近年来，各法院年收结案数持续保持高位运行态势，在法官数量未大幅增加的情况下，“案多人少”矛盾日益突出。为优化审判资源配置，保障法官集中精力办理案件，在编制数额既定的情况下聘用临时人员从事审判辅助工作已是基层法院面临的现实选择。目前，许多法院都存在着这样一支非编审判辅助人员队伍。在目前体制下，非编审判辅助人员承担了大量的辅助工作，对保障法官专司审判、提高整个审判工作质效发挥着重要作用。但同时，当前非编审判辅助人员管理机制也不可避免地存在一些问题。为全面掌握非编审判辅助人员队伍现状及管理中存在的问题，笔者以宁波市北仑区人民法院（以下简称北仑法院）为样本，通过问卷调查、个别走访、集体座谈、比较分析等方式进行了专题调研。

一、非编审判辅助人员队伍基本情况

（一）队伍建立由来

近年来，北仑法院收案数保持持续增长态势，到2010年底，全院收案9619件，结案9511件，人均结案135.57件，人均月存案工作量1.49。面对如此繁重的审判任务，像十多年前那样完全由法官或书记员来完成送达、庭审记录、案卷装订等诸多审判辅助工作已不现实。一是书记员紧缺，书记员均由法院正式任命，须有正式编制，而法院编制紧缺，在案多人少的情况下，法院要首先考虑增加法官数量，多招录已通过司法考试的大学毕业生，待他们实习期满符合条件后即任命为助理审判员，以补充办案力量，因此，预备法官担任书记员的时间很短，且近年来由于编制紧缩，预备法官的招录名额也非常有限；二是审判辅助工作逐渐增多，除传统的送达、记录、案卷装订外，还有信息录入、档案扫描等工作。在这种情况下，非编审判辅助人员就应运而生。

北仑法院最早开始聘用临时工作人员从事辅助工作要追溯到1995年，当时只是聘用一名电脑打字员，负责全院的裁判文书打印。后根据实际需要，自1998年开始聘用临时工作人员从事书记员工作，至今已有非编审判辅助人员52人，其中有49人从事书记员工作，3人从事送达工作。

（二）非编审判辅助人员工作内容及成效

在北仑法院，非编审判辅助人员的工作内容主要包括填制、送达相关法律文书，通知当事人，张贴公告，开庭时检查诉讼参与人的到庭情况，宣布法庭纪律，担任庭审记录，整理、装订卷宗，信息录入及案卷扫描，案卷归档等十几项内容，有的还担任庭室内勤。如果将案件分为立案至副本送达被告、副本送达被告至开庭、开庭至法律文书签发、法律文书签发至送达、送达至案卷归档五个区间段的话，这五个区间段中每个区间段均有一定的工作需非编审判辅助人员承担，其中立案至副本送达被告、法律文书签发至送达、送达至案卷归档三个区间段中的工作主要由非编审判辅助人员负责完成。

随着案件数量的不断攀升和审判辅助工作的增加，非编审判辅助人员的工作任务也越来越重。以北仑法院为例，自2008年审判辅助人员和法官“一配一”工作模式以来，该院法官人均结案数呈大幅增长态势，由2008年的126.65件增加到2011年的156.21件，增幅达23.34%，相应非编审判辅助人员的工作量也随之同比增加，工作任务日益加重。

从工作成效来看，非编审判辅助人员工作机制在法院工作中的运行实践证明，其对于减轻法官办案压力，提高工作质效具有重要的积极作用：在审判辅助人员进入法院系统承担辅助工作以前，法官不得不自行做好开庭通知、法律文书送达、案卷装订、归档等工作，工作时间中有一半用于从事这种简单、重复劳动，有时向一名当事人送达一份法律文书就要占据半天的工作时间，造成了审判资源的严重浪费。审判辅助人员工作机制建立之后，法官得以从繁杂的辅助工作中脱身出来，将精力集中用于审理案件和进行法律研究，从事审判核心工作的有效时间大幅提高，节约了审判资源，实现了审判分工的合理化，使审判质效得以提高。单2008年北仑法院实行审判辅助人员与法官“一配一”的工作模式后，该院法官人均结案数就从126.65件增加到146.60件，增幅达15.75%，这与非编审判辅助人员工作机制的有效运转密不可分。

