内容提要：行政与民事交叉案件日益增多，囿于法律依据不明，司法指导不一，实践中审判思路各异，做法不同。由于行政与民事交叉案件往往造成诉讼周期长，案件中经常出现当事人诉权得不到保障，法院权威受到挑战的情况，使公平和效率的实现大打折扣，因此积极探索行政与民事交叉案件的审理机制极为迫切。本文从案例入手，简述行政与民事交叉案件目前存在的状况，提出对此类案件进行类型化分析，从常见的行政与民事交叉案件入手，逐步破解行政纠纷与民事纠纷纠结时陷入困境的难题。虽然本文没有深入地研究解决行政与民事交叉案件程序、机制方面的问题，但是提供了一种思路，以期行政与民事交叉案件受到更多的关注，得到更深入的研究，更快的出台有助于实践的新机制。

（全文共7541字）。

引　 言

围绕三间房屋的所有权，当事人分别提起民事诉讼和行政诉讼，三级法院，二十余份裁判文书，纷纷扰扰十余载的焦作房产纠纷案[ 参见王光辉著：《一个案件，八份判决——从一个案例看行政与民事诉讼的交叉与协调》，载《中外法学》1998年第2期。王贵松主编：《行政与民事争议交织的难题——焦作房产纠纷案的反思与展开》，法律出版社2005年版，第3页。]曾引发了法学界对如何正确处理民事法律关系和行政法律关系交织案件的高度关注和热烈探讨。近年来，对于如何处理行政与民事交叉案件的问题也形成了一批理论研究成果，提出了诸如行政附带民事诉讼，民事附带行政诉讼等审理机制的建构设想，但是很多研究还不够深入，各种观点大多缺乏深入系统的理论支撑，实践中也是思路各异，做法纷杂。在民事与行政交叉案件日益增多的今天，亟待解决的问题就是裁判结果互相矛盾的现象突出，审判周期长，反复诉讼经常出现，对当事人来说，过长的诉讼周期来说是一种难以忍受的精神和经济上的负担[ 张晓茹著：《多种法律关系引起的纠纷与法律适用》，载《河南省政法管理干部学院学报》，2002年第3期，第119页。]，在司法与诉讼活动中，效率已成为衡量一个国家诉讼活动是否科学和文明的另一重要尺度，效率和公平成为司法活动追求的双重目标。[ 潘淑岩著：《我国建立行政附带民事诉讼制度的现实分析》，载《中山大学学报》2007年第23卷第3期，第47页。]如何合理架构行政、民事交叉案件审理制度，成为理论界和实务界所要共同积极面对的课题。

一、纠结：理论与现实的困惑。

（一）实践中的冲突。

民事与行政交叉案件，有的人称竞合或重合诉讼，有的人称民事诉讼中的行政附属问题或先决问题，也有人称民事行政关联案件等，虽然提法不同，但在概念上学界争议不大，通说是指在人民法院审理案件的过程中，同时存在需要解决的民事争议与行政争议，其在法律事实上有一定的联系，处理结果互为前提条件或互为因果关系的案件形式。[ 江伟、范跃如著：《民事行政争议关联案件诉讼程序研究》，载《中国法学》，2005年第3期，第165页。] 在实践中，大都表现为行政纠纷与民事纠纷你中有我，我中有你，相互纠结，似乎理得清，却又解不开。我们来看两个案例。

案例一：李某退休后在某民办高校担任教师，2007年12月17日骑自行车上班时在校园内一下坡路段摔倒受伤，依据李某的申请及相关材料，2008年12月29日某市劳动部门向李某作出工伤认定决定，依法认定其工伤。该高校不服，向上级劳动部门申请复议，上级劳动部门维持了某市劳动部门的工伤认定决定。李某就赔偿问题向法院提起了民事诉讼，在诉讼期间，该高校向法院提起行政诉讼，要求撤销劳动部门作出的工伤认定，因民事审判需要以行政审判的结果为依据，法院中止了民事诉讼。行政审判庭审理过程中，通过协调工作促成李某与该高校达成了补偿协议，该高校向行政审判庭提出了撤诉， 李某也向民事审判庭提交了撤诉申请。

