要使山谷肥沃，就得时常栽树。我们应该注意培养人才。 ——[法]约里奥·居里

一、目前法院系统法官选调的实证分析

我国目前还没有关于法官选调制度的明确规定，非得追根溯源的话，恐怕是源于《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》关于“逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度”的规定。法官选调最早开始于2003年[[1] 《法官全国遴选逐步推行,公务员身份成报考障碍》,载2007年7月29日新浪新闻中心, http://news.sina.com.cn/c/l/2007-07-29/112912290740s.shtml][1]，当时厦门市、区两级法院面向全国在职政法机关工作人员公开选调法官，报名的共有79人，成功选调8人。十年间，选调法官如雨后春笋般在全国各地法院成长起来，笔者在百度中输入“法官选调”进行检索，结果显示有839000个网页信息，1120条新闻报道，法官选调俨然成为法院补充法官的一种风尚。笔者所任职法院地处J省西部，人均GDP高居全省首位，从2011年年底首次尝试法官选调工作，并成功选调5名法官，2012年又成功选调4名，笔者也是其中1名。

法官选调为什么会成为热点，带着这个问题，笔者对笔者所任职法院的9名、J省Y区法院8名、F县法院3名，总共20名参加过并且被成功选调的法官进行了调查，调查结果详见下图。

图表1

从图表1可以发现，在笔者所调查的20名法官中无一例外的不把经济收入作为其参加选调考试的最重要因素。由于经济发展的不平衡，加之法官列入公务员序列进行管理，导致各地法官无论在职级待遇还是工资待遇上都有很大的差别，加之年青干警还要面临娶妻生子、买房等家庭负担，部分已婚年青干警每月要支付较高的房租和生活费用开销；部分已购房的年青干警则还需偿还银行贷款，生活压力大甚至入不敷出导致经济状况失衡，这就导致很多经济欠发达地区的年青干警有着很强烈的离开愿望，时刻关注着各地法院的法官选调公告，有的法官甚至多次参加法官选调考试。J省F县法院C法官曾3次参加法官选调考试，最后被成功选调时已经是该县法院人民法庭的副庭长，但为了追求更高的经济收入，宁愿放弃政治待遇。就笔者而言，以前任职的法院与现在所任职法院的年收入相比至少相差2-3万。另据笔者了解，J省省会县、区法院的法官年收入基本能达到7—8万。而且据贺卫方教授论证“在中国，最高者和最低者的差距至少是10倍，这还只是直接收入上的差距。”[[2] 贺卫方:聊补无米之炊耳．http://blog.sina.com.cn/s/blog_4886632001000bow.html．2013年5月31日访问。][2]“法官同时也是市场劳动力参与者，酬薪、工作热情、劳动强度、职位威望等一系列复杂因素会影响法官职位的受欢迎程度”，[[3] 「美]理查德·波斯纳著:《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009年版，第157页。][3]面对这样悬殊的收入差距，当有法官选调考试时，符合条件的年青干警无不蠢蠢欲动。另一方面家庭因素也成为法官参加选调考试的主要动因。目前，很多法院的年青干警呈现出“高学历，非本地化特征”，J省F县法院共有80后年轻干警25名，其中“外地法官”19名，占到76%，J省Y区法院共有80后年轻干警40名，其中“外地法官”31名，占到77.5%。H省Z县法院共有80后年轻干警15名，其中“外地法官”14名，占到93.33%,“外地法官”如果没有找到归属感的话，很难安心工作，在家乡法院或者家乡附近法院有法官选调考试时，基本都会有尝试的想法。

法院为什么要开展法官选调？首先，它是加强队伍建设的推动器。当前，在法院内部分工上，很多法官在党委、办公室、监察室、研究室、政工科、审管办、后勤服务中心、司法技术室等综合部门任职，完全不从事审判工作，还有一部分人不具备法官资格，不能从事审判工作。为此，笔者对J省F县、X市Y区法院办案法官[[4] 笔者所说的办案法官指的是在刑庭、民庭、行政庭、审监庭、法庭工作且具备法官资格的人员。][4]进行了相关统计，统计数据如下表：