（三）非编审判辅助人员队伍特点

从专业结构来看，非编审判辅助人员在校期间所学专业以非法学专业为主。52名非编审判辅助人员中，在校期间所学专业为法学或法律的有17名，仅占总人数的32.69%。（专业构成比例可参见图表一）

（图表一：专业构成比例图）

从性别比例来看，非编审判辅助人员以女性为主，共有47名，占总人数的90.38%；男性有5名，仅占总人数的9.61%。

从年龄结构上看，非编审判辅助人员年轻化特征明显。年龄介于21-25周岁之间的有22名，占42.31%；年龄介于26-30周岁之间的，有18名，占34.62%，这两个年龄段的人员是队伍的主力；年龄介于31-35周岁之间的有8名，占15.38%；年龄介于36-40周岁之间的有2名，占3.85%；年龄在40周岁以上的有2名，占3.85%。

从职业培训的方式和力度来看，非编审判辅助人员的培训形式主要有“老带新，传、帮、带”方式、集中培训方式、自学方式以及个别指导等其它方式，主要以“老带新，传、帮、带”方式为主，其中有55.77%的人是通过这种培训掌握工作技能的，另有21.15%的人通过自学掌握工作技能，有19.23%的人有集中培训经历，另有9.61%的人接受过个别指导。从培训力度来看，集中培训力度较低，其中，有36.73%的人表示从未接受过集中培训，有42.86%的人表示在法院工作期间只接受过一次集中培训，另外分别有19.23%和3.85%的人接受过2次或3次集中培训。（参见图表二）

（图表二：培训方式简图）

　

在薪金待遇方面，北仑法院非编审判辅助人员的工资水平主要集中在1500元/月-2000元/月和2000元/月-2500元/月两个区间，分别占总人数的50%和32.69%，另有11.54%的人工资位于1000元/月-1500元/月之间，而工资在2500元/月以上的仅有1人，占1.92%。对此，有11.54%的人表示基本满意，有88.46%的人表示工资太低，不满意。除工资之外，北仑法院根据宁波市统一标准，为其缴纳养老保险金、医疗保险金、工伤保险金、失业保险金和女性职工生育保险金，其它福利待遇参照法院行政编制人员酌情予以发放。

从职业规划的角度来看，有7.69%的人表示未曾对此进行长期规划，有42.31%的人打算提高技能做好本职工作，有48.08%的人则表示打算通过司法考试以更好的提升自己，另有11.54%的人打算另谋职业。

（四）非编审判辅助人员现行管理模式

非编审判辅助人员由法院政工部门负责招录，根据实际需要分配至各庭室。在管理模式上，非编审判辅助人员最初由各审判庭自行调配、管理，后改由立案庭对所有非编审判辅助人员统一调配、集中管理，后来又恢复为由各审判庭调配和管理。2008年，为适应新形势，北仑法院创建了审判辅助人员和法官“一配一”工作模式，即一名书记员固定为一名法官提供审判辅助工作。

2003年，为规范管理速录员队伍，充分调动速录员工作积极性，进一步提高速录员队伍素质，北仑法院制定了《速录员考核暂行办法》，明确规定速录员按工龄、学历、考核结果等分为五个等级，并规定了相应的考核办法和奖惩措施。

