论文提要：2004年全国人大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，标志着我国陪审制度进入了更加规范与完善的时代，自此人民陪审员制度在全国才得以逐步正式施行。[（1）本文所指的冷静期制度是指：法官在书面预审后，根据内心确信，认为夫妻双方感情可能尚未完全破裂的，暂停诉讼程序，而给与双方当事人一定的期限，并通过一定社会力量的介入，让当事人从理性的高度重新认识婚姻生活，再决定是否离婚。]（1）人民陪审员制度施行以来，对法院的司法工作起到了正面作用，人民陪审员参审案件，缓解了法院“案多人少”压力、解决了专业技术难题、体现了司法的民主、彰显了司法的公开公正。人民陪审员制度在取得一定成绩的同时，人民陪审员履职过程中也暴露出诸多问题，比如参审案件范围的不确定、陪审员权利义务责任模糊不清、参加案件合议规则混乱、参审案件抽选机制缺失、参与诉讼环节过少、履职质效偏低等等，这些问题的存在，阻碍了人民陪审工作的进一步发展。

本文将以作者所在的基层法院人民陪审员现实履职状况为研究基础，先提出现阶段人民陪审员履职中存在的问题，再分析问题出现的原因，进而对人民陪审员履职范围的拓展提出一些自己的思路，期许对人民陪审员工作的改进有些微的裨益。

全文共7145字。

关键词：人民陪审员 履职范围 问题 对策

 

引　 言

《关于完善人民陪审员制度的决定》是中国历史上第一次对人民陪审员专门立法，标志着人民陪审员制度进入了新的发展阶段，该决定的颁布实施是完善人民陪审员制度的一个重要举措。近些年来人民法院的工作经历着“巨变”，体现为案件数量的激增、新类型案件的层出、案多人少压力的凸显、涉法涉诉信访的困扰等等。在法院司法工作经历着种种“突变”时，而人民陪审员制度确没有及时跟上时代发展的步伐，《关于完善人民陪审员制度的决定》颁布后近十年里，人民陪审员制度在司法运行中仍存在诸多方面的问题，一定程度上制约了人民陪审员的全面履职和陪审功能的充分发挥，阻碍了人民陪审工作的进一步发展。

最高人民法院院长周强曾提出这样的问题：“在深化司法体制改革之际，作为司法民主表现形式之一的人民陪审员制度下一步如何突围？”[（2本文所指的冷静期制度是指：法官在书面预审后，根据内心确信，认为夫妻双方感情可能尚未完全破裂的，暂停诉讼程序，而给与双方当事人一定的期限，并通过一定社会力量的介入，让当事人从理性的高度重新认识婚姻生活，再决定是否离婚。]（2）院长的话值得我们每位法律人的深思，在司法体制改革当下，作为我国司法制度之一的人民陪审员制度，该通过什么样的方式不断发展完善，我们应认真思考。我们必须在坚持人民陪审员制度的前提下，在探索中不断完善人民陪审员制度，促使人民陪审员更好地履职，最大限度地发挥该制度的功能。

一、人民陪审员履职中存在的问题

（一）参审案件范围较窄。根据《关于完善人民陪审员制度的决定》第二条的规定，人民陪审员能够参审的案件只有两类：一类是社会影响较大的刑事案件、民事、行政案件；二是当事人申请由人民陪审员参审的案件。对于人民陪审员参审的第一类案件，即社会影响较大的案件，而现行法律并未明确规定，导致法官无法做出合理判断，一些法官基于对人民陪审员业务素质的担心及不信任等因素考虑，尽量不选用陪审员参审，这就缩小了陪审员参审案件的范围。对于人民陪审员参审的第二类案件，法院在向当事人发送开庭传票等法律文书时，并不会告知当事人有选择人民陪审员参审的权利，有绝大部分当事人并不知道自己还有此项权利，这就导致因当事人申请而参加由人民陪审员参审的案件几乎为零，这也大大缩小了人民陪审员参审案件的范围。笔者所在的法院，没有一起因为当事人申请而由人民陪审员参审的案件，人民陪审员参审的案件，都是法院依职权所安排。笔者对60名当事人就是否知道自己有权申请陪审员参审做了一个问卷调查（见表一）。