法院 办案法官 法官总人数 干警总人数 办案法官占法官总数的比例 办案法官占总人数的比例

F县 29 46 60 63.04% 48.33%

X市Y区 45 67 113 67.16% 39.82%

图表2

另据统计，“山东省法院办案法官人数占全省法院总人数的比例仅为45%，办案法官占所有法官的平均比例为72%，基层法院平均为73%，所占比例最高的法院为87%。江苏法院为73.1%；上海法院为75.4%；广东法院为80%”[[5] 山东省高级人民法院研究室：《山东省审判力量配置与法官负荷情况分析》，载《人民司法》2010 年19 期。][5]另外，由于我国法官的行政管理体制以及现实的司法环境，司法还没有完全独立，对于办案法官而言，他还有很多干扰，不能全身心投入审判工作，极大影响了办案效率。加之近年来诉讼呈爆炸趋势，各级法院亟需补充办案法官。由于选调法官速度快、选调过来的法官又有工作经验而且具备审判资格，因此很多法院对法官选调工作乐此不疲。苏力教授曾指出：“好的遴选制度还会激励已经在任法官更加努力，更加注意积累司法的知识，不断提升法官的整体水平。”[[6] 苏力：《法官遴选制度考察》，载《理论法学》2004年第3期。][6]笔者认为，法官遴选与法官选调制度都是选拔优秀法官的制度，在某种意义上是一脉相承的，因此法官选调同样会激励已任法官更加注重自身司法能力的提高，无论对于促进选调法院还是被选调法院而言，都有助于法官整体水平的提高。其次，它是创新法院招录体制的助燃器。每年的公务员招录工作由于省委组织部对招录条件有统一的规定，以致法院能做的只能是汇报招录名额，这样就很难保证各级法院能招到自己想要的人才。开展法官选调正好迎合了法院的无奈，缺什么样的人才就可以设定什么样的条件。[[7] H省S市法院2012年公开选调调研人员2名，明确要求从事研究室工作2年以上，并在省级以上期刊发表过文章，这样的招录条件放在公务员招录中肯定是不可能实现的。][7]

由此可见，法官选调制度对于选调法院和被选调法官而言有着重合的“利益”驱动，或者说这是一种双赢，正因为如此，法官选调制度才能够蓬勃发展。

为了对我国法官选调制度有更为微观细致的了解，笔者还选取了中国法院网、J省法院网的100条选调法官公告为分析样本，其中包括2008年—2013年5月间中国法院网法院广告公告栏中刊登的各级法院选调法官公告91条和J省法院网公告栏中刊登的9条选调法官公告，该100条选调法官公告共选调法官800余名，选调公告从2008年的1条发展为年均20条左右，今年一季度就有10条。经过对该100条法官选调公告的统计分析，笔者发现目前我国法官选调制度并没有想象中的那样美，还存在以下问题：

1、选调地域的局限性。在中国法院网刊登的91条选调法官公告中，90%以上局限于经济发达地区的基层法院，在J省法院网刊登的9条选调法官公告中，95%以上是该省经济比较发达的地区且省会城市占了4条，经济发达地区法院选调法官不仅规模大而且成功率高，其中，Z省N市J区人民法院更是在2010.4.28—2011.12.08一年半的时间内开展了3次选调法官工作，L省D市法院从2010.12.24—2013.4.02也开展了3次选调法官工作。与此形成鲜明对比的是，J省南部某法院[[8] 该法院地处J省南部革命老区，经济欠发达。][8]2012年公开选调法官5名，但终因报名人数未达到开考比例取消了此次选调工作。

