民诉法和环境保护法确立了对污染环境行为的公益诉讼制度。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的规定》部分解决了环境民事公益诉讼程序问题。为使我省环境民事公益诉讼更加有序地开展，有必要结合广东法院在审理环境公益诉讼案件中积累的经验和广东实际，对相关程序问题作进一步探讨。

一、受案范围

（一）环境民事公益诉讼应与环境行政公益诉讼相区分。行政机关的行政行为也可能损害环境公共利益。近年来，一些政府决策频繁引发社会广泛关注甚至激发社会矛盾。为此，学界主张有关组织或个人可以对行政机关提起环境行政公益诉讼。最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》也提出“特别要加强对行政机关不履行查处违反环境资源保护法律法规行为职责案件的审理，督促行政机关依法履职”。但这类诉讼属于行政诉讼法等法律法规规范的范畴。而环境民事公益诉讼对象仅为行为人污染环境、损害了社会公共利益的民事侵权行为。

（二）社会公共利益应包括国家利益。界定案件是否属于公益诉讼重要的标准是看行为有无导致社会公共利益实质性损害或损害风险。至于范围大小、受影响人数多少只关乎损害严重程度，而非实质性要件。同时必须明确公益诉讼中的“公共利益”应包括国家利益。我国是社会主义公有制国家，国家利益与社会公共利益相互交织，难以截然分开，公益诉讼中的“公共利益”应既包括社会公共利益，也包括国家利益。宪法、土地管理法、水法等相关法律均明确规定水、土地、海洋、矿藏、森林、草原、野生生物等自然资源的所有权归属于全民所有（部分属于集体所有），由国家这一虚拟组织体享有，由国务院代表国家行使所有权。对自然环境资源的损害实际是对全民或集体所有财产的损害，其本质上损害的是公共财产利益。就无形权利而言，人类享有享受健康、优美环境的权利，对环境资源的损害往往直接侵害不特定多数人的环境精神权利，对环境的损害显然应当属于对公共利益的损害，其引起的诉讼应纳入公益诉讼的范畴。

（三）从宽理解环境损害。污染行为仅是破坏环境资源进而损害社会公共利益的行为之一，其他行为亦可能破坏环境或生态。比如行为人捕杀某一种生物导致某一区域的生物链被破坏。环境保护法第五十八条和第六十四条均将破坏生态的行为规定为公益诉讼的可诉对象。司法解释对民诉法第五十五条作出扩大解释，规定污染或者通过污染以外的其他手段破坏环境的行为都是可诉的，重视对环境遭受损害后的救济。

（四）预防性诉讼一定条件下可接受。环境公害造成的损害往往具有累积性、间接性和滞后性的特点，对于已经实际造成损害的，自然可以提起诉讼。潜在的受害人为防患于未然，也开始提起请求法院判令停止加害行为的诉讼。对此，判例和学说均呈予以承认的趋势。司法解释对此采取了肯定的态度，规定对于具有损害社会公共利益重大风险的行为可以提起诉讼，当然这类损害风险必须有科学论证的依据，法院不应受理对过于间接的可能性损害提起的公益诉讼。

二、管辖问题

司法解释对环境公益诉讼的管辖也做出了一些特殊安排。我们认为还应着重考虑以下几项方面：

（一）以中级法院管辖为原则。考虑到损害环境的侵权行为地和结果地通常跨行政区域，管辖行政区划面积小的基层法院受理环境公益诉讼案件，在案件审理上存在诸多不便，按照民诉法第二十八条的规定容易引起管辖冲突，以及环境公益诉讼的社会影响较大和专业性等因素，公益诉讼案件原则上应由侵权行为地或者被告住所地的中级以上法院受理，以中级法院管辖一审案件为主。特殊情况下，中级人民法院可以依据民诉法第三十八条的规定，在报请高级人民法院批准后，可以将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交给具有一定审判经验的基层法院审理，但必须是一案一指定。