二、非编审判辅助人员管理中存在的问题

（一）职责界定不清

审判辅助工作与审判工作划分的依据是与行使审判权是否有关，目前审判辅助人员的工作内容是长期工作中约定俗成的，并无明确规定。从行为性质上看，审判辅助工作一般可以分为两种，一种是直接为审判工作服务，如庭审记录、送达法律文书，由于这类工作直接与审判工作相关，工作内容较固定；另一种是为审判管理或行政管理服务，如信息录入、案卷材料扫描，是随着管理需要而增加的，以前没有而现在需要的，将来也可能发生变化的。由于工作内容、职责等缺乏规范，审判辅助人员在工作中容易相互推诿，法院也难以对其工作开展有效的督查、评价和责任追究。

（二）知识结构非专业化倾向明显

虽然审判辅助工作与审判工作有本质区别，但审判辅助工作仍然与法律密切相关，如开庭的通知时间、通知内容、法律文书的送达期限、送达方式等等，要求依法进行。因此，审判辅助人员拥有相应的法学教育经历以及具备一定的法律专业知识是必要的。但目前各个法院招录非编审判辅助人员的标准并不统一，有的并未对在校所学专业进行限制。以北仑法院为例，该院非编审判辅助人员中具有法学专业高等教育背景的仅占三分之一。知识结构的非专业化倾向，不仅增加了法院的培训成本，而且不能适应审判辅助工作的实际需求，影响审判工作整体质效的提升。

（三）性别比例失调

这主要是由于两方面原因造成的，一是工作内容和工作性质要求审判辅助人员具备一定的速录和文案技能，而相应具备这种技能或愿意从事此类工作的多数为女性；二是非编审判辅助人员工资待遇较低，而男性承担着较大的经济压力，不愿选择从事该职业。虽然女性工作者的耐心和细致有助于审判辅助工作的开展，但是性别比例悬殊，依然给法院工作带来困扰。一方面是处于生育期的女性较多，部分庭室出现了多人同时或者接替休产假的情况，无多余人手替补，尤其是在法官与书记员“一配一”制度实行以后，人员调配存在困难；另一方面是部分审判辅助工作更适合由男性承担，如执行局的辅助人员须外出开展工作，要应对随时可能发生的暴力抗法等突发状况，危险系数高，要求工作人员有较强的身体素质和较高的防范能力，在某种程度上并不适合女性。

（四）培训力度低

培训方式主要以“老带新”、“传、帮、带”等方式为主，集中培训次数少、规模小、力度低。从培训内容来看，现有培训多囿于审判辅助工作具体流程，只能解决“干什么”和“怎么干”的问题，缺少规范的专业知识培训、职业技能培训和责任意识培训，培训内容单一、层次浅、覆盖面小，尤其是岗前培训缺失，新人招入后立即开展工作，边做边学，虽然节约了培训成本，但难以保证前期工作质效。

（五）工作绩效考核缺失

目前，对非编审判辅助人员的绩效考核尚未得到足够的重视，有的法院只是借助法官工作绩效考核体系，分离部分指标用于对非编审判辅助人员进行考核，但由于这部分考核指标有限，不能涵盖非编审判辅助人员的工作内容，而且考核结果最终归于法官，难以实现考核目的。有的法院至今并未建立相关的考核制度。考核是奖优罚劣的基础，考核缺失将导致奖惩缺乏客观依据，难以在非编审判辅助人员队伍中建立激励机制，难以开展有效管理。

（六）队伍稳定性差

非编审判辅助人员所享受的工资、福利等不能纳入国家财政预算，目前只能在办公经费中列支。但由于办公经费有限，而非编审判辅助人员队伍却随着工作需要日益壮大，导致非编人员的工资福利短期内难以提高。北仑法院非编审判辅助人员的福利待遇在宁波地区属于相对较好的，但仍有88.46%的人表示不满意，认为工资水平太低，仅有11.54%的非编审判辅助人员表示对工资水平基本满意。此外，非编审判辅助人员的职业发展空间有限。非编审判辅助人员与法院是劳动合同关系，试用期三个月，首次签约三年。尽管部分人员工作能力突出，表现出色，但是受目前体制所限，无法转为正式编制。上述两方面是影响审判辅助人员队伍稳定的主要原因，许多法院都因此面临非编审判辅助人员“人难留”问题。以北仑法院为例，2007年至2010年四年之间，先后有20名非编审判辅助人员辞职。2011年上半年，已有4名非编审判辅助人员辞职，辞职的人员当中有一部分是优秀的辅助人员，由于已通过司法考试，而转行做律师。调查结果显示还有12.24%的非编审判辅助人员有另谋职业的想法。审判辅助人员队伍稳定性差，不仅增加了法院投入的培训成本，也给法院正常开展工作带来困扰。