案例二：刘某与张某夫妇共有房屋一套，登记在张某一方名下，张某将该房屋转让给雷某并办理了转移登记手续。因刘某居住在该房屋内拒不搬出，雷某向法院提起了民事诉讼。在诉讼期间，刘某向法院提出抗辩，指出张某无权处分，雷某明知该房屋是夫妻共同财产，共同欺骗房管部门办理的房屋登记无效。同时，刘某拟向法院提起行政诉讼，要求撤销房屋登记部门向雷某颁发的房屋所有权证，就在行政审判庭立案审查期间，法院就民事诉讼作出了一审判决，刘某提起了上诉，同时撤回了行政诉讼。

行政、民事争议交叉案件的性质以及如何选择案件处理方式的问题，立案庭法官、行政审判庭法官、民事审判庭法官之间往往存在不同的认识，不同法院有不同的做法，甚至同一法院内部不同法官都有不同的理解而做法不一。如上述案例就是选自笔者所在基层人民法院的两个案例，在案例一中，在当事人提起行政诉讼后民事审判庭中止了审理，但案例二中，承办法官则依据物权法物权登记的公信力做出了判决，没有中止审理。目前法院在民事审判中遇到行政争议时，主要做法有：一是中止民事诉讼，由当事人提起行政诉讼，待行政争议解决后再解决民事纠纷。二是在民事诉讼中尊重行政行为的公定力，对行政行为不作审查，直接作为定案依据。三是在民事审判过程中，对行政行为所涉及的事实重新进行认定。[ 广东省深圳市盐田区人民法院课题组：《民事审判对关联行政争议的处理》， 载《人民司法·应用》2008年第17期，第85页。] 而在行政审判中遇到民事争议时，有的法院按照行政审判程序径行做出判决，有的法院则比较注重实质纠纷的解决，附带解决民事纠纷。总体讲，实践中目前对此类问题的处理表现出多样性，引发很多问题。其一，中止民事诉讼，影响到审判效率。其二，不加分析将行政行为作为定案依据，会致使大量案件改判，严重影响法院裁判的权威。其三，对行政行为进行全面审查，会导致民事判决与合法行政行为不一致。

（二）理论指导的困惑。

关于对交叉案件应如何处理的问题我国现行法规范中并没有明确具体的规定。民事诉讼法第136条规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼。”这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。本文案例一的处理方式就是依据民事诉讼法的该条规定。但是该条所指“另一案”能否将行政案件包括进去，则缺乏明确规定”。[ 汪自成著：《浅议行政诉讼中对民事争议的附带与审理》， 载《人民司法》2003年第8期。]最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政裁决案件中的民事争议。有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政审判庭可以一并审理“，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。

最高人民法院通过司法解释、批复等形式对一些行政与民事交叉案件提出了积极的处理意见，但是在不同时期、不同领域、针对不同的问题，最高人民法院的指导意见并不相同，乃至互相冲突。比如，最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》（1999年）（下称《解释》第61条规定，针对行政机关对平等主体之间的民事争议所作的裁决，民事争议当事人的提起行政诉讼的同时，可以要求人民法院一并解决民事争议。据此，行政审判过程中可以附带审理平等主体之间的民事纠纷。2002年5月21日，最高人民法院对北京市高级人民法院请示所作的《关于专利法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复》指出，“对于人民法院受理的涉及专利权或者商注册商标专用权的民事诉讼，当事人就同一专利或者商标不服专利复审委员会的无效宣告请求复审决定或者商标评审委员会的复审决定而提起的行政案件，由知识产权庭审理。”据此批复，在知识产权领域，民事审判过程中可以审理行政争议。1992年12月1日发布的最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》指出，当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿提起民事诉讼的，以及人民法院在审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审理认为公安机关的所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。司法指导上的不一致，致使实践中做法各异，审判思路不一。[ 广东省深圳市盐田区人民法院调研课题组：《行政与民事交叉案件审理中存在的问题与对策》，载《人民司法》2008年第7期，第50页。]

