一、基本情况及城镇化建设中的行政纠纷类型

（一）行政诉讼基本情况

2008年至2012年，分宜县人民法院共受理行政诉讼案件32件，从结案方式来看，调撤21件，裁定不予受理2件，判决9件，判决案件中维持具体行为6件，判决撤销1件，判决驳回起诉2件。案件类型主要集中在社会保障、工伤认定、行政处罚、拆迁补偿等城建类案件及质监处罚、行政强制等方面。虽然近五年来，分宜县法院受理的案件总量不多，但个案都较具代表性。此外，该院通过加强诉前协调，一部分行政纠纷在诉前得到化解。从近五年的案件审查与审理的情况来看，城镇化快速推进的过程中涌现出来的行政争议不仅数量逐年增多，而且情况也越来越复杂。

2008年—2012年行政诉讼案件审理情况表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　单位：件

　　年度

结案方式 2008年 2009年 2010年 2011年 2012年 合计

调撤数 4 1 5 11 21

裁定不予受理 1 1 2

判决数 2 1 2 4 9

判决维持 2 1 3 6

判决撤销 1 1

判决驳回 2 2

2008年—2012年行政诉讼案件分布情况表

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　单位：件

　类型

年度 劳动

保障

其中工伤认定案件 公安

其中治安处罚和治安强制 行政拆迁及赔偿 卫生许可 行政侵权 采矿权变更登记 质监行政处罚 其他 合计

2008年 1 1

2009年 1 1 2 2 1 2 6

2010年 2 2

2011年 1 1 2 1 4 8

2012年 5 5 1 1 1 7 1 15

合　计 6 6 4 4 4 1 1 7 9 32

（二）城镇化建设进程中的主要纠纷类型

农业现代化与城镇化是孪生兄弟，随着城镇化和农业现化化的深入，矛盾纠纷主要出现在以下领域：

1、山林权属

山林权属争议多是行、民交叉纠纷，实质是邻里、村民间的民事纠纷，与政府的林权认定行为和政府裁决行为并存。林权纠纷涉及到林权制度的变迁，而林权制度改革过程中，有的因林业部门发证审核把关不严，山林权属证书存在瑕疵，有的因历史原因，矛盾累积较深。此类案件，由于时间跨度长，证据难寻，事实往往难以查清，有的案件涉及面广，不慎重处理即有可能引发严重的群体性事件。法院在处理此类案件时，一般是与政府相关部门密切联系，坚持调解优先，注重案结事了。

案例：原告曹某诉分宜县林业局案。曹某和曹小某都是分宜县高岚乡某村民小组的普通农民。上世纪80年代，国家出台对农村集体山地实施“谁造谁有”的林权政策，意在鼓励农民积极植树造林，提升经济效益。曹某便积极响应该号召，将村集体原本分给同村曹小某的20亩闲置山地开垦出来，全部种上了杉树经济林。其实“谁造谁有”的林权政策指的是造林者可以在他人山地上进行造林，但只享受一个采伐期的收益，之后便要无条件归还给原使用权人。然而，曹某却误认为这20亩山地使用权从此应归其所有。1997年国家第一次颁发林权使用权证时，这20亩山地的林权证依法发给了曹小某。于是，待曹某对这片杉树进行了第一期依法采伐之后，曹小某便要求曹某返还这20亩山地，但曹某态度坚决，双方经过多次协商始终无果，邻里关系逐渐恶化，甚至大动干戈。曹小某持政府颁发的林权证向法院起诉，要求曹某返还其林地。而不屈服的曹某则以县林业部门为被告，依法提起行政诉讼，请求依法撤销曹小某持有的该20亩山地的林权证。后经法院与林业专家一同协调此案，曹某最终明白了相关政策的规定，当场表示不再告林业局，曹某与曹小某也就民事争议部分达成一致意见。

2、工伤及劳资

工业的快速发展引发的用工矛盾也不断增加。近年来，工伤类案件有增多的趋势。此外，从劳动保障部门申请法院强制执行的非诉执行案件来看，还涉及到企业拖欠农民工工资和欠缴社会保险。