表一：当事人是否申请陪审员参审案件调查表

你知道自己有权申请人民陪审员参审吗？ 不知道 知道 好像听说过，不清楚具体情况。

随机抽选的60名当事人 51 2 7

如果知道此权利，你会选择陪审员参审案件吗？ 会 不会 无所谓

随机抽选的60名当事人 34 9 17

（二）履职意识及质效偏低。笔者所在的法院，绝大部分人民陪审员都只是“坐庭”，很少有陪审员庭前阅卷熟悉案件情况，因不了解案件情况，在“坐庭”时便进入不了角色，庭审像是听故事，坐庭不“参审”，只听不发问情况非常普遍。有的陪审员主观态度也不端正，庭审时打瞌睡、发信息、接打电话、看案件无关的其他书籍资料等等。也就是说人民陪审员只是形式上的参加了案件审理，履职停留在浅层面上。笔者所在的法院，有人民陪审员参审的案件，陪审员庭前阅卷率仅为2.86%。因为对案件情况没有深入了解和认真思考，在案件合议时，大部分陪审员都不能发表出独到的见解和意见，而是等主审法官发表意见后，简单重复主审法官意见，导致履职深度明确欠缺。

（三）参与案件诉讼环节单一。一个案件要经过相应的诉讼环节， “法律产品”才能出炉，其中包括诉前调解、立案、送达、保全、庭前调解、开庭审判、判决、执行等。根据《关于完善人民陪审员制度的决定》的规定，人民陪审员的履职范围只是参与案件审理，而除开庭审理外的其他诉讼环节，法律未作出规定，各个法院的现实操作也是仅仅将人民陪审员的功能界定在开庭审理案件。笔者所在的法院，人民陪审员履职范围仅为参与案件庭审，而其他诉讼环节则未邀请人民陪审员的加入，人民陪审员履职“纵度”甚短。2013年底“倍增计划”后，人民陪审员数量从原来的35人发展到了100人，人员数量是“倍增”前的近3倍，而收案数量并没有如此迅速的增长，也就是说每位陪审员参审案件数量相应地降低了，充分的陪审员资源被部分闲置而没有得到较好地利用，这其实与人民陪审员的意愿也相违，笔者对所在法院100名人民陪审员做了一份问卷调查（见表二）。

表二：100名人民陪审员参与诉讼意愿调查表

现阶段你参审案件的数量是否合理？ 太少了 太多了 无所谓

100名人民陪审员 79 6 15

你希望更多地参与诉讼各个环节吗？ 想更多参与 不想更多参与 随便

100名人民陪审员 67 11 12

（四）管理不到位。根据最高人民法院《关于人民陪审员管理办法（试行）》的规定，要对人民陪审员进行岗前培训及任职期间的业务培训。然而，“师傅只管引进门，学徒学艺还得靠本人”的情况仍较普遍，就笔者所在的法院来看，无论是“倍增计划”前的“老陪审员”，还是“倍增计划”后的“新陪审员”，都只接受了上岗培训，没有受到日常专业知识培训的“洗礼”。笔者所在的法院，在“倍增计划”前，安排人民陪审员参审，是通过将35名陪审员分发到各个庭室的方式进行的。“倍增计划”后，则是将100名人民陪审员从1至100名编号，立案庭四位立案人员按照前后顺序依次安排人民陪审员参审，该种操作仍然是带有原始色彩的“手工活”，没有建立起一套随机抽选系统，人民陪审员的管理欠科学化。