2、选调目的的功利性。在100条选调公告中，在公告的抬头都是说“为加强队伍建设”“因工作需要”,有的法院更是直接说“为优化干部队伍结构，充实一线办案力量”“为高质量完成审判工作任务”等，在100条选调公告选调的800余个岗位上，有760余个选调的是审判岗位，占到95%以上，年龄要求均在35周岁以下，部分法院规定特别优秀的可以适当放宽。学历要求为研究生的有15条，占到15%。要求有2年以上工作经历的占到80%，要求有3三年以上工作经历的占到20%。通过国家司法考试虽然是每个选调法院的最基本要求，但有10%的选调法院明确要求为已任助理审判员或者审判员，有3家选调法院直接要求从事审判工作满2—3年。由此可见选调法院对加强队伍建设的急切性，似乎有点想一蹴而就的意蕴。

3、选调方式的自主性。纵观该100条选调公告，可以发现，该100条选调法官公告都是各个法院会同当地组织人事部门联合发布的，什么时候考、招录多少人、设置什么样的招录条件都是由各个法院自己确定的，也就是说法院开展选调工作具有很强的自主性。首先在选调条件上，100条选调公告中，年龄要求在35岁以下的占到90%，在30岁以下的占到5%，其他占到了5%。学历要求为研究生的有15条，占到15%。要求有2年以上工作经历的占到80%，要求有3三年以上工作经历的占到20%。有的规定研究生学历可以放宽工作经历，其次，在选调范围上，85%以上的法院将选调法官限定在法检系统在职公务员，10%的法院限定在法院系统，另外5%的法院则面向全社会公开选调。最后，在选调程序上。有的要求笔试，有的仅要求面试，有的笔试、面试都不需要。在100条选调公告中不要求笔试的有12条，笔试面试都不需要的有2条，仅2013年1—4月就有5家法院的选调公告中没有将笔试作为程序之一。

4、选调程序的同化性。纵观该100条选调公告，可以明显发现每个法院的选调程序与公务员的招录程序是一致的，都是由发布公告—报名—资格审查—考试—体检—政审—公示—调动等程序组成，没有自身特点，并不注重对法官司法能力的考察，完全被公务员招录考试程序同化。

二、法官选调制度的冷思考

前面已经分析，法官选调有其存在的现实基础，无论对选调法院、被选调法官都有自身的“利益”需求，但这仅仅局限于选调法院与被选调法官之间，而且法官选调制度本身还存在种种不和谐的音符。下面继续分析这些不和谐音符所带来的一系列问题。

（一）选调区域的局限性造成被选调法院陷入“人才流失”困境

如前所述，经济欠发达地区法院一方面面临人才流失的境地，另一方面自己却不能通过选调考试选拔自己所需的人才。“经济发达地区法院、市区法院和繁华地区法院法官案多人少矛盾的解决其实是以加剧经济欠发达地区法院、郊县法院和边远地区法院的法官短缺问题为代价的。这对经济欠发达地区法院是不公平的。”[[9] 高魁，张连中《公开选调法官制度之完善建议》，载《人民法院报》2011年1月26日第八版。][9]J省F县法院2012年共有3名法官被选调离开，其所辖某法庭因为一名审判员被选调离开，一度导致该法庭只有一名审判员和一名书记员工作，严重影响正常的审判工作。另据统计，近5年来，河南省163个基层法院共流失人才736人，其中相当一部分是被外地法院选调走的”。[[10] 高魁，张连中《公开选调法官制度之完善建议》，载《人民法院报》2011年1月26日第八版。][10]实践中，一些经济欠发达地区法院院长常常抱怨：“刚培养好的人才为他人作嫁衣了。”正是由于法官选调工作造成经济欠发达地区法院人才流失严重，很多法院往往不同意法官报考，导致很多想参加法官选调考试的人员无法参加，不仅严重影响欲参考法官的工作干劲，也严重影响选调工作的顺利开展。[[11] 很多选调单位事实上是达不到开考比例的，这其中有很大一部分原因是因为很多人不能去报名。][11]实践中也经常会出现考取者因本单位不同意而无法办理调动手续，造成选调工作“流产”。而为避免此类情形的出现，很多开展选调工作的法院干脆在选调公告中就明确要求：“报名者必须经过原单位以及单位所在地的组织人事部门同意方可报名”，在100条选调法官公告中80%以上的选调公告中明确有此要求，这固然方便了选调工作，可以避免选调工作“流产”，但却又无形中缩小了选调的范围。须知，一些想要参加选调考试的法官们出于不想给单位留下“思想不稳定”的想法，是不希望考前被领导知晓的。对流失的一方，国家应该采取有效措施，否则选调制度形成规模，势必造成经济欠发达地区基层法院成为经济发达地区法院的人才培训基地。最终的后果只能是不断拉大经济发达地区法院与经济欠发达地区法院之间法官素质之间的差距，不利于提高法官队伍的整体素质。