工伤事故一方关系到劳动者，其中就有大量进城务工人员，一方关系到用工方，而劳动部门作为行政管理部门，因其行政行为涉及到当事人各方的利益而成为被告。从本院近年受理的案件来看，原告多为用人单位，不服劳动行政部门作出的工伤认定决定。工伤事故中，男性多从事建筑业，女性以从事纺织业、服务业等劳动密集型产业多见。由于建筑行业中，存在层层转包的情形，致使发生工伤事故存在包工头与资质企业互相推诿的现象，致使工伤赔偿无法及时到位。造成企业不愿承担工伤赔偿的主要原因是企业未购买工伤保险，当前工伤赔偿的数额越来越大，企业与劳动者对赔偿数额达不成协议，有的企业只有通过复议、诉讼等程序由第三方来调解裁判。而有的企业则法律意识欠缺，不积极配合调解，利用各种程序拖延赔偿。劳动者则作为弱势一方，边诉边访，给法院实加压力。行政诉讼判决只涉及到是否认定工伤的问题，并不解决其民事赔偿，但我院在解决此类纠纷时，通常是深入了解事实、把握双方的要求，在查清事实的基础上，尽量促成用工者与劳动者之间达成调解协议。近五年来，我院调解工伤事故纠纷3起，促进了劳资关系的和谐。但是由于进入法院的矛盾多较为尖锐，加上矛盾经过长时间发酵或处理不当而激化，处理难度更大。在无调解可能的情况下，法院只能依法进行判决。

3、项目建设和重大工程建设

项目建设是新型城镇化建设的重要载体。在项目建设和城市改造过程中涉及到项目规划、土地征收征用纠纷。在项目建设过程中，政府和相关行政机关要在充分考虑民生民意的基础上科学决策和规划，遵守法定程序。

案例：原告黄苟里诉分宜工业园管委会案。原告黄苟里承租第三人潘向阳及江西向阳伊利石矿物有限公司的厂房500平米用于生产彩瓦。2010年，因政府规划需要征用黄苟里彩瓦厂在内的土地，于是分宜工业园管委会便与该厂房所有人即案件的第三人潘向阳及江西向阳伊利石矿物有限公司签订了补偿协议，协议约定补偿黄苟里损失2万元，且已支付到位。但黄苟里认为，被告于第三人签订协议的时候并没有通知其到场，损失了其利益，且由于被告的强拆行为导致了其直接经济损失，因此要求被告赔偿原告因被告的违法行为所造成的损失包括房屋拆迁费、搬迁补助费、停工停业引起的经济损失、生产设备被盗的损失等共40万元。本案承办法官结合案件审理中查明的情况，通过反复多次的协调，最终被告同意再补偿器4.5万元，黄苟里自愿撤回诉讼，本案得以妥善解决。

二、困难与问题

随着农村城镇化，农业产业化的推进，经济发展的速度将进一步加快，对基础设施的投入将进一步增多，人口的流动进一步增强，在这种经济方式转变、社会变迁的过程中，就如前文所述，由此引发的行政争议将增多，行政案件的数量将快速上升，行政机关在行政过程中暴露的问题和法院工作面临的困难也逐渐增多。

（一）群体性纠纷增多。可以预见，随着农村城镇化，农业产业化的推进及对农村的进一步开发建设，土地的权利和林权将变得更加重要，每开发一块土地，每确认一件林权都容易引发土地的争议，如农村土地确权及颁发农村集体土地证，此类土地纠纷的当事人通常为一个或多个村民小组。此外，还有征地拆迁过程中引发的拆迁安置纠纷及行政规划具体行政行为引发的纠纷，此类纠纷法律关系复杂，涉及面广，人数众多，矛盾较为突出，争议双方对立情绪严重，一旦处理不当，很容易引起群体性纠纷，造成群体性上访事件，影响社会稳定。

（二）程序性问题多发。可以说，行政执法程序违法是引发征地拆迁行政诉讼案件、林权确认案件、规划行政案件最为集中的焦点。主要表现在：一些政府工作人员依法行政意识、尤其是行政程序意识淡薄，存在为了片面追求行政效率，为了赶进度、求政绩，在一定程度上忽视或漠视应有的法律程序，如前置的行政审批手续、文书的送达程序、权利义务的告知程序严重缺失，政府信息公开、透明度亟需增强，尤其是征地拆迁过程中安置补偿情况的公开，极易引起行政争议，也易因存在严重的程序性违法行为而导致败诉。