二、成因分析

（一）法律规定滞后。我们知道法律的制定，需以当时社会现实状况为依据，法律一经制定，则具有较强的稳定性，不能朝令夕改。而社会经济的发展和各种新型情况的出现，导致稳定的法律不能适应社会现实的各种需要，这就是法律的滞后性，是法律的“先天不足”。于2005年1月6日颁布实施的《关于完善人民陪审员制度的决定》，是依据当时的社会环境、司法现状等现实情况制定的。中国经过近十年的飞速发展，社会环境、司法状况已于十年前大为不同，这就导致十年前制定的 “决定”已不能满足当今司法的需要。笔者所在法院，2005年全年一审案件受案数为1823件，2013年全年一审案件受案数为3495件，增长近50%，依照 “决定”第二条的规定，人民陪审员能够参审的案件只有两类：一类是社会影响较大的刑事案件、民事、行政案件；二是当事人申请由人民陪审员参审的案件。在案件数量不断增加的当下，只有“社会影响大”的案件才能使用人民陪审员，而法律对什么为“社会影响大”又未做出明确规定，导致在案件数量增长情况下使用人民陪审员率却有降低，这与现在提倡的司法民主与司法公开的司法政策相悖，也与人民陪审员的参审意愿相悖，前文问卷调查显示，笔者所在法院，有近80%的人民陪审员认为现在陪审案件太少了，希望多陪审案件，多参与法院的诉讼环节。“决定”也未明确什么情况下当事人才能申请人民陪审员参审，及如何提出申请。

（二）缺乏科学化管理。人民陪审员的管理包括人事管理和参加审判活动的日常管理。相应地，人民陪审员的管理也存在人事管理和日常管理两方面问题。人事管理包括任免、培训、考核、表彰等。日常管理主要是与安排人民陪审员参审有关事项的管理。就笔者所在的法院，人事管理方面最大的问题为培训匮乏。按照规定，人民陪审员培训分为上岗前培训和上岗后的日常业务培训，笔者所在法院，100名人民陪审员均参加过上岗培训，但从未参加日常的业务知识培训，我们知道，陪审员来自各行各业，大部分都不具备法律知识，仅凭上岗前一个礼拜的“突击”训练，很难达到高质量、有深度地参审案件的需求。这就需要经常给陪审员们安排日常的业务培训，增强法律知识提高综合素质。日常管理方面，突出的问题则为“随机抽选”系统的缺失。笔者所在法院，都是“手工”操作，四个立案人员，从编号1-100的人民陪审员名单中依次抽选，这种操作方式主观性较大，也不利于发挥陪审员参与其特长案件的优势。

（三）考核奖惩退出机制缺失。有考核才会有优良差对比，才会肯定“优”者，激励“良”者，淘汰“差”者。人民陪审员的工作也是一样，要对所有陪审员进行考核奖惩，不合格者予以淘汰，这样才能充分发挥陪审员的积极作用，树立人民陪审员的正面形象。就笔者所在法院，对人民陪审员如何考核、奖惩或退出没有形成相关机制，第一批35名人民陪审员自2005年被任命至今，院里对他们的考核表现为参审案件数量的统计并发放相应的参审费用，未曾对其进行陪审质效全方位考核，也未实行奖惩措施，而淘汰“劣质”陪审员则更是未予涉及，第一批陪审员不管是优是劣均获得了连任，出现了“只进不出”现象。这极不利于提高陪审员队伍的整体素质，不利于陪审功能的有效发挥，不利于陪审员事业的发展。对优秀的陪审员也不公平，因为干的好与坏没有区别，干的好受不到奖励，干的不好也不会有不利后果。

