【要点提示】人民法院审查具体行政行为要从价值衡量角度善于运用平衡原则、正当程序原则对行政行为的合法性予以审查。

【案情】

原告：唐某，江西省新余市人。

　 被告：新余市社会保险事业管理局。住所地：新余市竹山路318号。　　　

新余市渝水区人民法院经审理查明：原告系原国营新余某机械厂职工，于1964年参加工作。1977年4月21日，原告在工作中受伤。1986年8月，江西省宜春行署劳动人事局向原告核发了《工伤认可证》。1995年5月31日，国营新余某机械厂批准原告退休，给原告享受工伤退休待遇标准，后纳入了铜鼓县社保局退休统筹金的范围，由当地社会保险机构统筹发放退休费。1997年1月，因国营新余某机械厂搬迁至新余，江西省社保局、宜春地区社保局、铜鼓县社保局与被告签订协议，将包括原告等489名退休职工的养老保险关系从铜鼓县社保局转入被告处，由被告继续按原待遇给予原告退休费。1998年6月，被告在对该489名退休职工调整退休费时，将原告在内的80名未达到法定正常退休年龄的职工，按照病退人员条件核定其退休待遇。随后，被告于 1999年10月7日、2002年4月17日、2002年10月22日、2005年1月12日分别4次按病退待遇给原告调整退休费。2004年底，原告发现自己未享受工伤待遇后，以多种形式主张自己的权利未果。2005年12月26日，原告向新余市劳动和社会保障局提起行政复议。2006年11月13日，该局作出行政复议决定，维持被告于1998年6月对原告作出的按病退人员身份调整养老金的决定。

原告诉称：1995年5月31日，原告经授权行使退休审批权的原国营新余某机械厂审核，办理了工伤退休。1997年1月，原告的养老保险关系从铜鼓县社保局转入被告处。1998年6月，被告在调整退休人员养老金时，在未进行审核的情况下，决定将原告按病退处理。2004年底，原告在被告对企业退休人员养老金进行调整时，才发现自己未享受工伤退休待遇。此后，原告多次主张自己的权利未果。2005年12月26日，原告提起行政复议。2006年11月27日，新余市劳动和社会保障局作出余劳决字[2006]2号行政复议决定，维持了被告对原告按病退人员支付养老金的处理决定。原告认为被告不具有将原告工伤退休待遇改变为病退待遇的行政职权，被告的行为没有任何事实和法律依据。请求法院撤销被告违法给予原告病退社会保险待遇的行政决定，责令被告恢复原告工伤社会保险待遇；责令被告补发原告因病退待遇而遭受的经济损失。

被告辩称：1997年1月，新余某机械厂因整体搬迁，由江西省社保局、宜春地区社保局、铜鼓县社保局与被告签订协议，将包括原告在内的新余某机械厂489名退休人员的养老保险关系，从铜鼓县社保局转入被告处，由被告继续支付退休费。因新余与宜春是同级市，被告无权审核其退休人员退休手续的合法性，只是核对了相关人员及其人事档案名单。1998年6月，被告在对该489名退休人员调整退休费时，发现包括原告在内的80名退休人员未到法定正常退休年龄而提前退休。根据《江西省全民所有制企业、事业单位职工退休费用全省统筹方案》的规定，1999年1月1日以后未达到法定正常退休年龄而办理退休的，其退休费用仍由所在单位支付，达到法定正常退休年龄后，改由社会保险机构拨付。因此包括原告在内的80名未达法定正常退休年龄而提前退休的人员的退休费，不属于社会保险统筹发放，本应由新余某机械厂支付。其次，原告的退休是由新余某机械厂自行审批，即使按照原告所讲属因工致残提前退休，但没有经过劳动能力鉴定，无丧失劳动能力的鉴定材料，故原告的提前退休属违规审批。再者，被告虽然无法对原告退休审批错误进行审核及纠正，但作为核定养老金的职能审批部门，被告有权按退休人员的实际情况作出相应调整。被告在原告不符合退休条件又不能撤销的情况下，就低套用病退人员档次调整其养老金的做法并无不妥。此后，在历年的养老金调整中，被告均按病退人员条件核定原告退休待遇，并告知了代发原告养老金的新余某机械厂。而原告直至2006年1月才提起行政复议，已过了行政复议时效。综述，被告核定原告退休待遇的决定并无不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。

