【要点提示】按照现行《行政诉讼法》的规定，行政诉讼实行特殊的举证规则或者说证明责任分配结构，即行政诉讼中实行举证责任倒置，被告恒定负有举证责任，这是行政诉讼迥异与民事诉讼的特殊制度构造。但行政诉讼的举证责任倒置，即将举证责任分配给行政机关并非是一成不变或一概而论的，而且要结合具体情况具体分析。在被告无法提供相关直接证据的情况下，原告有义务提供或配合被告采集相关证据。这并非是对行政诉讼举证责任倒置或证明责任分配的否定或突破，而更适宜视为是一种必要的补充。

　 【案情】

原告：万某，江西丰城人。

被告：分宜县人口和计划生育局。

　　江西省分宜县人民法院经审理查明：万某系分宜三小教师，1983年元月与李某结婚，同年11月8日生育女儿万骞，2003年6月与李某离婚。2005年元月万某与詹某（生育两孩，已离婚）同居，两人至今未办理结婚登记手续。2005年8月20日，詹某在宜春市袁州区妇幼保健院计划外生育一男孩，取名万小某。2008年3月起被告多次接到群众实名举报万某计划外生育万小某。经被告调查，万某和詹某共同生活，身边确有一男孩，名叫万小某，詹某承认万小某系亲生，但称万小某的亲生父亲是万某某，万某也否认万小某系亲生，但两人均无法提供万某某的详细情况及居住地址等有效信息。鉴于此，被告根据《江西省人口与计划生育条例》第三十六条的规定，于2011年8月1日、10月14日两次会同分宜县教体局向万某送达了《关于要求万某带万小某去做亲子鉴定的通知》，但万某拒绝做亲子鉴定。被告根据《江西省人口和计划生育委员会对﹤江西省人口与计划生育条例﹥具体应用中的问题的解释》中对《条例》第五十七条的解释的规定，认定万某与詹某计划外生育万小某，并报请了分宜县人民政府批示。2013年元月30日，万某向分宜县教体局出示一份愿意配合计生部门做亲子鉴定的材料，但未实际履行。被告于2013年10月21日向万某送达了《关于万某计划外生育事实的认定告知书》和《江西省征收社会抚养费告知书》，2013年10月25日，被告作出分计生征决字（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》，决定对万某征收社会抚养费21686元。万某不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销分计生征决字（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。

【审判】

　　江西省分宜县人民法院认为：根据《江西省社会抚养费征收管理办法》第四条第二款“县级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内社会抚养费的具体征收工作”的规定，被告作为分宜县人民政府计划生育行政部门，依法具有本案被诉具体行政行为的法定职责和执法主体资格。原告主张征收社会抚养费应由县人民政府向其征收，被告征收属越权行政，且未有执法主体资格，没有事实和法律依据，本院不予支持。本案中，被告接到群众多次实名举报，反应原告与詹某同居期间生育万小某，且一直在一起共同生活，但双方均不承认万小某系原告亲生。为此，被告先后两次依法向原告送达了《关于要求万某带万小某去做亲子鉴定的通知》，但原告均以各种理由拒绝做亲子鉴定。根据《江西省人口与计划生育条例》第三十六条“对实名举报或者匿名举报计划外生育线索清晰的，人口和计划生育行政部门应当进行调查；必要时可以组织技术鉴定，有关单位和个人应当予以配合”，以及《江西省人口和计划生育委员会对﹤江西省人口与计划生育条例﹥具体应用中的问题的解释》中对《条例》第三十六条“本条中的技术鉴定指亲子鉴定”和《条例》五十七条“对有举报属本条情况又不履行《条例》第三十六条配合人口和计划生育部门组织技术鉴定的，应当按本条处理”。据此，被告认定原告计划外生育万小某，向其征收社会抚养费21686元。该院认为，被告作出的社会抚养费征收决定认定原告与詹某计划外生育万小某，认定事实清楚，证据确凿，有事实和法律依据。根据全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的批复【法工委复字（96）2号】“征收计划生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。行政处罚法关于罚款必须全部上缴国库和有关时效的规定不适用于计划生育工作”的规定，征收社会抚养费属于行政征收，不属于行政处罚，不受时效的限制。因此，原告主张被告向其征收社会抚养费已超过二年时效，没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持分宜县人口和计划生育局2013年10月25日作出的分计生征决字（2013）第074号《江西省征收社会抚养费决定书》。

　　一审宣判后，原告不服，向新余市中级人民法院依法提起上诉，请求撤销一审判决，上诉理由：1，原审判决推定其为万小某的亲生父亲，事实不清，证据不足；2，被上诉人作出具体行政行为未依法律规定程序，而是执行县政府的“研究决定”，属程序违法；3，被上诉人作出具体行政行为时已过二年诉讼时效，依据行政处罚法的规定，不应被处罚。