（四）陪审员责任心及能动性不强。笔者对所在法院100名人民陪审员担任职务的缘由进行了调查（见表三）。

表三：人民陪审员任职缘由调查

任职

缘由 获得

陪审费 打发

时间 获得一个“头衔”、“称号” 盲目跟风 因组织推荐 热爱陪审事业

100名陪审员 37 14 7 9 18 15

从上表可以看出，100名人民陪审员中，真正因为热爱陪审事业而担任人民陪审员的仅占15%，其他85%的人民陪审员都是因其他事由而担任职务。“兴趣是最好的老师，也是最大的动力”，对一件事情有着浓厚的兴趣，那么你已成功了一半。如果功利性地做事，事情也许完成，但内涵不丰富、质量不可靠。一些在社会上有一定地位的陪审员，为了头上多戴帽子而获取了“人民陪审员”称号，但法院多次安排其开庭，均以工作忙、应酬多、没有时间为由拒绝参审，试想如果所有陪审员都是这种“责任心”，那陪审工作要不要开展？像这种陪审员还能继续呆在队伍里吗？一些退休或退二线的陪审员，因为在家闲着没有事，索性报个名“玩玩”，打发下时间。一些收入较低的人员，为了挣取收入，把当陪审员作为增加收入的第二职业。一些人自己都没有搞清楚陪审员的概念，因看见周围的人报名了而盲目跟风，履职意识不高。一些人因单位推荐而“被迫”担任，履职能动性低。

三、履职范围的拓展对策

（一）修改完善法律规定，拓展履职广度、纵度。

《关于完善人民陪审员制度的决定》对人民陪审员参审案件范围作出了规定，也即通过法律的形式框定了人民陪审员参审案件的范围，包括两种情形，一是社会影响较大的刑事案件、民事、行政案件；二是当事人申请由人民陪审员参审的案件。笔者认为“规定”将陪审范围框定的过于狭窄，已不适应现时司法的需要，应将参审范围作出如下拓展规定：“人民法院审理一审案件，除适用简易程序案件外，按普通程序审理的案件一律由人民陪审员和法官组成合议庭进行。” 拓宽人民陪审员履职“广度”外，还应拓展履职“纵度”，从而更有效地利用人民陪审员丰富资源，更好地发挥人民陪审员的积极作用。对人民陪审员履职的“纵度”，笔者认为可以法律的形式明确予以规定：“人民陪审员除参与案件庭审外，可参与案件的送达、调解、财产保全、执行工作，可协助法官接访、进行诉讼引导，进行法律宣传等。”从纵度上延伸履职范围，全方位、多阶段参与案件的诉讼流程各环节。

（二）建立健全运行机制，挖掘履职深度。

1、健全培训机制。我们知道，人民陪审员系“编外”法官，相比“编内”法官而言，其法律知识和业务素质均较弱，这就需要不断学习、培训，来弥补专业知识的欠缺，增强履职的自信，从而更加深入有力地参与到案件庭审及其他各诉讼环节。笔者认为，人民陪审员除上岗前的业务培训外，每季度应安排一次业务知识培训，培训的范围和形式可以多样，可以是新法律法规的学习、典型案例探讨、资深法官的教学、陪审员履职心得交流、邀请法律专家讲课等。

2、落实科学抽选。“人有所长，树有所短”，用人时候要注重发挥人之长处，避免人之所短。人民陪审员来自各行各业，每位陪审员均有着自己的专业知识及特长，我们在安排人民陪审员参与庭审时，应根据陪审员的职业及特长来抽选人员，这样才能充分发挥陪审员的优势，更加有深度、更专业地参与到案件的审理过程中。就笔者所在法院而言，“倍增计划”后，现在共有人民陪审员100名，笔者根据100名人民陪审员的职业、专业特长将其分为若干专业小组，如妇女权益组，成员由妇联、社区女工作人员组成，专审妇女权益受损、妇女为刑事被告的案件；青少年权益组，成员由各个学校的老师组成，专审青少年为案件当事人的案件；金融组，成员由金融工作人员、管理金融活动的政府机关工作人员组成，专审金融纠纷案件；医疗组，成员由医院医生、医学专业人员组成，专审医疗纠纷案件；婚姻家庭组，成员由婚姻家庭服务机构、民政部门工作人员组成，专审婚姻家庭纠纷案件；涉农组，成员由农学专业人员、村委干部组成，专审涉农案件；劳动、人事争议组，成员由工会、职工培训机构工作人员组成，专审劳动人事争议案件；涉不动产组，由房产部门、房产中介机构工作人员组成，专审涉不动产案件；企业、个体组，成员由公司职员、个体工商户人员组成，专审公司、企业、个体户方面的案件。建立一个随机抽选系统，在涉及到以上专业案件时，从各专业小组中随机抽取人民陪审员参审。