三、强化非编审判辅助人员管理的必要性

（一）提高审判质效的现实需要

非编审判辅助人员所承担的大量工作对案件送达成效、审理期限、庭审录像率、案卷质量、归档报结率等审判质效指标有直接影响。审判辅助人员工作效率低下，必将制约审判质效的整体提升，而当前非编审判辅助人员管理因尚未引起重视而存在诸多弊端，已经影响了审判质效。因此，加强非编审判辅助人员管理，从严把招录关、培训关、考核关等角度入手，提高其工作能力从而促进审判质效的全面提升已成为审判工作的现实需要。

（二）节约审判资源的必要途径

法官的培养过程漫长，培养成本昂贵，让在长时间内用高成本培养出来的法官资源为社会作出最大的贡献，是社会机制的必然要求。尤其是在当前案件呈爆炸式增长，法官资源相对紧缺的情况下，社会对完善法院工作机制、最大限度发挥法官功能提出了更高的要求。法官所具备的专业知识、专业思维和工作经验决定了其工作最核心的社会价值在于定纷止争、维护法治、保障社会秩序。因此，保障法官有足够的时间和精力处理审判核心事务，才能实现审判资源利用的最大化。加强非编审判辅助人员管理，保障法官专司审判，就成为“案多人少”背景下节约审判资源的必要途径。

（三）加强干警队伍建设的重要举措

非编审判辅助人员作为法院队伍的重要组成部分，加强其管理也是干警队伍建设的重要举措。通过为非编审判辅助人员提供更好的工作环境、更便利的成长平台、更可观的工作待遇，增强非编审判辅助人员的集体归属感和荣誉感，从而以队建促审判。

四、建议与对策

（一）通过建章立制明确职责

通过建立规章制度，明确非编审判辅助人员的工作内容、操作流程、职责等，细化审判辅助工作各环节的要求和标准，将工作要求与工作责任联系起来。结合实践经验，非编审判辅助人员应履行的职责主要有：一是依法做好开庭前的准备工作，包括填制和送达诉讼文书、准备排期开庭、张贴开庭公告以及其它开庭前的准备工作；二是做好庭审辅助工作，包括检查诉讼参与人到庭情况、宣读法庭纪律、记录庭审过程等；三是印制法律文书；四是送达裁判文书；五是做好卷宗材料的保管、整理、扫描、装订、归档；六是进行信息录入,等等。对工作流程的具体要求，三大诉讼法有明确规定的，严格按照诉讼法规定执行，诉讼法没有规定的，应结合实际需要确定合理的标准和要求。

（二）调整招录标准，合理设置专业要求和性别比例

在专业方面，应要求应聘人员具有一定的法学教育背景。为适应审判辅助人员需兼具法学知识和速录技能的工作要求，可以考虑招聘法律文秘专业的速录师。法律文秘专业是职业院校以法庭速录为核心课程的专业，教育培训中突出了法律特色，在速录练习中加大了法律术语、法律条文、法律文书、法律案例的比例。法院也可以尝试与有关职业院校合作，由职业院校针对审判辅助工作为法院量身定制所需人才，既可以提高队伍的业务素质，又节约了培训成本。在性别比例方面，应增加男性非编审判辅助人员的比例，如执行岗位、专职送达岗位等工作强度高、危险系数大的岗位，应主要招聘男性，其他岗位也应根据实际情况适当调整性别比例。

