案情简介：镇政府承诺成空话，商铺才开张又拆迁！海口市龙华区城西镇政府估计市规划局规划的新马路在1年内不可能动工，为了安排108户下岗工人再就业，投入15万元兴建再就业一条街，动员市民租用，投资兴建铺面经营，并承诺1年内不拆迁。不少市民向镇政府缴纳了押金，装修了铺面，但开张不到1个月，镇里接到有关部门的通知，新马路将在近期内动工。镇政府没有办法，只好让铺面老板尽快拆迁。2004年6月2日，向《海南日报》记者反映，希望有关方面能给个说法。

本案的实质即在于政府的承诺行为的效力、规则，以及公民信赖此行为而为一定作为或不作为的利益保护的问题。本文拟从行政承诺、信赖、信赖保护原则概念及内容等方面对案例进行简要阐述。

（一）行政承诺

行政承诺指行政主体为了谋求相对人的理解、支持与合作，在法定职权范围内，针对特定或者不特定的相对人，在特定的条件下，为自己设定未来作为或者不作为之公法义务的单方面意思表示行为。由此可知行政承诺与民法意义上的承诺不同，行政承诺是一种单方面的自我约束。民法上则有要约与承诺相对应，如是才会发生法律效力。

为了进一步的对行政承诺的概念进行定性认识，我们还要对行政承诺、行政合同、行政行为做一区分。首先是行政承诺与行政合同。二者看似有很多共同之处：它们都是授益行政行为，会赋予行政相对人一定的利益；都需要行政主体与行政相对人的合意；并且行为一经作出即对行政主体产生约束力。当然区别也是较为明显的，行政合同属于双方行为需要相对人的同意方可成立。行政承诺则是单方行为，一经作出即发生效力，其内容通常是对自身设定一定义务。行政合同的相对人是特定的，而行政承诺中特定与不特定的相对人均可。最后行政承诺内容上是要为行政主体设定公法义务。行政合同则存在合同的交互性。行政承诺与单方行政行为都具有单方性、义务性的特征，二者的关系在学界也存有争议大致有重叠说、包容说、并列说三种。此处就不过多涉及了。

行政承诺的种类依不同的标准可以进行多种划分。以内容来看有事实性、政策性、合同性、行为性之分。依是否是独立的承诺可以分为独立和附随性。按形式有口头与书面，当然还有其它的划分如：程序性与实体性、具体和抽象、明示与暗示、内部与外部等等。

前述我们介绍了行政承诺的定义与种类，下面就要分析承诺的规则。概而言之：诚信原则是基本，合法预期权益的保护是核心。首先承诺主体必须要具有行政主体资格，并由其法定代表人作出。这也是类似行政行为的主体要求，如是承诺才能产生法律上的效用。其次承诺必须在行政主体的权限范围内作出，并且是行政机关具有一定自由裁量权的事项，承诺还应具有可行性及必要性，也即要求是有一定权利义务内容的具体行为。例如口号似的承诺保护人民生命财产安全并无意义。真正的承诺则要求说明保护的对象、程度等等。再次承诺作出的形式应合乎目的并正式作出，当然行政相对人也应善意理解承诺，绝不可滥用请求权。这也是法治社会对公民的基本要求之一。

不同的承诺也会产生不同的法律责任。对于无效的承诺要予以确认无效，违法的承诺则需要撤销。当然无论承诺的效力如何，只要相对人善意的相信承诺行为所为一定的行为的利益都应当得到保护。违法后果要撤销，受损利益应当进行赔偿。

(二) 信赖及信赖保护原则

本案中继承诺之后牵扯到的另一问题就是行政相对人依行政机关的承诺所为的行为的信赖及信赖利益的保护。法律上信赖的概念与我们日常理解有所不同。法律上的信赖是指法律主体基于对法律道德性的理性认识，而在他们相互之间自觉产生的，针对双方意思表示行为的真实性、合法性以及由此而产生的预期权益的合法性与安全性，作为实施法律行为、确立法律关系的先决条件和基本原则，因而受法律保护的一种心理认知状态。信赖大致可以分为二种：个人内在的道德的信赖、外在的社会的行为的信赖。此处似乎涉及到法律调整行为与思想的观点。但我们应该知道的是法律并不调整人们的内在思想而是有意识的予以引导。

