近年来，非诉执行案件与行政案件倒挂现象突出，成为法院执行工作的重要组成部分。因申请主体是行政机关，非诉执行与普通民事执行案件存在较大的区别，而相关制度规定较为原则，在实践操作中也存在很大的差异和争议。本文以环保非诉执行为视角，就非诉行政执行的完善提出一些思路。

一、环保非诉执行案件相关情况

　　环境是人类赖以生存和发展的基本前提。但同时，人们也以生存和发展的名义不断破坏着这个前提。近年来，随着经济的发展，尤其是工业经济的发展，环境保护问题越发突出。日益严峻的环保问题既给环保行政执法部门带来挑战，也给司法部门带来考验。很多地方的环保非诉执行案件呈增加趋势，如来自江苏省无锡市惠山区人民法院的一组数据显示，2008年至今，该院共受理环保非诉执行案件90件，占所有非诉执行案件的43.7%。[ 华灵芾 华茜：《无锡：环保非诉执行追求双赢》，载2012年1月1日《人民法院报》第3版。] 当然，环保非诉执行案件的数量还受环保执法部门的执法力度、案件的执行难度等诸多因素的影响。如笔者所在城市是一个小型工业城市，近年来，涉及环保的案件仅有国土资源部门申请的少量案件和环境保护行政部门申请执行的个别案件。通过案件执行、与相关部门座谈发现，影响环保非诉执行申请主要基于以下原因：

　　一是审查立案程序规定影响环保执法部门申请。由于法院受理强制执行申请要以相对人在法定的期限内未提起行政诉讼为前提，而这一期限也显然给相对人逃避执行留下了空间。同时，法律规定了行政机关申请执行应自法定起诉期限届满之日起180日提出，而行政机关大都穷尽一切手段仍无法执行才申请法院执行，很多案件因此超过了申请期限。

　　二是环保部门、国土资源、森林公安都设有专门的执法部门，相对案多人少的法院来说，执行力量、精力相对较为充足。因此，只有少量难以执行的“骨头案”才会申请法院强制执行。如2011年，笔者所在法院受辖区森林公安部门的邀请，对其20件执行难度大有可能移送法院执行的行政处罚案件文书及相关证据材料进行了审查，但森林公安执法部门最终未将案件移送法院强制执行。

三是行政行为存在瑕疵难过法院审查关。由于行政机关依法行政的意识、人员素质参次不齐等原因，有的案件在程序上不完善，影响了法院立案执行。如处罚的对象把握不准，送达欠规范，认定违法事实的证据不充分等。法院对此类的强制执行有所顾虑，因此立案较为谨慎。

　　二、环保非诉执行存在的困难

（一）审查标准难明确

审查非诉行政执行案件是人民法院的一项法定职责。法院通过对申请执行的具体行政行为的审查，支持、维护并监督、促进行政机关依法行政，防止违法行政行为侵害公民、法人或其他组织的合法权益。非诉行政执行司法审查的标准在我国《行政诉讼法》中并没有明确的规定。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》）第93条显示人民法院对申请执行的具体行政行为应当进行合法性审查。《若干解释》第95条还规定了三种不准予执行的具体行政行为的情形。《若干解释》确立的非诉行政执行审查标准，对于司法实践发挥了指导性的作用，但因规定过于原则，在实践中法官的理解各异，导致实践中法院对审查标准的适用不统一。有的法官套用行政诉讼审查具体行政行为的标准对非诉执行案件进行评判；有的对非诉执行案件仅作程序上的审查；有的则由法官自由裁量，审查标准可宽可严，随意性较大。此外，法院在审查过程中，发现具体行政行为虽合法却显失公正或超出合理限度，有可能损害相对人合法权益时，也只能裁定准予强制执行。但在执行过程中则采取了更为灵活的方法，如在《行政强制法》未出台前，很多法院就对过高的滞纳金部分采取减免形式，以促进被执行人主动履行。在执行过程中出现被执行人以行政机关滥用职权或显失公正为由提出异议抗拒执行时，行政机关大多采取协商的态度，与被执行人达成执行和解。其实这种现象的存在，反而使行政相对人对行政权力的行使产生质疑，给行政管理、行政权威带来消极影响。