（三）完善培训机制，加大培训力度

一是要拓展培训方式，加大集中培训的力度，开展岗前培训、专项培训等，充分发挥集中培训的优势及其对传统培训方式的补充作用。建立必须经过培训才能上岗的制度，对新招录的非编审判辅助人员开展岗位职责、工作方法、工作要求等方面的教育活动。对在职的非编审判辅助人员要有计划的开展专项培训，以及时更新知识技能、强化工作重点、查漏补缺为目标，培训内容包括工作薄弱环节、易犯错误、最新要求等，如信息录入培训、庭审记录培训等。二是要丰富培训内容，除业务知识培训外，还应将法律知识、保密规定、职业道德、考评细则等内容纳入培训范围，构建更为完善的知识体系。三是要将培训与考核结合起来，培训后进行相关内容的业务考试，组织技术竞赛等，以强化培训效果；四是建立非编审判辅助人员自我提升激励机制，对通过速录技能等级考试、司法考试、完成自学课程的非编审判辅助人员报销培训费及考务费、调整岗位级别、提升薪金福利等方式，鼓励非编审判辅助人员提升业务技能。

（四）建立科学的绩效考核机制，完善奖惩措施

参照目前较为完善的法官工作绩效考核机制，以非编审判辅助人员为考核对象，以工作量为横坐标，以考核指标为纵坐标，建立三维考核机制：在纵向上，将非编审判辅助人员全部工作流程进行归纳、细化、采点，提取相应的考核指标，对每个指标设置相应的评分标准，由专门部门负责对非编审判辅助人员各考核项目进行统计、分析，得出考核得分；在横向上，以非编审判辅助人员年人均工作量为基数，个人工作量除以年人均工作量得出考核系数，将考核系数与考核得分相乘，其结果即为考核结果，以此作为年底评优、解聘、续聘的依据。在奖惩措施上，一方面要将绩效与工资奖金挂钩，另一方面要建立规章制度，对工作态度消极、工作质效低下的，分别予以批评教育、扣奖金、离职培训、辞退等处罚。

（五）多管齐下，提高队伍稳定性

一是建立激励工资机制。在大幅度提高工资并不现实的情况下，要综合考虑非编审判辅助人员目前的工作量、服务年限、社会上类似职位的薪金待遇等，科学、合理确定工资标准和工资构成，使工资奖金与绩效挂钩，形成激励工资机制，并保证工资随服务年限正常增长。二是增强非编审判辅助人员的集体归属感。切实保障其争取合法权益，注意吸收他们加入党、团组织、工会组织，积极听取他们在工作上的意见和建议，关心他们的工作、生活和精神状态，消除非编人员与在编人员的心理隔阂，增强其职业尊荣感。三是大胆探索非编审判辅助人员的职业发展空间。应该可以预见，目前这种审判辅助人员由临时聘用人员担任的局面是暂时性的，从管理角度来看，由编制内人员承担审判辅助工作更利于整体审判质效的管理和提高。因此，促进审判辅助人员由非编向在编转化是解决问题的关键。笔者认为，一方面可尝试与法官助理制度接轨。最高人民法院曾在1999年提出建立法官助理制度的设想，从角色定位上看，法官助理不是助理审判员，也不是书记员，是在法官的指导、授权下协助处理案件庭前庭后事务的助手，可以调度书记员工作。法官助理具有法院正式编制，允许非编审判辅助人员通过遴选成为法官助理，无异将对其形成激励。鉴于法官助理角色定位，其选任条件应有较严格的标准，要综合考虑文化水平、业务素质和工作经验。另一方面，还可考虑设置一定的事业编制名额，允许一部分工作积极、态度认真、质效突出的非编审判辅助人员在工作一定年限，并符合一定条件后，转为事业编制，成为编制内人员，使现有的非编审判辅助人员能够预测自己的职业前景，安心工作并努力进行自我提升。