（二）选调目的的功利性导致选调法院陷入“拿来主义”尴尬

现实中，很多法院开展选调工作的最大初衷就是选调过来的人才可以直接办案子，免去了传统的“传帮带”的过程，在经济效益上产出是远远大于成本的。但现实情况可能不是这样，它虽然可以在一定程度上加强队伍建设，但很多因素制约着法院的“拿来”效果。首先在制度层面，如果选调的是外省的法官或者以前不是在法院工作的，还需要重新报批法官资格，在法律意义上还是不能单独办案子。当然，这里要排除现实中的“署名办案”。另外，尽管法官、检察官等法律职业工作者从事的职业相同，但由于职业共同体的定位不同，他们之间的司法技术也是不同的，还是避免不了需要一个“传帮带”的过程。即使是对于原来本身就是法官的被选调法官而言，据笔者调研：选调过来的法官很多并不适应发达地方法院的工作节奏，因为经济欠发达地区法院是法官选调考试的主力军，他们无论在办案数量、办案方式、工作节奏还是司法理念，与经济发达地区法院相比都存在较大差距。为此，笔者选取了J省经济欠发达地区法院F县法院与J省经济较发达法院X市Y区法院民事庭35岁以下年青法官的相关数据进行对比：

法院 人均结案数 调撤率 上诉率

Y县 47 45.23% 22.03%

X市Y区 87 58.62% 14.02%

图表3

从上表可以看出，经济欠发达地区法院与经济发达地区法院之间法官司法能力、工作节奏的差异是客观存在的，这还仅仅是限于J省，放眼珠三角地区法院，据媒体报道：“珠三角地区法官每周至少要加3天以上班，最高结案数达1924件”[[12] 《像陀螺转不停法官是机器人?》，载《南方日报》2010年5月20日A09版。][12]，也正是这种差异最终导致他们来到选调法院工作后还需要有一段相当长的适应过程。生活中时常听到被选调的法官吐槽：“真后悔来了”。J省J县法院X法官2010年被选调到了广东某法院，但因为工作强度实在太大，2012年又选调回了J省法院。当然，造成不同地区法官司法能力差异的原因除了法官个体差异外，最重要的一点还是我国的法官遴选制度还存在种种问题。比如忽视法院工作经历、忽视社会经验。另外，被选调法官不仅面临工作压力，还要面临两地分居[[13] 处理不好，很可能引发“后院着火”。][13]，语言障碍等各种适应性问题。特别是语言，这是法官司法能力的基础，如果听不懂当地语言，有时候庭审也难以有效进行，如果不会说当地语言，会拉开与当事人的距离，这也是为什么当地法官的调解成功率一般比外地法官的调解成功率高的原因之一。

