一、全市法院行政首长出庭应诉基本情况及现实问题

从全市法院2009年至2013年五年来的行政审判案件中行政首长出庭应诉情况来看（见下表），全市法院共受理行政案件176件，开庭审理的有104件，而行政首长出庭应诉的只有37件，出庭应诉率为35.58%。从单个法院庭审中行政首长出庭应诉情况看，在不少年份，行政首长出庭应诉数甚至为0。由此可见，行政首长出庭应诉情况依然不容乐观。而从行政机关应诉方式来看，据统计，在开庭的104件案件当中，除了行政首长或分管领导出庭应诉占35.58%外，其中单纯委托律师代为应诉出庭的占到41.37%，委派经办工作人员与律师一起出庭的占23.05%。实践中，行政首长出庭应诉主要问题表现如下：

年份 一审案件受案数 一审案件开庭数 行政首长出庭应诉数

区法院 县法院 市中院 区法院 县法院 市中院 区法院 县法院 市中院

2009 7 6 0 5 4 0 1 1 0

2010 15 2 1 11 2 1 3 0 0

2011 12 10 10 7 7 8 1 2 1

2012 31 15 4 15 8 4 4 4 1

2013 25 15 23 16 10 6 9 9 1

小计 90 48 38 54 31 19 18 16 3

合计 176 104 37

　　表：2009—2013年全市法院行政案件行政首长出庭应诉情况表　单位：件

（一）明确拒绝出庭应诉，导致“民”难见“官”。明确拒绝亲自出庭应诉，是行政首长选择的常用方式。法院在向行政机关送达传票的同时会依法告知行政首长作为法定代表人出庭应诉，而行政首长多以工作忙、时间冲突等种种原因为由表示无法出庭，甚至直接拒绝出庭。在行政首长出庭应诉制度出台以后，法院会专门送达行政首长出庭应诉通知书，同时要求地方政府予以支持和监督。然而因相关配套制度的缺失，致使行政首长出庭应诉仍存监督空白。这就造成“民告官”虽然较之以前“秋菊打官司”有历史性的进步，然而却面临“民”难见“官”的尴尬，促使行政相对人的主观对立情绪会在无形中增大，给法院妥善化解行政纠纷带来更大困难。

（二）单纯委托律师出庭，形成律师“空辩”无关 “痛痒”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条明确规定，当事人可以委托一至两人代为诉讼。因而法律并没有强制要求行政首长必须出庭应诉，使得行政机关常单纯委托律师代为出庭应诉。虽然由专业性强的律师代为出庭可以给法院庭审工作带来很大的便捷，缩短庭审时间，但因律师并不全面了解案件事实，往往只能从程序上和法律适用上进行答辩，而对行政相对人的质疑、要求或者提问很难进行回答，其不能真正代替行政首长这一“知情者”的地位，往往造成庭审辩论的“空对空”。

（三）出庭“不出声”，形同虚设。实践中，行政首长即使出庭也有律师全程陪同参与，由其代为发言。因此，行政首长在庭审的全过程中无动于衷也是行政首长消极应诉的一种常见情形。五年来全市法院行政首长出庭应诉的37件案件，只有1件案件在庭审中出现行政首长发言的情况，行政首长出声率只有2.7%，行政首长出庭“不出声”几乎成为一种常态。

（四）行政“一把手”出庭几乎为零，出庭应诉首长多为部门副职。在市政府出台行政首长出庭应诉制度之后，行政机关对应诉的态度确实在转变，较之以前有很大进步。然而，仔细查阅本市两级法院五年来行政首长出庭的情况后，我们不难发现，真正的行政“一把手”出庭应诉只有一例，其他均为部门副职或分管领导。因此，行政机关“一把手”出庭依然成为我们推进行政首长出庭应诉工作的重点和难点。

二、行政首长出庭应诉率低的成因

（一）主观上，“官本位”思想犹存，对出庭应诉的功能和意义认识不到位。一方面，我国几千年封建“官本位”的传统思想，给乡土中国留下深深的烙印，坐上被告席被认为“脸上无光”。而一旦遭遇败诉，会认为严重损害本行政机关形象。这就使得不少行政首长或机关负责人很难放下身段坐上被告席，与行政相对人对峙公堂，平等对话，导致不少行政首长在面对法院传票时，消极等待法院判决。而对出庭应诉认识不足、重视不够是其思想层面的另一个原因。实践中，多数行政首长都是委派律师或本单位直接经办人员出庭应诉。他们认为，有律师和单位经办人员出庭应诉就足够配合法院查明案情事实，尽快处理纠纷。殊不知，要真正实现“案结事了”，作为被诉行政行为的知情者和所在行政机关各种资源的掌控者，行政首长在行政争议解决上发挥着举足轻重的作用。其出庭应诉不仅可以充分认识被诉行政行为的合法性与合理性，还可以就案件的妥善化解提供方案和决策。特别是在被诉行政行为确实存在瑕疵或缺陷、行政相对人利益受到实际损害时，行政首长应诉的态度更为重要，其是行政争议实质性解决的决断者。