3、完善合议规则。人民陪审员制度从实施至今，“合而不议”现象一直被人诟病，究其原因，是因为没有建立起一套合理的合议规则，导致人民陪审员在案件合议时，或是随声附和、或是简单重复，没有充分真实地发表自己的意见和观点。笔者认为，为避免人民陪审员受法官意见的干扰，应先于法官发表意见，在陪审员与法官意见存在重大冲突时，应将陪审员意见记录在案，必要时将案件提交审判委员会讨论决定。鉴于人民陪审员有自己的工作，平时也较忙，合议的形式可以变通，以当面合议为基础，并辅以电话、网络等形式的合议，方便人民陪审员，也可提高司法效率。

（三）严格落实考核奖惩制度，锤炼履职精度。有考核才有优劣对比，才能“优胜劣汰”，人民陪审员的工作也是一样，“吃大锅饭”只会让制度呆板而丧失活力，只有对人民陪审员的履职状况进行科学考核，并根据考核结果予以奖惩，决定其是连任或是退出，才能真正焕发人民陪审员制度的活力，倒逼人民陪审员认真履职，提高工作精度。笔者结合所在法院人民陪审员工作现状，拟定如下考核指标：

人民陪审员全年基础分值为一百分，具体考核指标分为十项，每项指标基础分值为十分：

1、 案件数量。每位人民陪审员全年参审案件不低于　 件，每少一件扣一分，每多一件加一分，该项加减分以十分为限；

2、实际出庭数与通知出庭数比。每位人民陪审员全年实际出庭数与通知出庭数比值不低于百分之八十，每减少一个百分点扣一分，每增加一个百分点加一分，该项加减分以十分为限；

3、主观态度。每位人民陪审员都应按时出庭，每迟到一次扣一分，该项减分以十分为限；

4、实际效果。人民陪审员参加诉前、诉讼调解成功的，计算一个案件的工作量，同时一件案件加一分，人民陪审员参加案件调解未成功的，不计算案件工作量但可每件加一分，该项加分以十分为限；

5、审判纪律。人民陪审员应严格遵守审判纪律，不得泄露审判秘密，人民陪审员泄露审判秘密的，一次扣一分，该项减分以十分为限；

6、司法礼仪。人民陪审员应严格遵守司法礼仪的要求，发现人民陪审员庭上随意接打电话、衣冠不整、酒后参加开庭等违反司法礼仪行为的，每一次扣一分，该项减分以十分为限；

7、廉政纪律。人民陪审员参加案件审理应严格遵守各项廉政纪律，发现人民陪审员接受当事人、律师请客送礼的，直接考核为不称职；

8、参加培训情况。人民陪审员应按时参加我院安排的培训活动，每少一次扣一分，该项减分以十分为限；

9、信息宣传调研。人民陪审员撰写信息一篇加三分、宣传一篇加一分、调研一篇加五分，该项加分不封顶；

10、显著成绩及突出贡献。人民陪审员对审判工作提出改革建议被采纳，效果显著，或者对陪审案件提出司法建议被有关部门采纳或对维护社会的稳定有突出贡献的，每一次加一分，该项加分以十分为限。

考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。考核得分九十分以上的为优秀、八十分以上的为称职、七十分以上的为基本称职，低于七十分的为不称职。对考核为优秀的人民陪审员予以奖励，对连续两年考核为不称职的人民陪审员，提请人大免除其职务。

结　语

任何事物都处在发展变化中，变化是绝对的，不变是相对的，这一哲学真理告诉我们，必须用发展的眼光看待人和事。法律是在社会政治经济基础之上制定产生的，经济发展了，社会变化了，建立在其之上的法律也应顺势更新，这样才能适应社会发展的需要，为社会政治经济服务。我国的人民陪审员制度在探索中不断发展完善，人民陪审员工作取得了一定成绩，但问题也不少，笔者在立案庭负责人民陪审员日常管理工作，工作之余，对陪审员制度有略微的思考，故形成本文，望对人民陪审员制度的改革有些许的作用，今后笔者将继续关注人民陪审员工作的改革发展。