（三）选调方式的自主性导致选调工作陷入“各自为政”僵局

就目前的法官选调制度而言，没有统一的法官选调机构，没有统一的程序性规定，全年下来，几乎每个月都有法官选调的考试，这虽然满足了选调法院随时引进所需人才的客观需求，也给部分年青干警提供了更多的选择机会，但由于这样的组织考试在组织权力上过于分散，时间上过于零碎，其权威性、公正性、透明性多少会受到一定程度的损害，“没有监督的权力最终只会导致权力的滥用”， 由此造成“各自为政”，在法官选调过程中出现选调不规范、不透明等问题，甚至是借选调之名行调动之实。在选调条件上设置”萝卜岗位”，提高门槛，减少竞争，实在报名人数没有达到开考比例，还可以与组织人事部门协商降低开考比例。J省A县法院甚至规定“如果符合条件的报名人数少于或等于预选人数，直接进入体检、考核环节”，笔者不敢揣测其中存在“黑幕”，但这样的做法难免会烙下不公正的烙印。

（四）选调程序的同化性导致选调工作陷入“重蹈覆辙”境地

霍姆斯曾经说过“法律的生命从来就是来源于经验，而不是逻辑。”由于目前通过公务员招录考试选拔的人才，很多没有实践经验，往往比较擅长考试，而不大擅长工作，于是很多法院就想通过选调一方面如前所述实现“拿来主义”目的，一方面选拔实用型人才。但现行的法官选调程序与普通的公务员招录程序没有不同，公务员化现象严重，不能体现法官职业自身属性，这就很难保障选拔“实用型人才”，导致选调工作陷入“重蹈覆辙”境地。要知道，现阶段法官们的“法学理论知识”都是丰富的，唯一的区别可能就是司法实践能力，包括社会经验、表达能力和逻辑推理能力、庭审驾驭能力、语言能力、调解能力等，而且“社会和人生经验比法学理论水平更重要”。[[14] 王飞、刘卉《十年回首:对法官遴选制度的检视与修正—基于对东部地区基层青年法官司法能力的调查分析》，载第二十三届全国法院学术讨论会获奖论文集第265页。][14]日本著名比较法学家大木雅夫也说过“对他们的资质不仅要求具有法律知识,而且特别应有广博的教养和廉洁的品质”。[[15] （日）大木雅夫,《比较法》,范愉译,法律出版社1999年版,第285页。][15]司法能力的考察通过笔试似乎无法全面考察。一些法院也已经意识到了这个问题，也在不断改进选调程序，比如江苏省镇江市丹徒区法院在2010年选调法官时，明确规定，笔试、面试都不需要，而是有一套完整的综合评价体系，通过综合评价最终确定报考者是否符合自己的选调要求。

三、法官选调制度的完善

法官选调制度从无到有，并蓬勃发展，对加强法官队伍建设确实起到了促进作用，因此，笔者对我国目前的法官选调制度的意见是“完善”而非“建构”。

（一）缩小法官之间的收入差距。为防止法官之间的过度流动，避免出现“好的越好，差的越差”局面，应缩小各地法官的待遇差距，最关键的就是改革法官的工资制度。我国《法官法》第36条规定：“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。”第38条也明确规定：“法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。”但是《法官法》施行至今，法官的工资制度并未重构，而是依附公务员体系，法官工资由各地财政负担，由于我国各地经济发展的不平衡，最终导致法官之间收入的不平衡。而且目前的法官工资结构没有很好地体现“同工同酬”，一个年均办几百件案件的法官与办几十件案件的法官拿的是一样多，出现“办多办少一个样”，缺乏激励机制。对于法官的工资制度改革，很多人认为应当借鉴西方国家的经验对法官实行的“高薪制”，笔者认为，就法院目前的司法形象以及司法公信力，要实行“高薪制”是不可能的,难以服众。笔者认为唯一可行的出路应该就是让法官的工资高于公务员的工资，德国、日本等国家法官的收入虽然也与公务员体系相对应，但其收入均高于普通公务员。“我国台湾地区法官薪酬已是同一职等公务员的2.5倍，最高时达到了3.25倍”[[16] 何帆，《法官高薪的前提是什么》，http://xbxsf.nwupl.cn/Article/flxy/201305/12339.html.2012年6月3日访问。][16]。具体设计可以这样：在目前职务工资、级别工资、审判津贴三部分工资结构的基础上增加计件工资、绩效工资两项，计件工资主要是指法官每办一件案件补贴多少钱，根据案件疑难特点可以具体分为100元—200元，对于综合部门的法官则可以取办案法官计件工资的平均值。绩效工资主要是指全年完满完成工作任务，没有出现违法违纪现象的，应当发放一定数额的奖金，数额可以限定在10000元—20000元，这样可以让法官在当地成为“高薪阶层”，提高法官职业的吸引力，确保经济不发达地区的法院也能开展选调工作。