（二）以集中管辖为原则。鉴于一个行为引起的民事公益诉讼可能会由不同的法院受理，为避免司法资源浪费和不同法院对同一次事故的事实认定与法律适用不一致的情形，有必要对民事公益诉讼实行集中管辖，即就同一损害社会公共利益的行为，同一原告或者不同原告向两个以上有管辖权的人民法院提起民事公益诉讼的，后立案的人民法院应将案件移送先立案的人民法院，必要时由共同的上级法院指定管辖。针对同一侵害行为，如果既存在公益诉讼案件，也存在特定主体提起的私益诉讼案件，建议将同一污染事故引起的公益诉讼和私益诉讼集中到一个法院管辖。

修订后的民诉法实施以来，环境诉讼案件的数量有限，环境公益诉讼案件更少，目前我省还不具备设立环保法院或法庭的条件。但可以尝试在我省范围内确定部分中级法院受理第一审环境民事公益诉讼案件，这样既有利于提高公益诉讼案件的审理质量，也有助于在环境公益诉讼案件中摆脱地方保护主义的干扰，符合广东省十二届人大常委会第十三次会议于2015年1月13日通过的《广东省环境保护条例》第十九条关于“建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度”的要求。

（三）执行海事法院专门管辖原则。根据最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的若干规定》的规定，船舶排放、泄漏、倾倒油类、污水或者其他有害物质，造成水域污染或者他船、货物及其他财产损失的损害赔偿纠纷案件由海事法院专门管辖。最高人民法院《关于海事审判工作发展的若干意见》又有突破，明确有关陆源污染海域及通海可航水域案件由海事法院管辖。省法院粤高法发[2011]57号《关于指定部分案件由广州海事法院管辖的意见》进一步明确陆源污染海域及通海可航水域案件、海域污染公益诉讼案件由广州海事法院管辖。对此应严格执行。

三、主体资格条件

民诉法第五十五条将环境公益诉讼的原告主体限定为“法律规定的机关和有关组织”，该规定在法律层面压缩了争议空间。司法解释则进一步细化了社会组织需具备的条件。

（一）法律规定的机关。民诉法将公益诉讼主体资格交由单行法律予以特别规定。在民诉法修订之前，海洋环境保护法已经规定海洋环境监督管理部门有权代表国家对破坏海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。2014年修订的环境保护法规定符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，但是，对行政机关的诉权没有如海洋环境保护法这般明确规定。我们认为，自然资源的所有权由国务院代表国家行使，国务院设置各级行政主管部门具体负责自然资源的管理和保护，在自然资源遭受损害时由具体负责部门对侵害人提起诉讼也是这种授权的应有之义。环境保护主管部门具有技术实力和调查便利，对其所辖范围内的环境损害后果、因果关系最为清楚，因此，由其代表国家提起环境公益诉讼是最佳选择。但是诉权的取得依赖于实体权利，诉权的行使应与实体法授予的实体权利相对应。就某一自然资源而言，其保护监督管理部门也不是唯一的，因此，行政主管机关的诉请应与其法定职能相适应。另外，不必拘泥于提起环境公益诉讼的机关层级必须与受诉法院的层级相对应，而更应关注有关机关是否是该污染事故的适格调查主体和主管机关，由直接调查的机关作为原告提起诉讼更有利于事实的查明。

对于由检察机关提起公益诉讼，目前仍未有定论。十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2014年底，北京市设立北京市人民检察院第四分院，对包括公益诉讼在内的部分案件在全市范围内实行跨行政区划集中管辖。我省已经有数宗由检察机关提起公益诉讼的探索性案例。在目前尚无明确规定可以受理检察机关提起的公益诉讼的情形下，可以先行探索由检察机关作为支持起诉人参与公益诉讼。