（三）信访的压力极大。就如前文所述，在农业产业化、农村城镇化推进的过程中，产生的纠纷大多具有群体性，而案件争议的标的，也与当事人的日常生产生活密不可分，这些当事人对案件的关注度必然比其他类型案件的当事人要高，争议双方的对立情绪也更为严重，很难做说服协调工作。而行政机关在执法过程中过于注重实体结果而忽视程序上的瑕疵，因工作方法简单带来的不公平不公正，都是引发当事人不断缠访、信访的导火索，也往往成为行政相对人不断申诉、上访的主要理由。

（四）相关法律法规缺失。在农村城镇化的过程中，将涌现一些新的矛盾，新的纠纷，但由于法律天然的“滞后性”，又缺乏配套的地方性法规，不仅使行政执法部门在执法过程中面临无法律可以适用的困难，也增加了法院在审查、审理案件时的难度。如对农村集体土地的征地拆迁问题，国家层面的法律主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，这些法律法规主要是规范征用农村集体土地的问题，但对农村集体土地上的征地拆迁没有专门的程序和实体规定，如对土地征收中的“公共利益”、 补偿安置的具体标准如何确定，在城乡结合部、在村集体土地上、在城堡经营的土地上存在大量的违章建筑的问题，实施征地拆迁的具体程序规定等关系重大的问题都没有明确规定，从而引发了一系列行政争议。

（五）法院审理难度加大。农村城镇化的推进，不可避免的带来农村集体土地的征地拆迁。依据目前法律规定，对集体土地的征收应当基于公共利益的目的。但“公共利益”是一个不确定的概念，法律法规对此无明确的界定。实际中，征地拆迁行政诉讼案件大多涉及公共利益、重点工程，往往带有一定的公益性，且因为工程的推进已无法逆转，法院对项目立项、相关规划、前置审批等基础性行政行为的合法性难以做到严格依法审查，往往更倾向于尊重和维护行政机关所作出的决定，加大了法院合法性审查的难度，也易导致法院的司法审查流于形式。土地纠纷案件、林权确认案件涉及法律关系复杂，有许多属于行政民事交叉案件，审理难度较大。

三、对策和建议

随着农村城镇化开发脚步的加快，土地纠纷、林权纠纷也必将随之增多。能否及时、有效地妥善解决这些纠纷，既关系经济社会发展的大局，也关系人民群众的切身利益，同时关系到社会的和谐安定。针对上述存在的问题的分析和剖解，笔者立足于审判工作实际，结合农村城镇化，农业产业化推进过程，提出以下建议：

（一）抓好源头预防

1、加强行政管理方面的立法。针对城镇化建设中可能面临的执法问题，应当尽快作出相应的规定，确保有法可依、有章可循。尤其应当尽快制定或完善有关土地征收法律法规和政策规定，制定统一的征收集体土地上房屋的法规，明确公共利益的界定，这不仅关系到征地拆迁项目的启动、推进的合法性，也成为征地拆迁当事人在安置补偿达不成协议时，提起行政诉讼能否得到人民法院支持的重要理由，也是当事人能否息诉息访、配合重点工程建设的关键问题。同时，要规定严格的法律程序，主要包括征收程序和救济程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制执行程序等。

2、确保行政机关依法行政。行政部门除了少数案件存在实体违法外，绝大部分都是因为在执法过程中对程序的合法不够重视而导致的违法行政，因此，行政机关要牢固树立程序与实体公正并重的法治理念，在明确自身在执法工作中职能定位的基础上，应当严格履行法定程序，通过规范行政决策程序、完善行政决策风险评估机制、加强重大决策反馈和责任追究等，推进行政决策科学化、法治化等在作出重大决策或者进行重大项目开发时，应先做专题调研，共同形成专题调研报告，确保决策程序和重大开发项目符合法律规定。尤其要注重执法过程中对涉及当事人切身利益的政府信息公开工作，及时公布相关信息，积极保障当事人的知情权。

