段，存在有关于备案的内容。但此种备案的规定，也 并不能使得法律询问答复成为有权机关做出的法律 解释文件来解决有权主体的问题。

2、法律询问答复也非具体应用解释 。“由于把答复定位为立法解释逻辑上比较牵强， 因此有学者试图将其定位为应用解释。” 〔6〕 以周伟教 授为代表的学者，以全国人大常委会 1981 年 6 月 10 日《关于加强法律解释工作的决议》（以下简称 “ 81 决议”）为依托，从中寻找相应条文来证明其将 法工委法律询问答复作为具体应用解释的观点。 “ 81 决议”中规定：不属于审判和检察工作中的其他 法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部 门进行解释。论者抓住这一规定，进而认定法律询 问答复是有权的主管部门，即是法工委根据此决议， 对不属于审判、检查工作的法律具体应用问题做出 的解释。然而笔者以为，法律询问答复也并非具体应用 解释。

3、法律询问答复不具有强制约束力。法律询问答复，是“对有关具体问题的法律询问 进行研究予以答复”。因此，法律询问答复是一种面向具体问题的答复文件，作为规则的“普遍”的要求，似乎很难得到体现。

首先，法工委作为人 大常委会的工作机构，“不可以以独立名义发布执行 性的文件、指示、命令，它是为职能机构提供服务 的。”其与人民法院、人民检察院之间也不可能存 在着领导关系，其所做出的法律询问答复不具有命 令审判、检察机关予以执行的效力；其次，我国《宪 法》第126条及《人民法院组织法》第 4 条规定：人民 法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、 社会团体和个人的干涉。这条规定赋予了人民法院 依法独立行使审判权的权力。其所依之法，指的是 法律。人民法院在审判案件时，只能依照法律的规 定做出判决，其他的一切法律规范性文件对于人民 法院并不存在强制的适用要求。这也代表着人民法 院有权依照法律，在法律以及其他不同的法律规范 性文件之间做出合法性的评价与选择。事实上，任 何法官都拥有对不同层级规则进行选择的权力，当 法官对某法律询问答复的理解存在质疑时，他完全有权选择不予适用。同理，我国《宪法》第 131 条也 赋予了检察机关同样的权力。 审判、检察机关有权选择不适用法律询问答复 的理解阐述，那么，这种不适用是否能成为一种不利 后果呢？ 换言之，如果人民法院和人民检察院不适 用相应规定，能否成为案件上诉甚至申诉的理由呢？ 笔者以为，相关机关不适用法律询问答复的行为不 能被称为一种上诉理由，而应当是上诉理由中“适用 法律错误”的一项证据表现。现存却未被采用的法律询问答复可作为有效证据，用以支撑当事人认定 审判、检察机关适用法律错误的主张。

综上，全国人大法工委的询问答复并非立法解释，也非司法解释，不具有强制约束力，不宜作为“法律”适用，因而笔者认为宜将社会抚养费纳入行政处罚的范畴，不当被认定为行政征收。