（二）有关组织。针对民诉法第五十五条中“法律规定的”的限制定语，最高法院相关解读文件指出，立法本意并不强调“有关组织”须由法律规定，而是说明“可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。”我们也赞同这一观点，“有关组织”不应受“法律规定的”限制，但对哪些组织能够提起公益诉讼应进一步明确。环境保护法第五十八条对“有关组织”做了限制性规定，要求有关组织必须依法运行并且具备维护环境公共利益能力，以确保审判质效和防止滥诉。司法解释对社会组织作出的解释更具有可操作性：首先社会组织类型包括社会团体、民办非企业单位和基金会。“等”字表明了其对社会组织持开放态度，如行政法规或地方性法规有规定，也应允许其提起民事公益诉讼。其次是对社会组织从登记方面的限制。对环境保护法第五十八条中“设区的市级以上民政部门”做扩大解释，明确为通常所说的“地级市”和直辖市的区以上民政部门，如我省东莞市、中山市等未设区的地级市民政部门。再次是对成立年限以及业务范围的要求。要求社会组织在提起诉讼前五年内没有受到行政和刑事处罚，从宽理解为该社会组织至少成立已满五年，有关组织提起环境公益诉讼应与其注册登记章程规定的设立宗旨和业务范围相适应，只要章程确定的宗旨和主要业务范围包含维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，即可以认为符合“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”。至于地域限制，司法解释没有作出要求，即“有关组织”不只是在本区域登记的组织，即便不是全国性的公益组织（如中华环保联合会），也可跨区域提起公益诉讼。最后是“无违法记录的”的理解。司法解释规定的未因从事业务活动受到过行政、刑事处罚，不应包括该社会组织情节轻微的违规行为，以及法定代表人和社会组织成员的个人违法行为。据推算，符合环境保护法和司法解释的组织，全国大约有700多个。

（三）主体冲突问题。我们认为，目前对多个主体提起公益诉讼的，不宜有先后顺序的限制，而应从起诉条件、败诉风险、诉讼费用等机制上规范和平衡。侵害环境的行为发生之时，通常先由行政机关介入并进行行政处理，如果相关事实尚未进行认定，行政机关以及有关组织不应贸然起诉，行政机关在行政处理后认为没有起诉必要的，行政机关和有关组织也不应该再起诉。如果确实发生数个原告针对同一损害行为提起公益诉讼的情况，总体上应尽可能采取合并审理的方式解决。在具体操作中，可以设置公益诉讼公告制度，人民法院在公益诉讼立案之日起五日内，向社会公告案件受理情况，其他符合法律规定的机关和社会组织可以在公告期间申请参加诉讼，其他机关或者组织提出相同或者同类诉讼请求的，人民法院可以将其列为共同原告；其他机关或组织提出不同种类的诉讼请求，或者起诉不同责任人的，人民法院应单独立案，符合合并审理条件的，应合并审理。公告应以书面形式发出，在辖区以上范围发行的报纸上公告，同时应在广东法院网刊出。

（四）保险人作为共同被告。环境保护法第五十二条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险。”环境污染责任保险的被保险人污染环境造成损害，原告以保险人为被告或者以保险人与被保险人为共同被告直接请求保险人赔偿保险金的，人民法院应当受理。原告起诉时被保险人尚未向保险人提出支付保险金书面申请的，视为构成保险法第六十五条第二款规定的“被保险人怠于请求”情形，原告有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求支付保险金。

四、证据问题

在环境公益诉讼案件中普遍存在举证、认证以及损失量化困难问题，这就有赖于环境损害认定技术手段的提高，也需要证据制度的完善。

（一）强化职权主义。鉴于环境诉讼的专业性和复杂性，以及原、被告双方在举证能力上的差异，人民法院应强化职权主义，适当分配各方当事人的举证责任，以查清案件事实。人民法院可以不受当事人主张的限制，依职权调查证据和事实。司法解释第十四条对此作出规定，对于审理案件需要的涉及社会公共利益的证据，原告因客观原因无法取得的，法院可以依职权调取。对技术性或者专业性的问题，人民法院可以根据案件情况的需要，邀请专门技术人员出庭阐明技术性或者专业性的问题。

（二）举证责任倒置。侵权责任法和最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》均规定了环境污染损害赔偿诉讼的举证责任倒置，由受害人（原告）就污染事实和损害事实进行举证，加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。此外，还应充分利用最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第七十五条的规定，有证据证明一方当事人持有证据无正当理由拒不提供，如果对方当事人主张该证据的内容不利于证据持有人，可以推定该主张成立。司法解释第十三条完全吸收了上述成熟的做法，对于加害人持有的证据，人民法院可以要求其提供，拒不提供的，可以对其作出不利推定。