二审期间当事人均没有提供新的证据，该院经审理查明的事实与原审基本一致。

　　　江西省新余市中级人民法院经审理认为，根据《江西省社会抚养费征收管理办法》第四条第二款的规定，分宜县人口和计划生育局作为县级人民政府计划生育行政部门，具有负责本行政区域内社会抚养费的具体征收工作的法定职责。根据《江西省人口与计划生育条例》第三十六条第一款的规定，“对实名举报或者匿名举报计划外生育线索清晰的，人口和计划生育行政部门应当进行调查；必要时可以组织技术鉴定，有关单位和个人应当予以配合”。根据《江西省人口和计划生育委员会对﹤江西省人口与计划生育条例﹥具体应用中的问题的解释》中对《条例》第三十六条所指的技术鉴定是指亲子鉴定。根据《江西省人口与计划生育条例》第九条第一款的规定，“双方均为独生子女，只生育一个子女的”，可以再生育一胎。根据该《条例》第五十七条第一款第（一）项的规定，“不符合本条例第九条第一款规定的条件再生育的”，为计划外生育。该条第三款规定，“计划外生育的，应当对其征收社会抚养费”。根据《江西省人口和计划生育委员会对﹤江西省人口与计划生育条例﹥具体应用中的问题的解释》中对《条例》第五十七条的解释规定，“对有举报属本条情况又不履行《条例》第三十六条配合人口和计划生育部门组织技术鉴定的，应当按本条处理”（计划外生育）。本案中，被上诉人多次接到群众实名举报，反应上诉人与詹某同居期间计划外生育万小某，且一直在一起共同生活。为此，被上诉人先后两次依法向上诉人送达了《关于要求万某带万小某去做亲子鉴定的通知》，根据《条例》第三十六条的规定，上诉人应当配合人口和计划生育部门组织技术鉴定，但上诉人以各种理由拒绝配合做亲子鉴定。上诉人万某的行为，符合《江西省人口与计划生育条例》第三十六条、第五十七条规定的情形，一审认定其计划外生育万小某，事实清楚，证据充分。故上诉人认为原审判决推定其为万小某的亲生父亲事实不清、证据不足的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人在作出具体行政行为前，于2013年10月21日，依法向上诉人送达了江西省征收社会抚养费告知书，并告知了上诉人享有的陈述、申辩的权利以及陈述、申辩的时间，但上诉人在规定时间没有作出陈述和申辩。故被上诉人作出的具体行政行为程序合法。上诉人认为被上诉人作出的具体行政行为程序违法的上诉理由与事实不符，本院不予采纳。根据全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的批复【法工委复字（96）2号】规定，“征收计划生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。行政处罚法关于罚款必须全部上缴国库和有关时效的规定不适用于计划生育工作”，征收社会抚养费属于行政征收，不属于行政处罚，不受时效的限制。因此，上诉人主张被上诉人向其征收社会抚养费已超过二年时效，不应被处罚的上诉理由与法律规定不符，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由与事实不符，该院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出了维持原判，驳回上诉的判决。

【评析】

一、背景情况介绍

随着公众法治观念和权利意识的不断增强，行政机关依法行政接受越来越为严格的考核与监督，而人民法院受理和审查行政机关的具体行政行为是司法机关监督行政机关依法行政的一项重要制度，亦是确保公众合法权益不因公权行使而被伤害的一项重要救济渠道。伴随着我国人口高峰年的到来，人口控制和计划生育的任务和压力将越来越大，政府计生部门有义务和职责行使法律赋予其的行政权力控制人口，实现人口有计划、合理增长。但与此同时，在依法控制人口，执行计划生育法的过程中必须严格遵循行政程序依法行政。计生部门的征收社会抚养费的行为作为具体行政行为当依法作出，作为行政机关的计生部门有义务在诉讼中承担举证责任，确认被处罚人计划外生育的事实，即行政诉讼中实行举证责任倒置，被告恒定负有举证责任，这是行政诉讼迥异与民事诉讼的特殊制度构造。但因生育属于个人隐私问题，往往查证，还原事实难度较大，即要确认被处罚人计划外生育的事实，往往需要被处罚人提供相关的事实，但这显然难以实现。为此，立法进行了技术鉴定的制度设计以弥补这个缺陷。如若被处罚人不配合进行亲子鉴定等相应的技术鉴定，则视为推定计划外生育事实的成立。这是计生行政征收类案的特殊性所在，而这并非是简单的推定，亦非对传统举证责任倒置的推翻或否定。

二、本案的争议焦点

本案的争议焦点是，在无任何直接证据证明原告万某与万小某存在父子关系的情况下，能否推定万某与万小某系血缘上的父子关系，进而推导出万某计划外生育事实的问题。即是否应当推定万某计划外生育的事实，抑或将此事实的证明责任配给予被告——分宜县人口和计生局，有其提供相应证据证明万小某与万某存在血缘上的父子关系，万某有计划外生育的事实和行为。