（二）客观上，行政首长自身应诉能力不足，不敢出庭。依法治国的理念对行政机关依法行政的要求越来越高，与此同时，对行政首长法律水平的要求也在提升。而行政诉讼作为一种专业性很强的司法程序，更需要较高的法律知识和庭审经验才能应对自如。现实中，多数行政首长并非法律科班出身，其“懂法”的水平也有限，对行政诉讼中的很多程序都不清楚，往往不知如何在庭上发言，也担心不谨慎的言语影响法院的审判结果，损害自身公众形象，造成不必要的尴尬。正是由于这一原因，导致不少想出庭的行政机关负责人不敢出庭，也导致很多出庭应诉的行政首长或分管副职领导一言不发，成为庭审中的“旁听者”而非诉讼活动的真正“参与者”。

（三）制度上，行政首长出庭应诉制度尚不健全，缺少制约机制。新余市2012年就将行政首长出庭应诉制度与建立诉前协调化解行政争议机制、行政审判与政府法制工作联系会议制度一起作为行政审判工作的三项重要制度来抓，通过市政府的名义下发政府规范性文件，要求各级政府、机关单位积极抓好行政首长出庭应诉工作，对该项工作给予了高度重视。从一年来的运行效果来看，确实取得了一定的成效，让各行政机关，尤其是涉诉较多的人保局等机关首长进一步的认识到行政首长出庭应诉的必要性和重要性。然而，因所在地的政府并没有出台相应的制约惩处机制，使得行政首长出庭应诉依然是一种自觉行为，致使行政首长出庭应诉制度效果不甚明显。

（四）立法上，行政首长出庭应诉制度尚没有入法，无强制力保障。我国现行行政诉讼法对于行政诉讼的被告出庭制度没有任何特别的规定，而其中第二十九条也只是规定，当事人可以委托一至二人代为诉讼。由此可见，现行行政诉讼法并没有强制性的要求作为行政诉讼被告的行政首长或者分管领导必须出庭应诉，最高院的司法解释中也没有相关的强制性规定。而根据《中华人民共和国立法法》第八条的规定，诉讼制度只能通过制定法律来确立。因此，实践中，法院无法强制要求行政首长必须出庭应诉，而行政首长是否出庭应诉，完全取决于其自身的主观意愿，造成“民”欲见“官”难见“官”的现实困境。

三、构建“官”与“民”平等对话的对策与建议

（一）转变观念——让“官”主动见“民”。首先，由“官本位”向“民本位”转变。行政机关首长和全体工作人员只有真正转变形式主义的各种不良姿态，切实做到全心全意为人民服务，才能真正以一种为民的姿态积极主动的应对行政相对人的诉讼请求，主动参与庭审，积极与“民”平等对话。其次，行政首长出庭应诉并非走秀，而是参与解决纠纷，其出庭应诉的作用，不仅在于可以更全面地认识到被诉具体行政行为存在哪些不足或瑕疵，可在自身职权范围内迅速为“民”解忧，而且可以直接了解群众对行政机关的具体工作有哪些新的期待、对政府工作职责有何新的要求，以便在日后的工作中不断推陈出新，改进工作作风，真正践行党的群众路线。

（二）提升能力——让“官”敢于并能出庭。首先，提升行政机关依法行政能力，让行政首长敢于直面被诉具体行政行为。我们在积极提倡行政首长出庭应诉时，应加强对行政机关依法行政的监督和制约。一方面行政机关要建立学法制度，实行“一把手”负责制，抓牢行政执法人员的法律知识学习和业务能力培训，从而全面提升行政执法人员的整体素质和依法办事水平；另一方面，则应建立健全行政机关内部问责机制，保障行政机关各项活动都严格依照法律程序办理，从而有效避免因程序违法引发更多的“官民”矛盾。其次，提升行政首长出庭应诉能力，让出庭应诉不再“沉默是金”。行政首长出庭应诉“不出声”，并非其不想“出声”，而是其不知该如何“出声”。因此，我们在强调行政首长积极出庭应诉的同时，更应该加强对行政首长应诉能力的培训，通过高校教育平台、法官讲堂平台、政府法制辅导等多项平台，定期或者不定期的对行政首长进行集中培训，全面提升其出庭应诉能力，提升其出庭应诉的自信，让行政首长敢于出庭、乐于出庭、依法答辩，缓和行政相对人的对立情绪，通过有效的沟通，妥善化解行政纠纷。

（三）完善制度——将出庭应诉纳入责任范围。一方面建立应诉考核制，将行政首长出庭应诉纳入行政机关年终考核评比中，通过采取“一票否决制”这一外部压力，促使行政首长积极应诉，否则将取消其参与评先评优的各项资格。另一方面明确败诉问责制，庭审结果的成与败直接决定行政首长是否问责，从制度设计上，更能保证行政首长积极出庭应诉。

（四）立法保障——行政首长出庭是原则，缺席成例外。按照我国《立法法》第八条之规定，诉讼制度只能通过制定法律来确立。诉讼当事人的权利和义务是诉讼制度中非常重要的内容之一，应只能由法律来加以规范。因此，在行政诉讼法即将进行修改时，我们应该建议全国人大在修改行政诉讼法时，将行政首长出庭应诉纳入其中，明确规定行政首长有出庭应诉的义务，确因特殊理由不能按时出庭的，应当提交书面申请，经法院许可后，必须委托部门主管副职出庭。这就使得人民法院在审理行政案件过程中，可以明确依据法律规定，要求行政首长必须到庭参与诉讼，真正将行政首长出庭应诉制度合法化、正当化