（三）强化行政主管部门的信息公开责任。环境保护法规定环境保护行政主管部门负有环境监督管理职权，有权对辖区内的污染行为进行检查和认定。同时，根据《环境信息公开办法（试行）》的规定，经调查核实的公众对环境问题或者对企业污染环境的信访、投诉案件及其处理结果属于应公开的环境信息。因此，在民事公益诉讼中引入政府职能部门的信息披露义务，由其对某一主体是否造成损害提供相关的数据和信息，并且提供有关的认定材料，具有法律逻辑上的自洽性，也是实践中更为有效的途径。因此在有关组织提起的诉讼中，应许可有关组织向行政机关申请提供有关材料。法院也可以根据环保组织的申请或者依职权向行政机关调取相关证据，行政机关应及时地完全地提供。

五、行为保全问题

民诉法确立了行为保全制度的普遍适用，在环境损害赔偿诉讼中当然也可以适用，但应注意：1.在事故性污染中，污染者通常会尽力减损损害；在累积性污染当中，污染和生产经营是同步进行的，强制禁止某一污染源的释放同时意味着停止生产经营行为，将直接导致污染行为人的损失，因此，对后者采取行为保全应较为谨慎。一般要求污染者的行为可能严重危及环境安全、污染者的行为可能造成环境损害难以恢复、污染者的行为可能加重对环境资源损害的，人民法院经审查认为确有必要的，可以裁定行为保全，责令污染者立即停止相应行为。申请人应提供污染的初步证据。2.行政机关的职能和权力中即已经包含了一系列强制停止污染行为的手段,所以行政机关没有必要再通过行为保全方式来强制污染者停止污染行为，恰恰相反，其他单位或者个人有权请求行政机关采取强制措施制止污染行为。因此，行政机关不得就其职权范围内的事项申请行为保全。当然，如果不属其职权范围的，则可以申请行为保全。3.环保组织在申请行为保全时必须提供已经向有关机构举报，有关机关采取了行政措施而仍然未能制止侵害行为的初步证据。国家机关作为公益诉讼原告申请保全错误，其给对方当事人造成的损失应由国家财政来支出赔偿，因此，对其申请可以不要求提供担保。环保组织并不具备相应偿还保证，故对环保组织提出的保全申请不宜免除担保。

六、审判程序相关问题

（一）起诉与受理。司法解释第一条规定，原告提起环境公益诉讼，必须符合民诉法第一百一十九条第二、三、四项规定的起诉条件，除此之外，根据第八条规定，还应提交存在环境侵权行为及社会公共利益受到损害或具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。根据环境保护法第五十八条规定的条件，社会组织提起诉讼的，还应提交登记证书、章程、起诉前五年的年度工作报告或年检报告书，以及由其法定代表人或负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。如果是法律规定的有关机关提起诉讼的，还应提供其已经采取法律规定的行政执法措施的相关证据材料。

（二）公益诉讼适用的程序问题。实践中存在独任审理民事公益诉讼的案例，司法解释对此没有涉及。民诉法第一百五十七条和第一百六十二条只规定基层法院和派出法庭可以适用简易程序和小额程序审理案件，而环境公益诉讼一般较为专业、复杂，并且涉及到公共利益，在该类案件一般由中级人民法院一审情况下，应以合议庭适用普通程序审理为宜。

（三）是否可以适用调解和撤诉。实务中对环境公益诉讼是否可以适用调解和撤诉的处理并不统一，我们注意到，现有调解结案的案例均不涉及给付请求，而仅涉及停止侵害，调解的结果也自然是被告同意停止侵权行为。我们认为，调解作为民事诉讼中的一项重要制度，在公益诉讼中并非绝对不能适用，但由于涉及公共利益，有必要作出限制，即经审查不损害社会公共利益的情况下可以适用调解。司法解释第二十五条规定当事人达成调解协议或自行达成和解协议的条件要求，法院必须将协议内容公告，公告期至少为三十日，在公告期满后经审查，确定内容不损害公共利益的，出具调解书，并应当公开调解书内容。但是不允许原告以当事人达成和解协议为由申请撤诉。