笔者认为答案是肯定的，理由如下：

1、事实基础：第一，本案中，被告分宜县人口和计生局自2008年3月起多次接到群众实名举报，称原告万某与詹某计划外生育万小某。第二，万某辩称万小某系万某某与黄某所生，但却无法提供具体身份证明和详细居住地点，经公安机关查询，万某某与黄某的身份信息不存在。第三，被告依法组织技术鉴定，原告万某总是以各种理由予以拒绝亲子鉴定。

2、证据基础：第一，实名举报信。第二，詹某谈话笔录二份，万某谈话笔录三份，李某等人的调查笔录，证明詹某与万某的同居事实，并且同居时段与万小某年龄相吻合；第三，落户证明、出生证明等身份证明信息，证实万某某身份信息不存在。三份证据均指向万某计划外生育的事实，并能够相互印证，形成证据链。但缺失了关键性的直接证据，即万小某确系万某与詹某计划外所生育。在此种情况下，唯一获取直接证据的途径便是组织技术鉴定，但需要万某或詹某的配合，否则，被告无法提供直接，不属于计生部门的义务和权限。

3、法律基础：根据《江西省人口与计划生育条例》第三十六条“对实名举报或者匿名举报计划外生育线索清晰的，人口和计划生育行政部门应当进行调查；必要时可以组织技术鉴定，有关单位和个人应当予以配合”，以及《江西省人口和计划生育委员会对﹤江西省人口与计划生育条例﹥具体应用中的问题的解释》中对《条例》第三十六条“本条中的技术鉴定指亲子鉴定”和《条例》五十七条“对有举报属本条情况又不履行《条例》第三十六条配合人口和计划生育部门组织技术鉴定的，应当按本条处理”。由此，我们可以得出，为确认万某计划外生育的事实，计生部门可以组织亲子鉴定等技术鉴定，万某等相关人员应予配合，不履行配合义务的，应当按计划外生育处理。因此，虽然根据行政诉讼举证责任倒置的责任分配原理，确认万小某系万某计划外生育的事实，应当由作为被告的分宜县人口和计生局提供，但限于证据采集需要原告配合，根据证明责任原理和法律规定，此证据应当由原告万某提供，即万某若不配合计生部门的技术鉴定，则当提供其他证据证实万小某却非系其所生育，否则根据前述法规的界定，可以推定万小某为万某计划外生育的事实。

　　综上，行政诉讼举证责任倒置是常态，但不可一概而论，而需要具体情况具体分析，必要时需要原告提供或配合，否则可以依法进行相应的推定，原告应当承担举证不能的不利法律后果。与其说是对行政诉讼举证责任分配的突破与否定，毋宁说是一种必要的补充和完善，有助于事实的还原和案件的查清。当然，本案也非是行政诉讼举证责任倒置的否定。计划生育行政征收案件，鉴于其特殊性，有些证据采集因涉及到个人意愿或隐身而难以收集，此时再机械套用举证责任倒置原理而将事实证明责任完全配给于被告——行政机关，显然不合理。

三、本案需要说明的几个问题

1、关于被告的执法主体资格问题。原告在一审和二审的诉请及理由中均提及被告的执法主体资格问题。被告分宜县人口和计生局是根据分宜县人口和计划生育领导小组文件、分宜县人民政府常务会议基于等相关会议文件内容并执行文件要求而向万某下达征收社会抚养费决定书的。会议文件并非被告所起草和制定，严格意义上来说，被告确实存在执法主体资格不适格的危险。但从实质性维度考察，根据《江西省社会抚养费征收管理办法》第四条第二款“县级人民政府计划生育行政部门负责本行政区域内社会抚养费的具体征收工作”的规定，被告作为分宜县人民政府计划生育行政部门，依法具有本案被诉具体行政行为的法定职责和执法主体资格。即被告具有实质意义上的执法主体资质，而且从结果论上来说，并未实质性侵害原告的权益，因而该点属于程序瑕疵，有必要在判决书中予以说明。遗憾的是本案一二审判决均未做详细的说明和必要的交代，感觉文书说理不够透彻。

2、关于被告征收社会抚养费超过诉讼时效的问题。根据全国人大常委会法制工作委员会关于计划生育系统执行《行政处罚法》有关问题的批复【法工委复字（96）2号】规定，“征收计划生育费不是罚款，不属于行政处罚法的调整范围。行政处罚法关于罚款必须全部上缴国库和有关时效的规定不适用于计划生育工作”，征收社会抚养费属于行政征收，不属于行政处罚，不受时效的限制。即根据法工委的立法解释，征收社会抚养费并非属于行政处罚，而是行政征收不受时效的限制。全国人大法工委作出的立法解释属于有权解释，理当被执行，因而并无更多的探讨空间，只是笔者觉得该点，可能很多人容易迷惑，有必要重点做一定交代和说明。