（三）如何选择，分还是合？

对于行政与民事交叉案件的审理问题，实质上有两种不同的观点，一种观点认为可以合并附带审理，一种观点认为不能合并审理。是否可以合并审理，不应当从现行的法律去判断，而是从法理的角度，从法治理念出发。认为应合并审理的观点的理由有，一是有利于简化程序，符合诉讼经济的需要。二是有利于避免法院作出相互矛盾的判决。持这种观点的人同时认为，对于法院在行政诉讼中同时可以解决民事纠纷，仍然属于民事法律规范的调整范围，立法并没有排斥法院对这类纠纷的处理权。这类纠纷与行政机关的行政管理内容紧密相关，当事人不服行政机关的处理决定而向法院起诉，由法院一并处理，具有一定的优势。

　 认为分开审理的观点的理由有，法院在行政诉讼中主要行使的是司法监督权，对行政机关的具体行政行为只作合法性审查，对违法的行政行为，通常只能判决撤销，由行政机关重新作出具体行政行为，而无法对民事争议作出实体判决；若设立行政诉讼中同时解决民事争议，对民事争议在行政判决书中作出判决，这违背了行政诉讼的目的，在行政诉讼程序中解决民事争议只能造成程序的混乱。

笔者认为，行政审判庭与民事审判庭是人民法院内部的分工问题，一个是解决“官民矛盾”，一个是解决平等主体之间的矛盾纠纷，因此各自遵循的程序法不同，价值理念不同，但是行政与民事交叉案件问题已非纯粹的行政或民事问题，实践中现行的处理机制混乱，分开审理的模式所暴露出来的弊端已是无法回避的事实。因此，合并或附带审理已势在必行。

二、求解：把握原则，由点到面，类型化突破。

（一）域外民事与行政交叉案件审理状况概述。

国外法院对关联的民事争议与行政争议的处理有人总结为两种主要制度：一是行政附带民事诉讼制度，即法院在审理行政争议时附带审理与行政争议相关的民事争议，在对行政争议作出判决时附带对民事争议作出判决。二是先审理行政争议后审理相关联的民事争议的分案审理制度，即先由行政法院对行政争议作出裁判，再由普通法院根据行政判决对民事争议作出裁判。如果当事人同时向行政法院和普通法院提起诉讼，普通法院要先中止诉讼，待行政判决作出后再恢复诉讼程序。[ 李蕊著：硕士学位论文，《试论行政争议与民事争议的关联与处理》。]有人主张借鉴日本的司法制度，确立当事人诉讼制度。[ 薛刚凌著：《处理行政、民事争议重合案件的程序探讨》，载《法律科学》1998年第6期。]当事人诉讼制度的主要内容是:行政裁决的一方当事人对该裁决不服，以与其有民事争议的对方当事人为被告提起民事诉讼，作出行政裁决的行政主体以诉讼参加人的身份参加诉讼。法院在审理当事人诉讼案件时，主要适用民事诉讼程序，在审理民事争议的同时解决行政裁决的合法性问题，有权撤销行政裁决或者宜告该裁决无效。法院的判决为最终判决，行政机关亦与民事纠纷的双方当事人一样，受民事判决拘束。在当事人诉讼中，当事人不会面对或者和行政机关相对抗或者放弃民事实体权益的两难选择，行政机关也不会因担心做被告和担心败诉而对诉讼施加压力，反而会积极促成争议的解决。主张者认为，确立当事人诉讼制度符合司法最终裁决原则和诉讼经济原则，既尊重当事人的诉权，也有利于行政争议的全面解决。[ 许尚豪著：《行政、民事交叉案件诉讼程序研究》，载《山东大学法律评论》，第47页。]各种制度都有其可取之处，我们应当充分借鉴他国的有益经验，但是一种制度的运作在不同体制和法律文化背景下其所产生的效果可能不同。“中国的法治之路必须注重利用中国的本土资源，注重中国法律文化的传统和实际。”[ 苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第28页。]

