【要点提示】

　　最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条规定了人民法院应当判决驳回原告诉讼请求的四种情形。在行政诉讼中，如被诉具体行政行为未涉及到事实认定，法院在行驶司法审查权时就应该遵循有限性原则，不能径行作出具体的认定或者不予认定，而只能对该诉讼请求判决驳回，并责令行政机关重新作出具体行政行为。

　 【案情】

　　原告：梁，江西省分宜县人。

　　被告：分宜县人力资源和社会保障局

　　江西省分宜县人民法院经审理查明：2012年12月份，原告受第三人辖下的峡石木竹检查站聘请从事厨房工作，为检查站工作人员烧煮一日三餐并打扫卫生。每月工资700元，包吃不包住。2013年6月4日，原告不慎摔伤，被送往新余市中医院救治。原告于2013年9月25日向被告申请工伤认定，被告以其超过法定退休年龄为由，于2013年10月10日作出分人社工伤受字[2013]第02号《工伤认定申请不予受理通知书》。原告对该决定不服，于2013年10月20日依法向本院提起行政诉讼，要求撤销分人社工伤受字[2013]第02号《工伤认定申请不予受理通知书》。该案在审理过程中，被告主动于2013年11月26日撤销了该《工伤认定申请不予受理通知书》，并决定立案受理。故原告于2013年11月28日依法向本院撤回其对被告的诉讼。2014年1月28日，被告作出分人社伤认字[2014]第010号《不予认定工伤决定书》，认为原告事发时已年满64周岁，超过法定退休年龄，且其已开始领取农村居民养老保险金，故对原告作出不予认定工伤的决定。原告对该决定不服，于2014年2月25日依法向本院提起行政诉讼。请求法院依法撤销被告于2014年1月28日作出的分人社伤认字[2014]第010号《不予认定工伤决定书》，并责令被告作出认定原告为工伤的决定。

　　【审判】

　　江西省分宜县人民法院认为，根据《工伤保险条例》第五条、第十八条之规定，被告分宜县人力资源和社会保障局具有受理工伤认定申请并作出工伤认定的法定职权。由于《中华人民共和国劳动法》只有关于禁止使用童工的规定，而对超过法定退休年龄仍然从事劳动的人员，法律未作禁止性规定。且根据最高人民法院行政庭[2010]行他字第10号《关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡应适用<工伤保险条例>的答复》：用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。因此，原告虽已年满64周岁，但其仍具备劳动法律关系的主体资格。同时，本院认为，我国劳动法律法规中规定的“基本养老保险”是由用人单位和职工共同出资缴纳的社会保险，而新型农村社会养老保险则属于政府出资补贴的基础保险，是国家对农村居民的一项基本的社会保险待遇。因此，本案中原告每月领取的55元新型农村社会养老保险金的性质不同于《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条第二款规定的“基本养老保险待遇”，也不同于《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条规定的“养老保险待遇”。综上，本院认为，被告以原告已超过法定退休年龄且已开始享受新型农村社会养老保险待遇为由，对原告作出不予认定工伤的决定，属适用法律、法规错误，依法应予以撤销。对原告提出的“责令被告作出认定原告为工伤的决定”的诉讼请求，本院认为，行政诉讼应遵循司法有限性原则，即司法权不能超越或代替行政权，行政诉讼审查的范围不应超出具体行政行为涉及的范围。本案中，被告在作出分人社伤认字[2014]第010号《不予认定工伤决定书》这一具体行政行为时，只是基于原告主体资格法律适用问题而对原告作出不予工伤认定的决定，并没有对原告如何受伤及是否构成工伤的事实进行核实和认定。因此，原告是否在工作时间、工作地点、因工作原因受伤不是本案司法审查范围。对原告是否构成工伤，应由被告在查明事实的基础上再作认定。因此，本院认为，对原告提出的“责令被告作出认定原告为工伤的决定”的诉讼请求依法应予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销被告分宜县人力资源和社会保障局2014年1月28日作出的分人社伤认字[2014]第010号《不予认定工伤决定书》；二、责令被告分宜县人力资源和社会保障局在本判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为；三、驳回原告梁连香要求责令被告分宜县人力资源和社会保障局作出认定其为工伤的诉讼请求；四、案件受理费50元，由被告分宜县人力资源和社会保障局承担。