（四）裁判文书的撰写问题。公益诉讼裁判文书样式与一般民事裁判文书并无区别。但是当检察机关、环境保护监督管理部门、社会组织、企业事业单位支持起诉时，支持起诉单位在诉讼中的地位如何体现呢？我们建议将支持起诉单位作为诉讼参加人，列于裁判文书中当事人和第三人之后，以彰显对共同维护社会公共利益的单位的褒扬。环境污染公益诉讼所涉法律规定较多，在判决时应注意根据案件不同情形适用相应的法律规定，注意特别规定应优先于民法通则等一般法的规定适用。由于原告仅作为国家代表或不特定多数人的代表承受判决结果，因此，在判决中应对此予以说明，措辞可以如：“原告系代表国家或社会公众提起本案诉讼，原告受偿的款项应如数上交国库或**基金会”。此外，为了配套环保基金的管理，有必要在判项中列明各项赔款的性质，以便作为基金支出的标准。

七、诉讼和律师费用问题

国家机关或者社会组织并没有提起公益诉讼的配套资金来源，如果严格依照现行《诉讼费用交纳办法》要求处理诉讼费用问题，将会严重影响有关机关和组织提起公益诉讼的积极性，甚至导致无人愿意提起公益诉讼。在原告败诉时，公益诉讼原告同样面临着承担诉讼费用、赔偿保全错误损失等责任。解决这一问题的根本途径是建立相关的配套机制，设立环境公益诉讼专项基金，将赔偿款归于基金，基金用于恢复环境，支付诉讼成本，承担诉讼风险支出等。当前只能在现有规定框架下灵活变通。

（一）诉讼费用的缴纳问题。可以考虑在法定的范围内尽量放宽公益诉讼诉讼费用的缓和减，但不宜适用免交。原因在于诉讼费用的免交只适用于自然人，有关机关和环保组织并不是环境损害的直接利益相关者，如果没有诉讼费用这一门槛，可能导致滥诉现象的产生，因此，司法解释第三十三条明确规定原告可以缓交诉讼费。至于败诉或部分败诉的原告申请减交诉讼费用时，法院应当依照《诉讼费用交纳办法》规定，根据原告经济状况和案件审理情况决定。

（二）律师费用及取证费用。我国法律没有“律师费用由败诉方负担”的一般性规定，仅在个别法律或司法解释中，规定可以将权利人为维权支出的律师费用列入损害赔偿的范围，由败诉方承担。对法律没有明确规定的，人民法院一般以缺乏法律依据为由，不支持当事人关于律师费的诉讼请求。在环境公益诉讼中，完全不考虑律师费用的赔付问题，将会影响到有关机关和组织提起公益诉讼的积极性，不利于公益诉讼的开展。司法解释第二十二条结合我国实际情况，对此采取了肯定态度。对于原告请求被告赔偿合理的律师费用、调查取证费、鉴定评估费等诉讼支出的，人民法院可以根据案件审理情况予以支持。国家有关部门规定的律师收费标准可以作为认定合理律师费用的参考。

①民诉法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。环境保护法第五十八条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

②全国人大常委会法制工作委员会民法室编著：《<中华人民共和国民事诉讼法>释解与适用》，人民法院出版社2012年版，第69页。

③环境保护法第六十四条规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。

④王明远：《环境侵权救济的法律制度》，中国法制出版社2001年版，第200页。

⑤民诉法第二十八条规定： “因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为发生地或者被告人住所地人民法院管辖” 。

⑥据媒体称，该条单独表决通过，在广东省人大常委会历史上尚属首次。

⑦高民智：《关于民事公益诉讼的理解与适用》，载《人民法院报》2012年12月7日，其中认为，关于“法律规定的机关”，含义是可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起公益诉讼的权利也要由法律明确规定。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。

⑧高民智：《关于民事公益诉讼的理解与适用》，载《人民法院报》2012年12月7日。

⑨《超700家环保NGO获诉讼资格环境公益诉讼春天来了？》：http://www.cwyan.com/tread/688836-1-1.html访问时间：2015年1月21日。

⑩民诉法第一百条规定：“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。”

⑾比如在2014年12月25日中华环保联合会诉谭耀洪、方运双环境公益诉讼案中，广州市白云区检察院就曾作为支持起诉单位出现。