司法救助，充分彰显了人民法院的司法为民工作宗旨和维护广大人民根本利益的本质要求，是实现依法治国目标的题中之义，也是在目前复杂的社会形势下建设和谐社会的客观要求。2000年7月，我国的司法救助制度正式建立。这一制度的实施既有利于各类案件的及时解决，提高司法效率，又保障了程序公正，为实现实体公正创造了条件。开展司法救助，是保护弱势群体基本人权的重要措施。

一、基本情况

全市两级法院司法救助主要包括立案阶段——诉讼费的缓减免，执行阶段——对民事案件胜诉、刑事附带民事诉讼原告因被告或被告人不具备赔偿能力导致原告胜诉不能获得赔偿款或无法实现胜诉权益而给予的补助，以使其度过生活困难，让其回归社会。

（一）诉讼费缓减免情况

近五年（2009—2013年）来，全市两级法院共受理各类案件24861件，其中2009年4226件，2010年4133件，2011年4292件，2012年4662件，2013年7548件；共缓减免诉讼费3153767元，从年份分布看，2009年387049元，2010年351699元，2011年469508元，2012年1584228元，2013年361243元；从法院分布看，县法院314982元，区法院1120066元，市中院1718719元。（详见表1—1）

表1—1　全市法院近五年受案数和诉讼费缓减免金额　（单位：件/元）

受案数（件） 救助标准 诉讼费缓减免（元） 合计（元）

国务院《诉讼费用缴纳办法》、《最高人民法院关于对确有经济困难的当事人提供司法救助的规定》 县法院 区法院 市中院

2009 4226 30185 291242 65662 387049

2010 4133 3009 263740 84950 351699

2011 4292 94788 245198 129522 469508

2012 4662 99147 65555 1419526 1584228

2013 7548 87853 254331 19059 361243

小计 24861 314982 1120066 1718719 3153767

（二）司法救助资金情况

在执行阶段的救助，主要是对民事案件、刑事附带民诉案件胜诉原告无法执结致使实现胜诉权益困难，而给与的一定救助资金。近五年来，全市两级法院共救助各类当事人136件，其中县法院29件，区法院45件，市中院62件；共发放救助资金1787461元，其中县法院486711元，区法院705750元，市中院595000元。

二、主要经验做法

1、司法救助经费的来源渠道、数量和方式

经费来源主要有三种方式，第一种为法院自筹经费，如区法院每年安排专项自筹资金对无法执行的申请执行人进行司法救助，金额为每年10—15万元左右，主要适用于执行阶段。第二种为市委政法委对全市涉诉当事人进行统一救助，市委财政资金每年拨款20万元，成立专项救助基金，实现滚动发展，适用对象为全市两级公检法司等执法机关，由新余市政法委统筹安排调度，市委政法委每年会向相关单位发送救助通知，两级法院分别申报并由市法院汇总报送市委政法委，最后审批通过后向相关涉诉当事人发放一定数额的司法救助专项资金，金额大概每年保持在10—15万。其中，县法院通过积极争取和协调，自2011年始，分宜县委政法委每年安排5万元专项救助资金救助困难的当事人，目前运行良好，资金均能到位。第三种为省级财政资金救助，主要是根据省法院立案庭的申请救助报送通知，汇总两级法院司法救助申请人数、金额，统一向省法院报告，这部分资金为省财政在全省政法机关统筹发放，数额每年并无固定值。

2、司法救助的管理部门、审判流程、支付程序和监管情况

法院自筹资金为法院财务部门管理，由相关申请部门提交申请，分别提交主管副院长、院长，报院党组会讨论审批后发放。市委政法委统筹的专项救助资金为市财政拨款成立，管理部门为市委政法委，由市法院立案庭统一归口汇总申报。省级财政救助资金由省财政拨款，省委政法委统一安排调度。

3、加强外部衔接，形成合力推进司法救助工作

主要包括法院与同级党委、政府的配合协调及与法律援助的衔接。在开展司法救助过程中，全市两级法院均积极向同级政府财政等部门落实资金问题，但情况不乐观。如渝水区法院方面，渝水区政府口头答应资金筹措问题，但一直未能落实资金支付，而县法院则主要看协调力度和政府支付力度，未能形成常态化的制度，此外，市委政法委统筹安排的专项资金落实较好，但力度不大，杯水车薪。主要是市委政法委统筹运作的专项司法救助自己面向的范围较广，包括全市两级法院公检法司机关，法院所分得的份额不多，而实际救助中，法院需要救助的人数、案件数均占绝大多数。此外，对需要进行司法救助的当事人，全市两级法院除给予一定的经济补助外，还积极协调当地党委政府，帮助解决他们的低保问题或子女就学等生活困难，让他们能够有必须的生活保障。司法救助与法律援助的衔接方面，主要是针对未成年被告人、聋哑残疾被告人或家境较为困难的民事诉讼原告，法院及时向法律援助中心发出制定律师，由法律援助中心指派律师出庭辩护或代理，保障其诉讼权利，提升其诉讼能力。

4、健全相关制度，严格管理。全市两级法院均严格按照《诉讼费用交纳办法》和最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，建立起诉讼费减、免、缓审查、审批程序，当事人请求法院提供司法救助时，应提交书面申请和足以证明其确有经济困难的证明材料，经庭长审核同意后，报分管院长审批。严格的管理，既确保司法救助用在“刀刃”上，也确保经济困难的群众和弱势群体能够打得起官司，保障他们的诉权。在司法救助款的发放上，严格筛选，层报院党组讨论决定或市委政法委等审批部门审批，确保救助款发放到最需要的当事人手中。