（二）利益平衡难定夺

　非诉行政执行是法院支持行政机关依法行政的重要职责，同时，法院作为中立机关，要依法监督行政机关依法行政，保护公民、法人及其他组织的合法权益。但是有的行政机关存在认识误区，认为行政机关申请法院执行，法院就应当执行，即使其执法程序存在问题也认为无关紧要，甚至给法院施加压力。有的行政机关把一些棘手的、矛盾尖锐的案件推到法院，有的行政相对人一方，可能是难以维持生计的弱势群体，抑或是举步维坚的小企业，也有可能是当地还有发展空间的重点企业。因此，法院既要维护行政机关的权威，又不能不考虑行政相对人的实际情况；既要严格依法办事，又要兼顾办案的社会效果，维护社会稳定；既要对污染环境这种损害社会公共利益的行为严厉打击，又不能忽视对具体执行对象合法权益的保障，法院往往处于两难的境地。

（三）困难重重难执行

与其它案件一样，环保非诉的执行也存在执行难的问题。主要有以下情况：

 1、执行主体难确定。有的无证经营，难以确定实际经营者。有些案件中，受罚的被申请人只是名义上的经营者，而非实际生产人。被申请人将厂房承包给其他个人经营，一旦受到环保部门的处罚，实际经营者往往采取逃避的方式或者转让的方式，而出租厂房的被申请人或受让人不愿为实际生产人缴纳罚款，从而导致执行难度增大。

2、被执行人难找。有的被处罚人多为经营规模小,成本低的企业，受到行政处罚时容易采取变动经营场所、变更业主或单位名称、关门歇业的手段规避制裁。

3、被执行人无财产可供履行。有的被处罚的生产经营者家庭生活困难,加之，其生产经营规模一般较小、收益不高,经济承受能力较差，往往难以承受较大数额的罚款，而如果强制执行会影响他们的正常生活。

4、被执行人法律意识淡薄，自觉履行率低。生产经营户大多法律意识淡薄，对于环保行政部门作出的行政决定根本不予理睬，有的完全没有理解送达法律文书的意义，更谈不上行使自己的诉权，被执行人很少主动履行。

　　5、环保行政执法部门选择性执法。个别行政执法人员在对违法经营者实施处罚过程中随意性较大,受人情、关系等方面的因素影响,对违法经营者不能做到一视同仁，同等情况没有同等对待，导致他们认为处罚不公，产生抵触情绪。

　　6、处罚色彩隆重。实践中,环保行政部门最常用的是停止经营和罚款，而且一般执法部门罚款了事，对相对人的环保义务宣传解释得不够，容易给被执行人造成追求经济利益的错觉，也使他们存在侥幸心理，以为罚点钱就万事大吉，继续从事违法行为。

7、停止经营执行难。有的非法经营者知道无证经营是违法的，往往会把经营地点选择在比较隐蔽的地方，如国土资源部门申请执行一无证砖厂，其在偏僻的山岭内，法院多次上门均只有打工者在场，负责人始终不露面。而因是无证经营，难以确定其实际经营人。法院不可能长期蹲守，有的企业是法院来则关，去则开。此外，一些企业为加快建设，投入了大量的资金和人力，如果强制停止生产，则资金难以回收、工人难以安置，也会影响社会稳定和谐。

三、环保执行工作的完善思路和建议

（一）审查标准宽严适度

在审查标准上，要坚持合法性审查原则的基础上，还要坚持适当性审查，即以是否明显或严重影响具体行政行为合法性和被执行人实体合法权益为标准进行审查，仅对“明显违法”和“明显不合理”的行政行为不予强制执行。法院作为司法机关，是监督与制约行政权的一道关口，必须发挥这道关口的重要作用，审查不能完全流于形式，但是也不能以严格的审查程序，按照实质合法性审查的标准进行，这不符合现实情况，既约束了行政行为的快捷性，与行政行为的既定力相冲突，也增加了司法机关的负担，因此以尊重行政行为的既定力为主。只要赋予救济手段，在审查标准上应适当从宽审查。当然，对于“明显违法”和“明显不合理”的标准和情形还需要进一步细化和明确。

（二）利益权衡坚持能动

环境是人类共同的财富，环境保护意义重大。在环保执法案件中，行政机关执法集中体现和代表了公共利益。但行政处罚是强制性干预公民权利的行政行为，具有侵权的危险性，如果行政处罚过度适用，会导致被处罚人逆反心理和反抗情绪。由于被执行人大都法律意识差，对于行政处罚往往不懂或不会走诉讼程序，但是并不代表行政行为就是合法、合理的，法院既要为合法的行政行为撑腰助力，又要充分保护被执行人的合法权益。在经济发展与环境保护的利益权衡中，既要注重保护环境这个长远、重大的可持续发展问题，又要采取贴近当下经济发展要求的执行手段。如对一些有发展前景的企业，积极引导其采取环境保护措施，加快产业技术升级。