（二）改革法官遴选制度。为充分发挥法官选调速度快见效好的特点，保证“拿来”效果，应不断完善我国目前的法官遴选制度，保证不同地区法官之间的司法能力不至于拉得太大，增强法官的适应性。1、重视工作经验。英美法系的法官遴选充分体现出了“经验”在法官选任中的作用，而我国法官法对法官的经验还不够重视。从实践来看，可以考虑将从事法律工作经历的年限提高到5年。这样，以平均22岁大学毕业来看，至少可以将法官的任职年龄提高到27岁以上。2、完善司法考试制度。从目前的司法考试题目分析，大多是纯粹的法条记忆，导致出现非法律专业的考生通过率高的怪现象，因此，应增加主观题的题量，以检验考生的法律适用能力和法律逻辑能力。

（三）统一选调程序。最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》第26条规定：“地方各级人民法院补充法官人选，必须经过高级人民法院组织的统一测试、考核，从通过国家统一司法考试取得任职资格的人员中择优遴选”。因此，有必要在各省成立独立的法官选调委员会，各级法院需要开展法官选调工作时，应当将拟选调名额、选调条件等上报选调委员会。由法官选调委员会负责开展选调工作，统一考试时间，同时，法院纪检监察部门对选调过程实行全程监督。另外，鉴于法官职业的特殊性，在选调程序上要有自身的特色，不能与一般的公务员招录考试一致。应建立综合评价体系，选调高素质的人才。被选调法官的法学理论知识肯定是不缺乏，真正缺乏的可能是他们的司法能力，要真正发挥法官选调的优势，选拔优秀的人才，应该取消笔试，而且面试也应该采取模拟审判的方式，并要求制作判决书，全方面考察被选调法官的综合能力，从庭审中探知问题。另外，选调条件应该设置回避项，防止出现借选调之名，行调动之实。

（四）有限制地扩大法官选调范围。目前，经济欠发达地区法院法官短缺已经严重影响正常的审判工作，而通过公务员招录考试又很难吸引大学生，为使经济欠发达地区法院及时补充人选，笔者认为有必要将公证员、仲裁员、司法员、公职律师等具备良好法律素养的人才纳入法官选调的范畴之内，不仅可以扩大选拔面，而且可以吸引部分经济欠发达地区法院所在地的优秀法律人才进入法院，克服经济不发达地区法院无法开展法官选调工作的尴尬。至于为什么将律师限定为公职律师，笔者认为，目前我国对法官实行的是公务员划管理，选调法官考试也不是公务员考试，固不能通过选调考试就赋予某些人公务员身份，否则选调考试就陷入公务员招录考试困境。而公证员、仲裁员等作为职业共同体，理应可以成为一家。

（五）严格限定法官的工作年限。将工作年限严格限定在至少五年以上，目前有的法院在招录时也将至少工作5年作为条件之一，但真正贯彻执行的不多，这就导致很多人到经济不发达地方法院镀金，而且通过选调当跳板，一方面自己不会安心工作，另一方面也造成所任职法院人才流失。如果一名大学毕业生一毕业就进入法院工作，在法院工作五年后，他的年龄也就在27岁左右，即使是毕业几年后才进入法院的，工作5年之后，他仍然有机会参加法官选调考试，因为目前的法官选调考试在年龄条件上都是限制在35岁以下，这样就可以促进法院系统内部的生态平衡。