　 【评析】

　　一、背景情况介绍

　　实践当中，行政机关作出具体行政行为时，存在只通过形式审查即判断申请人不具有法定资格从而作出不予受理或不予认定等具体行政行为的情形。行政相对人起诉至法院后，往往会一并提出具体的诉请要求。如本案工伤行政确认案件中，被告行政机关仅仅以申请人超过法定退休年龄为由即对申请人作出不予工伤认定的决定，却并未具体去查明申请人的受伤事实。但申请人起诉到法院之后，其诉讼请求除了要求撤销被告不予认定工伤决定这一具体行政行为之外，同时提出了请求法院认定其为工伤的主张。对这类案件，法院该如何处理考验着法官的业务能力和水平。

　　二、本案的主要争议焦点

　　本案的主要争议焦点是司法审查权的范围及对原告提出的请求法院认定其为工伤的主张该如何裁判的问题。

　　一种意见认为：本案应遵循全面审查原则。不论是什么类型的案件，只要进入到审判审判程序，就应该对其从事实、法律适用、程序进行全面审理和查明。在查明案件事实的基础上再进行裁判。具体到本案中，法院不但要查明是否超过退休年龄就不受工伤保护，还应查明原告受伤的具体事实及是否符合认定工伤的法定情形。因此，被告的举证范围不应只是相关的法律法规对劳动者年龄的规定，还应包括原告如何受伤及受伤情况的调查认定。且应在查明原告受伤事实的基础上，径行对其作出认定为工伤或者不认定为工伤的裁判。

　　另一种意见认为：本案应遵循司法审查的有限性原则。行政诉讼中审理的焦点只能围绕被诉具体行政行为涉及的范围进行，双方也只需就此进行举证和质证，无需涉及到原告受伤的具体认定。如被诉具体行政行为不合法，只能判决予以撤销，并责令行政机关限期内重新作出具体行政行为。但对原告要求法院认定其为工伤的主张，因法院无权进行认定，而只能判决予以驳回。

　　笔者同意第二种意见，具体理由如下：

　　1、相对于行政权而言，司法权更具有被动性。这就决定了法院在审查具体行政行为时，只能“就事论事”。即被诉具体行政行为涉及到哪个方面或者哪个层次，司法权就只能审查到这一方面或者层度。如果司法权直接跨越出应有的范围而像民事案件一般对所有案件情况进行详细审查，并据此作出裁判，那么就违背了“三权分立”原则中的权力制衡理论。不利于社会秩序的有效建构，导致制度的失衡和无效。

　　2、司法权重在法律审查与法律运用，旨在维护社会正常秩序，保障社会主体合法权益的实现。既然法律赋予行政机关行政执法权，那么就应该将事实问题的定性交由行政机关，行政机关具备裁定事实问题的专门知识和经验。一般情况下，法院对事实问题的处理，应尊重行政机关的裁定，不能用法院的意见代替行政机关的处理意见。具体到本案中，法院只需要指出被告行政机关在适用法律上存在错误，并引导其在查清事实的基础上重新依法对原告受伤的情形进行判定。从而规范行政执法，维护公平正义的社会秩序。

　　3、司法裁判的范围和重心要紧紧围绕当事人的诉讼主张。既然原告提出了具体的要求认定其为工伤的诉讼请求，那么在裁判文书中，就应对原告的所有主张进行正面回应。既然法院不能直接对工伤与否进行认定，那么在判决责令被告重新作出具体行政行为时，就应当一并对其要求认定工伤的请求予以驳回。并在说理部分充分阐明，法院可以认定被告之前的行为违法，也有权责令其依法重新作出具体行政行为，但无权干预其行使行政职权。至于行政机关重新作出具体行政行为结果如何，司法权无权干涉，这由行政机关自行决定。

　　4、行政诉讼不同于民事诉讼，其审查的焦点不是原告受伤是否构成工伤，而必须紧紧围绕行政机关作出的被诉具体行政行为的合法性问题。本案被诉具体行政行为所依据的事实是原告已经超过退休年龄，不具备劳动法律关系主体资格；所依据的法律法规是国务院及劳社部的规章及江西省人民政府的行政法规。行政机关并没有对原告的受伤情况进行调查和认定并据此作出认定。因此，法院在进行司法审查时，不应超出被诉具体行政行为涉及的范围，否则就有司法权越位之嫌。

　　三、运用裁判要旨规则需要注意问题

　　本案虽严格遵循司法审查有限性原则，但实践中个案情况复杂多样。不能将司法审查有限性原则理解为不可“越雷池一步”，要坚决避免犯教条主义错误。比如，在一些案件当中，如果行政机关作出的具体行政行为涉及到一定的事实，且根据庭审证据完全可以认定当事人主张时，裁判时机显然成熟，亦可直接判令被告作出内容明确的特定行政行为。