（三）执行模式完善创新

　1、先予执行。最高人民法院〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉（以下简称若干问题解释）第九十四条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请执行的，应当提供相应的财产担保。”在紧急状态下，被执行人可能逃避执行的，不先予执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。环保关系全社会公共利益，在必要的情况下完全可以采取先予执行的方法，避免受申请期限的限制造成无法及时执行产生严重的后果。

　2、边执边审。近年来，非诉执行案件数量急剧增加，由于在审查方式上一般为书面审查，一些问题往往在执行过程中才浮出水面，在法院人力紧张又要追求执行效率的情况下，有些“带病”案件难免进入执行程序，可以采取边执边审的方式，对确实存在问题的，应及时以裁定的形式终止或变更原强制执行裁定。

　3、引入听证。虽然大多法院在实践中已经引入听证程序，但并未实现制度化、规范化。听证规则是程序公平原则的核心内容，应该进一步推动其常态化。在非诉行政执行案件立案审查期间，对于案件有重大影响的；案件有较大争议的；执行后果无法补救的；案外人提出异议的且人民法院认为有必要的；被申请人提出申请且人民法院认为有必要的以及法院认为应当进行听证的其他情形，法院应当进行听证。

　4、执行令制度。有的地方采取了“执行令状”、“法院审查、政府实施”的方法值得借鉴。采用执行令状制度，由行政机关实施行政强制执行，如果产生了侵害被执行人权益的情况，当事人还可以诉诸法院解决纷争，同时，赋予被执行人以有效救济途径，更有利于被执行人对执行的理解和认同。小额、无争议非诉行政执行案件的强制执行由法院审查，行政机关执行。 执行的行政机关一般是申请机关，对标的较大，被执行人有异议的可以事先组织听证，再决定是否予以签发令状让行政机关去执行。执行过程中，涉及需要采取强制措施的，由行政机关向法院申请，法院审查决定是否采取。[ 上海市金山区人民法院课题组：《非诉行政执行运行模式研究—兼论建立非诉行政执行令状制度》，载2012年3月31日《人民法院报》第3版。]此种制度的优势在于：既可以减轻法院负担，又有利于法院保持中立地位，维护公正的形象，也有利于维护行政机关权威。

5、加大执行力度。在执行过程中，对于拒不履行义务及反复对抗法律的无证经营者，及时采取查封、扣押、拘留等强制措施，对于暴力抗法者可依法采取司法强制措施直至依法追究其刑事责任。由于非诉执行案件类型往往较为集中，行政单位申请执行的案件一般具有典型意义，在执行方法上要追求高效，可以采取集中执行、典型执行等方式，对于生态环境资源的执行案件，要特别加强执行宣传，扩大执行影响力。

　（四）司法建议促进规范

　法院要加强与环保行政执法部门的沟通，对于执行工作中发现的问题要及时地合理地发送司法建议，促进环保行政执法水平的提高。同时，通过座谈交流、司法建议的形式，强化法院与相关部门的理解与互动，提高执行效果。注重提高行政机关的程序意识，证据意识，防范出现常见的错误，如被处罚主体错误，送达不规范问题，坚持注重处罚与教育相结合的原则，全面调查被处罚主体的经营规模及经济承受能力。在调查取证时注意详细写明相对人基本情况，包括确切住址、身份证号，必要时可进行摄影、摄像固定证据,便于法院执行时查明被执行人。

（五）多方协作共同应对

　　环保问题是一个需要全社会共同应对的问题，重在预防，需要提高全社会的环保意识。环保等相关职能部门应当做好环保宣传工作，加强释法教育工作，增强行政处罚的公开度和威慑力，做到公平公正。政府部门要做好全面统筹工作，在招商引资、产业、园区规划过程中立足长远发展，考虑环境成本，积极引导企业改变生产方式，推动转型升级。对于如何处理这类案件，需要工商、国土、环保、法院、检察院等多部门共同应对。

四、结语

由于司法的被动性，法院不能在环保战线上充当先锋，但是完全可以立足本职工作，坚持能动司法，深化办案效果。对于行政机关移送法院的“老大难”非诉执行案件，我们不应“筑坝截流”[ 参见：余东明：“浙法院拒受部分非诉行政执行案引震荡”，法院认为“老大难”执行案源源涌来不堪重负，行政执法部门认为如此“筑坝截流”做法不妥，载《法制日报》，2007年10月30日第8版。]，而是积极应对，展示主动有为、敢于担当的良好社会形象，为环境保护作出更大的贡献。