三、存在问题和困难

1、救助缺乏明确规定，救助对象尚不明确。由于法院执行救助机制缺乏法律的明确规定，且在资金来源、操作规范等环节上缺乏具体的依据，在实施过程中存在很多困难。因此，目前新余两级法院执行救助工作的开展还处于“摸着石头过河”的阶段。全市两级法院在救助资金有限的情况下，目前主要是将救助对象集中在人身损害赔偿案件、交通事故损害赔偿案件的受害人及扶养、赡养类案件的被扶养人、需赡养人群中。因此，当其他类型案件当事人在得知有执行救助，自己却未能得到救助金时，往往做出闹事、上访行为，造成一种“会哭的孩子有奶吃”、“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的无奈现状。另，由于《诉讼费用交纳办法》规定适用救助的条件是交纳诉讼费用“确有困难”，内容并不明确，也没有作详细的解释或规定，导致实践中对申请人是否具有“经济确有困难”的审查标准不易把握。并且企业法人或其他组织在因经济困难交付不起诉讼费用的时，《诉讼费用交纳办法》没有将其纳入司法救助的范围。

2、审查标准不统一，不细化，救助数额标准随意。对"确有困难"如何把握，应当要求提供哪些资料等，缺乏统一规定，各地标准不一，救助金额差异较大，甚至出现当事人取得司法救助金后有能力偿付而因申请人主、客观方面的因素导致无法追偿的情况。现阶段，法院执行救助金额多少往往是承办法官根据当事人的实际情况、案件执行的具体状况等因素，提出拟救助金额，经合议庭合议、局内讨论，然后报分管院长、院长、院党组最终确定。但总体上执行救助数额尚未有统一标准，一定程度上造成救助金额比较随意的现象。

3、救助范围过窄，救助方式单一。现行对司法救助作出规定的法律、司法解释规定较为笼统，可操作性不强。根据上述规定，司法救助的对象范围为民事、行政案件当事人，救助方式为缓减免诉讼费。司法实践中已经将司法救助的对象拓宽至刑事被害人、刑事被告人、申请执行人、涉法涉诉信访人等，救助方式也拓宽至法律援助、提供经济帮助等，而上述规定却没有将拓宽的救助对象、救助方式纳入进去，导致执行中缺乏法律支撑。

4、救助金来源渠道单一，申请程序复杂，救助成效不够明显。目前，各地的救助金基本上都来源于财政拨款的涉法涉诉信访专项救助资金，审查环节多，审批周期长，救助金额小，不能及时救助有困难的当事人。如分宜县委县政府对分宜县法院每年的司法救助金只有5万元，分配到各对象手中也只是杯水车薪，难以发挥实际作用。除此之外很难再有其它资金渠道。由于救助资金有限，僧多粥少，导致很多需要救助的人员得不到及时有效执行救助。同时，由于执行救助金额远低于案件标的额或法院判决金额，一些申请执行人即使得到执行救助也到处投诉、上访，一到敏感时期就在法院纠缠，甚至迁怒于法院和社会，严重损害司法权威和社会和谐。

三、健全完善的意见建议

1、完善制度，规范救助程序。目前我国尚未出台一部完整的司法救助法律或法规。司法救助法律制度设计存在立法位阶较低、层次多元，标准不统一等问题。因而，我们建议加强调研，出台全市统一的规范性文件，以使辖区内两级法院的司法救助标准统一、程序规范。条件成熟时，可以由最高人民法院以司法建议的形式请求立法机关通过人大制定一部关于司法救助的法律或法规，以立法的形式将司法救助制度化、法律化。对司法救助的原则、形式、程序，以及申请、适用条件、经济困难的认定标准、审查和批准程序等作出相应规定。要加强与有关部门的协调，把司法救助制度与社会救助制度、法律援助制度有机结合起来，充分体现司法的人文关怀。

 2、设立司法救助基金。救助资金单独预算管理，来源可以多样化既包括自筹，也可以接受赞助，上级也要专项拨款，对需要救助的当事人可以先行从救助基金中垫付，待今后执行到位后冲抵。对于纳入财政预算的专项资金，要对救助资金的来源、管理、申请程序、申请资料、追偿、监督、管理等作出详尽规定。拓宽司法救助基金来源，扩大救助面，适当提高救助额度，建立以申请执行人不能维持当地最低生活保障标准或生活困难等，而其所申请执行的案件未能依法执结，权利未实现的所有的申请执行人均能申请领取司法救助基金的制度，不能局限于案件的类型。

3、成立专门机构管理、审批、追偿基金，设立专门的监督机构对基金的运行进行监督。目前全市两级法院司法救助存在多头救助、救助标准不一，救助资金有限，归口管理统计、审核发放不规范等问题。因而有必要成立专门管理机构进行归口统一管理，使司法救助自己由专门部门办理，进行数据统计、报表审核和资金发放等。要规定执行救助基金实行追偿制，申请人获得救助后，应书面承诺在被执行人恢复履行能力后由法院执行代位追偿权，以此保证救助资金的稳定来源和规模，按照“以政府为主导，法院推动，动员社会各方面力量参与”的原则，积极向党委政府汇报，争取更大支持，推进这项制度的法律化，规范化。

4、扩充司法救助的方式，确保救助资金专款专用。在抓好诉讼费减、缓、免和指定辩护人这些基本方式的基础上，积极探索调解救助、信访救助、设立专项基金救助、对特殊群体开通“绿色通道”救助、加强窗口服务、跟踪监督、法官释明制度、经济帮助等方式，为进入诉讼的贫困当事人实施立案、审理、执行全程救助。司法救助资金的用途就是为了解决当事人的生活困难，因此有必要施行救助资金的专项管理，如果发现当事人挪作他用，应当将资金立即收回，并取消今后的救助资格。