（二）需坚持的原则。

　　行政行为和民事法律行为作为法律行为，都具有法律行为所具有的价值性特点，都是一定社会价值的载体，[ 张文显著：《法理学》，法律出版社1997年版，第133页。]在行政与民事交叉案件的审理制度架构中，应当牢固确立和把握好几个原则。首先是公正原则。无论采取哪种审理机制，公正都是诉讼必须追求的最高价值目标，也是终极目标。其次是诉讼效益原则。有人认为行政诉讼与民事诉讼存在着明显不同的原则、制度和程序，决定了民事与行政交叉案件的审理与解决只能是遵循“基础优先审理”的原则和由民事审判庭与行政审判庭分别审理并作出裁判的方式。[ 张朝泓 方建生著：《民事与行政交叉案件的审理与解决——蔡某诉某县建设局房屋登记行政纠纷案诉讼程序问题的探讨》载http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=8350，于2010年4月28日访问。] 但是“迟来的正义非正义”，很多当事人在漫长的诉讼道路上丧失对法律的信心后就通过信访来施压，而法院也要花费大量的精力来做维护稳定工作，给本就繁忙的法官再压上一道重担。第三是法制统一的原则，法院的行政裁判与民事裁判对同一事实应作出一致的认定，避免同一法院或不同法院对同一问题作出相互矛盾的裁决，如果认为该生效裁判确有错误，可以通过审判监督程序纠正，不宜直接作出与其不一致的判决。

（三）类型化探索，解开行政与民事交叉案件的症结。

近年来行政与民事交叉类案件在不断涌现，而且呈现出数量逐年增长，涉及范围广泛，交叉情形多样，法律关系复杂等特点。鉴于行政民事争议关联案件的复杂性，在设计处理程序时不可整齐划一、作简单化处理，而是有必要明确解决关联案件所要达到的目标，应当根据争议发生的先后、争议本身对于案件的重要性以及诉讼效率等多方面因素，对于不同的情况分别设计处理程序。目前行政与民事交叉案件大都分为以下三类：一是以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件；二是以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件；三是民事与行政争议并重且存在法律、事实关系，但裁判结果互不影响的案件。[ 杨建顺著：《行政、民事争议交叉案件审理机制的困境与对策》，载《法律适用》2009年第5期。也有人将民事与行政争议的交驻案件分为两类：以民事争议为主涉及行政争议的交叉案件和以行政争议为主涉及民事争议的交叉案件。参见杨荣馨：《民事诉讼原理》，法律出版社2003年版，第731页；黄江：“行政、民事关联诉讼问题探讨”，载《政治与法律》2001年第5期。]笔者不试图作宏观的制度架构，而是认为在确立处理行政、民事争议关联案件的目标及程序时，可以对行政确认、行政许可、行政登记类案件等行政与民事案件的交叉的多发地带，具体针对如常见的工伤确认类、房屋登记类作先行的探索。

1、关于房屋登记行政诉讼与民事诉讼交叉问题

近年来，随着我国经济的迅速发展，不动产物权纠纷大幅增加，有关不动产行政登记案件也随之增多。而我国有关不动产登记规定散见于各项单行法律和行政法规，没有形成完整的体系，各种规定之间也不尽一致。在房屋登记行政诉讼实践中，经常出现行政争议与民事争议交织一起的案件。由于目前没有明确的法律依据，在司法实践中也缺乏统一的认识，人民法院对房屋登记案件中行政争议与民事争议交织处理时很不一致，处理方式各异。如何审理不动产行政登记案件，合理处置不动产行政登记涉及的民事争议，是目前行政审判中亟待解决的问题。有的人民法院由民事审判庭审理，对其中涉及到的房屋登记行为，则由行政机关自行解决，法院把行政裁决和行政确认文书等当作法定依据，直接作出民事判决。如果有关当事人提起的行政诉讼的生效判决与民事判决不一致的，再通过启动民事现审程序予以解决。有的人民法院在民事诉讼中遇到此类情况，则中止民事诉讼，等行政诉讼的终审判决作出后，再恢复民事案件的审理。有的法院由行政审判庭审理，通过行政附带民事的办法将行政争议与民事争议一并解决。还有的人民法院由行政审判庭、民事审判庭分案同时审理，这两种不同审判庭在审理中相互等待。这种处理方式事实上，把房屋登记行政争议与民事争议分成两个案件，分别由人民法院的行政审判庭和民事审判庭进行审理，结果出现或者审理期限过长，或者裁判结果相互矛盾等问题。如果当事人对一审判决不服提起上诉，周期还会更长。[程琥著：《关于物权法实施后房屋登记行政诉讼有关问题的思考》，载《行政执法与行政审判》，2009年第1集第87—88页。]针对房屋登记类民行交叉案件处理起来的复杂性，笔者此时亦不能够对此提出十分理想的解决方案，因为对于房屋登记行为的性质和审查标准还有待明确化，这是又一个值得深入研究的课题。