3、增强风险防范意识。在新农村建设及农业产业化的推进过程中，不可避免地会对原有权属模式进行改变，如山林权属、土地使用权等。在行政的过程中不能忽略人民群众的民生需求和由此带来的稳定风险，畅通各方主体的对话和谈判机制和救济渠道。在推进各项重点工程时，尤其是征地拆迁时，要把工作重心放在开工前的政策宣传动员和土地征收安置补偿的足额及时到位，从源头上预防和减少争议，慎向法院申请强制执行，特别是在足额公平补偿没有到位时，绝对不能采取强制措施。在依法实施的过程中，对涉及群体性利益的，执法部门应当预先制定执法过程中突发性事件的应对方案。

（二）做好综合治理

1、充分发挥大调解的作用，减少不稳定风险。面对法律关系复杂，人数众多的矛盾，要进一步加大协调工作的力度，积极整合各方资源，最大限度的发挥社会组织、行政机关和人民法院的作用，不断创新协调方式，在统筹兼顾、综合权衡各方面利益的基础上，努力寻求妥善化解群体性纠纷，尤其是征地拆迁行政争议的最佳方案。推行大调解机制，即人民调解、行政调解和司法调解是加强协调工作的必然选择。三方调解力量更应注重通过法律释明、协调、疏导等方式来辩理析法，从而让争议各方了解各自的诉求是否合理合法，避免当事人不当的期望和无理的诉求，引导当事人合理行使诉权，避免矛盾的激化。沟通协调工作的顺利进行，不仅可以使行政管理相对人的合法权益及时得到维护，争议的问题得到实质解决，也可以维护行政机关的行政权威，促进社会和谐稳定。

2、建立健全良性互动机制，共同化解纠纷。要健全、深化与行政机关的良性互动机制,共同分析研究执法工作中的新情况、新问题，形成合力，有效地预防和化解行政争议。如建立联席会议，由专家学者、法官、辖区市县政府及其职能部门的行政执法人员，共同探讨一年或者一段时间内较多出现的焦点、难点、热点问题，形成会议纪要供各方在行政审判、行政执法中参考，提升行政执法能力和执法水平。建立大要案的通报制度，当法院受理了带有群体性的案件或者疑难复杂的案件以及涉及人数众多，可能发生影响社会稳定的案件，及时告知当地政府，或者人民政府在作出具体行政行为之后，在风险评估的过程中，认为哪些具体行政行为会引发群体性等行政案件，及时告知法院。

3、推进行政机关负责人出庭应诉制度。行政机关负责人往往不能全面掌握其管理部门作出的每一个具体行政行为，通过出席庭审活动，可以使其全面直观地知悉其所管理部门作出的行政行为，有效地阐述行政行为的合法性、合理性和事实依据，以此鞭策依法行政的队伍建设，提高行政人员的法治意识和执法水平，促进行政行为更加合法化。同时，行政管理相对人也会因为负责人的出庭而更加信赖行政机关，更容易加强双方的沟通协调，有利于矛盾的化解。

（三）发挥司法职能

1、积极履行司法职能

法院在审理中要强化大局意识，把握经济发展方式、结构转变及和谐社会的建设这一大局，创造良好的法治环境，为农村城镇化，农业产业化建设服务。要坚持依法审理，把严肃执法与服务大局有机结合起来，避免机械司法，就案办案；在案件审理过程中，一定要结合案件的具体情况，从思想上尊重群众，在感情上贴近群众，做好沟通协调工作，引导当事人理性维权，妥善解决纠纷。在审理中，要针对案件的不同情况采取不同的策略和措施，让每一件案件都达到政治效果、法律效果和社会效果的三统一。

2、积极延伸行政审判职能，

法院要积极延伸行政审判职能，就辖区内重大建设项目的实施和征地拆迁工作情况，加强与行政部门的沟通交流和调研，对执法过程中出现的各类涉法问题提供法律意见；对行政审判中发现的执法工作中的违法和不规范之处及时提出司法建议，或者通过整理当年审理的全部行政案件的收结案情况、总结行政审判与行政执法的经验等形成司法建议函，促使行政机关不断完善制度和改进工作。