　 【审判】

新余市渝水区人民法院认为，本案属不服社会保险退休待遇决定纠纷。原告唐某经当时授权的新余某机械厂批准退休，享受了工伤退休待遇，并纳入了铜鼓县社保局退休金的统筹范围，并由铜鼓县社会保险机构按照工伤退休待遇发放了退休费。原告的养老保险关系转入被告处后，被告认为新余与宜春是同级市，自己无权审核其退休人员退休手续的合法性，但被告却以原告未进行丧失劳动能力鉴定为由，对原告的工伤退休待遇进行否定；被告的此种做法显然不妥，且缺乏有关依据。对被告主张自己作为核定养老金的职能审批部门，有权按退休人员的实际情况作出相应调整。但被告对于自己的职能范围，及是否有权将原告工伤退休待遇调整为病退人员退休待遇，均不能举证。因此，被告于1998年6月对原告作出按病退人员身份调整养老金的决定，其主要证据不足。综述，原告享受了工伤退休待遇，并纳入了铜鼓县社会保险机构统筹范围，其养老保险关系转入被告处后，被告改变了原告退休待遇性质，但被告对其具体行政行为的合法性不能举证，故对于被告的该项主张应不予支持。至于原告要求责令被告补发原告因病退待遇而遭受的经济损失等主张，因原告不能举证，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：一、撤销被告新余市社会保险事业管理局于1998年6月对原告唐某作出按病退人员待遇调整养老金的审批决定；被告应对原告的退休待遇重新作出决定。二、驳回原告的其它诉讼请求。　

【评析】

社会保险待遇是关系到职工切身利益的大事，关系到社会和谐稳定，目前我国社会保险制度在不断完善过程中，社会保险立法相对滞后，在社会保险法律、法规规定不明或阙如的情况下，审查劳动保险行政部门的具体行政行为，往往要适用行政法的基本原则。本案的判决对于我们运用平衡原则和正当程序原则有所启示。平衡原则是中国行政诉讼的一条基本原则，我国《行政诉讼法》第一条规定即确立了平衡原则，有的称为比例原则、均衡原则，是通过对目的－手段、公共利益－私人利益等实体范畴的衡量，以求行政自由裁量权的行使符合人们对公正合理的一般期待。正当程序原则基本涵义是行政机关作出影响当事人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。

1、关于被告核定养老保险待遇的职权认定——利益衡量角度下平衡原则的适用。

　　本案被告属于社会保险经办机构，社会保险基金经办机构的设立和职能由法律规定。目前除《劳动法》第七十四条：“社会保险基金经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任。”之规定外，法律尚未对社会保险经办机构的职能和权限予以明确。从国务院《社会保险费征缴暂行条例》及劳动部《企业职工养老保险基金管理规定》等有关规定看，社会保险经办机构担负着社会保险费的登记、征缴、管理和发放工作，属法律法规授权。可以看出，社会保险经办机构实施的是“基金的管理”，与劳动保障部门的行政审批、行政处罚、行政决定是不同的。社会保险实行省级统筹，政策性较强，从江西省有关文件内容看，江西省劳动行政部门和社会保险经办机构分别履行退休待遇审核和退休审批职能，社会保险经办机构确定其基本养老金待遇后报同级劳动行政部门审批，社会保险经办机构为事业法人，与劳动保障部门存在上下级隶属关系和监督指导关系。

表面上看，本案被告作出变更原告退休待遇的职权缺乏法律明确规定，但从利益衡量的角度看，我们不能简单地认定被告不具有核定、审批养老保险退休待遇的权限。实际上，劳动行政部门的退休待遇审批职能也大多是由社会保险经办机构行使的，且社会保险经办机构享有法定的社会保险基金的管理职能。本案被告发现原告未达到法定退休年龄按工伤待遇标准办理的提前退休，但又没有丧失劳动能力的鉴定材料，不符合国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》规定，因此对原告的退休待遇作出调整。企业职工退休费用实行社会统筹，对于保障退休人员的基本生活，促进生产发展，维护社会安定，都起到了重要的作用，同时也为转换企业经营机制创造了良好的外部环境。但是，确实有一些地区和企业不按国家有关规定办理职工退休，提前把职工推向社会，导致退休费用增长过猛。这种采取提前退休的手段，把退休费用转嫁给社会保险机构的做法不仅增加了社会负担，也不利于改革的深化。社会保险退休待遇问题涉及面广，如果原告确实不符合提前退休条件，却因法律规定权限不明，一律认定被告所作出的调整退休待遇的决定无效，显然是不利于社会保险制度的健康发展。被告作为社会保险管理部门，代表公共利益，原告享受社会保险退休待遇，代表个人利益，当二者发生矛盾和冲突时，行政审判要解决这些矛盾和冲突，必须要进行利益衡量，寻求社会权利和个体权利的平衡。根据社会主义的法治理念，在一般情况下，公共利益与个体利益发生矛盾冲突时，通常要求个体利益服从公共利益。但是，这种服从不应该是绝对的，平衡原则的平衡是符合比例性、整体的平衡，如果认定后者的利益大于甚至远大于前者的利益时，并不一味地要求后者服从前者，后者为前者让路，而是应尽量选择兼顾两者利益，甚至更多地向后者利益倾斜的解决问题的方案。行政审判在性质上属于救济和监督，因此，人民法院在审理行政案件时，在注重行政权与行政相对人权利的整体平衡时，应适当向保护行政相对人合法权益方向倾斜。因为，在行政管理过程中，行政主体享有各种行政管理权力和管理手段，相对人处于相对弱势，如果在行政诉讼中不适当向保护相对人权益的方向倾斜，那平衡就不可能真正实现。[本文平衡原则的有关内容参见姜明安：《行政诉讼构建和谐社会的功能与行政审判的平衡原则》，《行政法学研究》2009年第3期。