2、工伤确认类行政诉讼与民事诉讼交叉问题

而工伤确认类案件也是最为常见的一类行政与民事交叉类案件也是关乎民生的一类案件。在损害赔偿民事诉讼中，是否认定工伤关系到赔偿适用标准甚至赔偿主体问题。由于对工伤认定不服需要通过行政诉讼，如果通过所有诉讼程序，伤者要拿到赔偿款何其艰辛可想而知。笔者认为可以将行政机关的工伤认定定性为一种证据，参照《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》中对于公安机关的责任事故认定的性质，由人民法院在因工伤而产生的损害赔偿民事诉讼中予以审查。如果用人单位和职工对认定结论无异议，则法院可以民事诉讼中直接作为证据适用。如果用人单位或职工对劳动保障行政部门的认定结论有异议，则由法院对作为证据的工伤认定结论进行审查后再决定是否适用，或依法按过错原则进行实体判决。这样不仅减少了职工获得损害赔偿的诉讼环节，也避免了行政诉讼中司法权的局限性。[ 谢少清、周刚著：《对审理工伤认定行政案件的思考》，载《人民司法·应用》2008年第9期，第16页。]

结 束 语

“诉讼公正和诉讼效益是诉讼程序制度构建时应全面考虑的价值目标，最理想的程序制度应最大限度地实现二者价值比例及价值整合。”[ 张晓茹著：《多种法律关系引起的纠纷与诉讼程序的适用》，载《河南省政法干部管理学院学报》2002年第3期，第119页。]。从公正和效率的价值理念出发，笔者倾向建立行政与民事交叉合并审理机制，只是在合并审理的程序等方面还有诸多需要探索的地方，由于不同案件中行政争议与民事争议的交叉程度及情况不同，在处理模式上不可能实行“一刀切”的做法。[广东省深圳市盐田区人民法院课题组：《民事审判对关联行政争议的处理》， 载《人民司法·应用》2008年第17期，第87页。]需要我们借鉴域外经验，理清审理思路。加强理论研究与经验交流，提高审判法官的理论素养与实践水平。既要克服行政审判与民事审判泾渭分明，各行其是的惯性思维方式，又要立足现状，清楚界分行政诉讼与民事诉讼两种诉讼的不同目的，在程序上的不同要求。当前除要做好以下工作：一是立案时的诉讼指导工作，充分尊重和保护当事人诉权；二是建立和完善法院内部不同审判部门的沟通协调制度；三是努力做好协调、调解工作，注意争议的实质性解决，促进案结事了；四是健全和完善相关法律法规，特别是针对案件多发的行政行为，如现在房屋登记行为，法院可以通过与行政部门沟通，发送司法建议函等方式，与行政部门共同促进工作体制的完善，通过健全工作制度，增加行政工作人员责任意识等减少交叉案件产生。还可以在理论研究上，从常见的行政与民事交叉类案件入手，凭借“案例指导”的模式，做类型化的研究，有助于问题的解决和理论的深化。[]行政与民事交叉问题，是一个涉及多重法律关系、多方法律主体、多种利益冲突的复杂问题。架构一套新的合理的合并审理制度，需要通盘考虑，许多问题尚待解决，比如程序问题，法院内部的分工问题等等，有待更加深入的研究。