普通意义上信赖的特点即为道德性、真诚性、安全性、自觉性、互利性、对等性。强调作为人的善良的角度出发对对方所为行为的认可。当然此处我们更多的要从国赔法的公法的属性进行考察。首先信赖的主体是行政机关对人民所作出的一种委托代理。指向的客体则是真实的人民意志。当然本质上要是民主制度下的政府可靠性的假设。唯有如是，才可能会产生一定的信任。这种信赖其实也提供了政权的合法性的基础。是政府道德性和政府整体形象的重要标志。

信赖之后就是信赖利益的保护，众所周知的是信赖保护原则已经成为行政法的基本原则之一。在衡平个人利益与国家行为中发挥重要作用。所谓信赖保护原则是指在行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性，从而树立和保护公民对行政机关及其管理活动真诚信赖，又称为保护合法信赖原则、政府诚信原则。此原则有着丰富的理论作为支撑。民法上的诚信原则是霸王条款，相应的对政府公法行为的诚信的要求就是所谓的信赖保护原则。现代宪政国家强调行政权力有限理论，这其中既有外在的如法律等的强制，也包含行政机关的自我约束。此处还牵扯到与法的安定性相对应的政策的安定性理论，作为直接影响公民权利的政府行为绝不可朝令夕改。而理论上的依据则有代议制政府理论、交易成本理论、民主协商理论。我们知道现代国家基本认可主权在民，认为是民众将其部分权利奉献出来以组成政府来保护自己的权利。那么政府的目的就是要代表人民的利益，同时人民也可以通过民主协商的方式参与国家政治，表达自己的政治诉求。既然是我所选举信任的组织作出的决策或者我所参与讨论决定的事件我这么能够不予信任呢，信赖的利益也必然要求保护。经济学上的交易成本理论在此也颇有意义。如果有一些假定合理的、相对固定的依据作为支撑的话，那么交易的进行将会便捷很多，也必然的节约许多社会资源。这一切都说明了信赖利益保护原则的必然性与重要意义。

进一步的探讨，信赖保护原则都含有那些内容呢？大致可以分为信赖与保护。信赖大意是指公民对行政机关主观上真诚，没有恶意和过错的政府可靠性的信任。表现为客观方面就是财产处置行为。保护的内容也是针对预期利益与既得利益，方式则是前例约束，不溯及既往行为。给予赔偿或补偿以维持现状。

（三）案例分析

首先需要对本案进行性质上的界定，依据设施法、公产法、合同法的有关规定可以得知，案件属于镇政府与市民之间签定的公共设施投资租赁使用特许合同。也是合同型承诺的一种。那么政府的这种承诺行为的效力如何呢？应该说镇政府是无权向居民作出一定期限不予拆迁的保证的，这并不在其职权范围内。但是镇政府绝不能以此为由拒绝承担相关的责任。此时的责任就是一种信赖赔偿责任。本案中的法律关系大致可以分为二方。城建局与开发商是积极主张房屋拆迁以建设新道路的。另一方就是镇政府与租赁户了，他们都是拆迁的受害方，希望延缓拆迁的时间与进程。应该说双方均有一定道理，一方是修路的正当方式与程序。另一方也有一定的依据作出他们的决策。最后的方式仍然是双方能够进行平等的协商。在充分的利益衡量的基础上以达到实质正义的目的。比如拆迁不是特别紧急的话是否照顾各方的利益适当延缓时间。可以尽量减少双方的损失。另外镇政府是否可以想出其它的办法来解决这些下岗工人的就业问题，再建设新的就业街，或者提供其它的工作岗位。必须要注意的是，拆迁时要对居民的信赖利益依法进行补偿。