]

本案中原告退休经所在企业批准退休，无论是获准退休还是享受工伤退休待遇都不是原告自己所能决定的，其一直处于相对弱势。原告作为行政相对人的合法权益理应受到保护，但鉴于公共利益的考量，我们并没有正面否定被告的权限，而是从被告举证不能的角度由被告承担不利后果，且本案判决是从正当程序的角度认定被告作出决定的主要证据不足而作出的。

2、以被告作出决定主要证据不足判决撤销被告的行政行为——利益衡量角度下正当程序原则的适用。

目前我国只有少数领域建立了完善统一的行政程序制度,大多数领域,行政程序尚不完善,有的行政行为甚至没有程序方面的具体规定。本案即属这种情况，我国的社会保险立法尚不完善，对于程序性的规定更是缺失。法律没有设定被告实施行政行为所要遵循的具体程序性义务，并不意味着其就可以不要程序。正当程序原则所要实现的最低限度的程序正义要求至少应当包括三项: 程序中立性、程序参与性和程序公开性。其中程序参与性是指那些利益或权利可能会受到程序法律结果直接影响的法律主体应当有充分的机会富有意义地参与法律程序的过程, 并对法律结果的形成发挥其有效的影响和作用。作为影响行政相对人权益的行政行为，即使没有相关法定程序的规定，其仍应受正当程序的控制，以正当程序的法律精神衡量行政行为的合法性，才符合公平、正义的价值导向。

就本案而言，被告变更原告退休待遇的行为，对原告的不利影响显而易见。也许企业违规审批或许原告符合提前退休条件却缺少工伤鉴定的材料，总之被告在没有告知相对人，听取相对人陈述，调查相对人的实际情况下，即已按退休人员的“实际情况”作出了相应调整，原告的利益也就在这样毫不知情的情况下受到不利的影响。被告对原告作出按照病退人员发放退休待遇的行政行为显然证据不足，甚至有滥用职权之嫌，不符合公平、正义的基本价值导向。

3、运用平衡原则、正当程序原则应注意的问题。

平衡原则也不是折中主义，不是和稀泥，更不是迁就违法、滥权，而是有价值导向的平衡。现代行政法的基本价值导向是公平、正义，保护人权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，要避免行政审判离开行政法的基本价值导向，为平衡而平衡，就可能会自觉或不自觉地背离法治而走向人治。

法官在判决时，应当权衡双方当事人的利益，即没有正当程序保障当事人利益受损害的程度和给予正当程序保护行政成本的增加。在中国的特定情境下，法院还要考虑司法自身的权威和法官的普遍素质，以及允许法院适用正当程序原则可能带来的法律统一性问题。

4、其他问题　

本案的判决说理也确有不足之处，如认定被告所作行政行为主要证据不足说理不够充分，如按正当程序的逻辑思路充实理由似更为理想。判决中第一项未对被告重新作出决定的时间予以明确。对于原告要求被告补发原告因病退待遇而遭受的经济损失的主张，可视被告对原告重新所作决定而定，如原告符合工伤退休条件，被告应当补发原告自按病退待遇起所减少的收入。

本案一审宣判后，双方均未提起上诉。判决生效后，新余市劳动和社会保障局经向江西省劳动和社会保障厅请示，决定对原告进行伤残鉴定，根据实际工伤情况确定退休待遇，确为完全丧失劳动能力的，按工伤退休相应调整退休待遇，不属于完全丧失劳动能力的，仍按病退处理。2008年5月，经鉴定，唐某为伤残十级，不属于完全丧失劳动能力，新余市劳动和社会保障局作出原告按病退享受退休待遇的决定并向原告送达了该决定。