论文提要：我国《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件不得调解，但在大力倡导和谐的环境下，审判实践中出现了行政诉讼和解“热潮”，大量行政案件以和解撤诉结案。然而与此同时，法律规定的空白、适用的随意性、程序保障的不到位、绩效考核指标失衡等大量问题的存在恰似一股具有反冲力量的“冷潮”，引发了学术和实务界的不少质疑和反对的声音。本文在肯定行政诉讼和解正当性的基础上，对行政诉讼和解的现状进行了分析考察，发现行政诉讼和解在形式上确实有效的化解了行政争议，但其适用中存在的诸多问题却导致其职能定位偏离了原旨。如何在“热”和“冷”的博弈中实现行政诉讼和解职能定位的回归正是本文试图解决的主要问题。本文意在剖析问题产生之因并对症下药，通过完善立法限定行政诉讼和解的案件范围以杜绝适用的随意性；通过程序的科学设置促进和解过程的公开透明；通过和解协议和具体行政行为审查的制度化保障和解结果的公正性；通过和解协议瑕疵救济制度的建立确保和解协议的可执行性；通过建立强制司法建议制度、科学考评机制以及第三方民调制度完善行政诉讼和解的配套制度。即通过为行政诉讼和解构建全面的法律平台和建立完善的配套制度，保障其在正确的法治轨道上充分发挥化解纠纷、和谐社会的作用。

　　一、应势而生——行政诉讼和解的由来

　　正处于转型期的当代中国，各类社会矛盾纷繁复杂。行政纠纷因其影响范围广以及与普通民众生活的密切相关，处理和解决更为棘手。长期以来，行政诉讼担当着化解“官民纠纷”，维护社会稳定和谐的重任。但是，我国二十多年来的行政诉讼实践表明，人民法院以单一化的判决方式来解决行政纠纷无法应对目前复杂的矛盾形势。在大调解格局的环境影响下，行政诉讼和解作为一种新的行政纠纷解决机制应运而生。⑴但因缺乏理论和法律依据，行政诉讼和解的合法合理性一直备受争议，何为行政诉讼和解尚无定论，其适用也仍处在摸索阶段。

率先作出有益尝试的是山东高院，其于2006年下发了《山东省高级人民法院行政诉讼和解暂行规定》，力图在全国率先建立起行政案件和解制度。⑵2007年，最高院下发了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》和《关于加强和改进行政审判工作的意见》，要求法院积极探索行政案件和解机制。⑶一些地方高院也相继制定了行政诉讼和解相关文件，鼓励法官进行行政诉讼和解。2008年，最高院出台《关于行政案件撤诉的有关规定》，该规定某种程度上肯定了和解撤诉的处理方式。2009年，最高院下发《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，将行政诉讼和解视为妥善解决群体性行政纠纷的有效手段。⑷2010年，最高院开展行政案件申诉上访专项治理活动，要求各级法院加强协调力争行政争议的实质性解决。⑸各地高级人民法院也相应出台意见或规定，将和解作为行政纠纷实质性化解机制的重要手段。

　　由此可见，在我国，行政诉讼和解这一词语是在构建和谐社会、倡导充分发挥调解作用的背景之下，由行政审判指导性司法文件引入司法实践的。由于实践先行，理论却相对滞后，在行政诉讼和解被大量适用的同时，学术界关于行政诉讼可否和解尚存争议。反对者认为，行政权力不可处分，行政机关无权通过和解行为处分行政权力；⑹支持者认为，行政诉讼和解具备正当可行性。其理论依据有两种较为流行的观点，一是“行政自由裁量说”，该观点认为行政自由裁量权是行政机关处分行政职权的依据；⑺第二种观点是“实质当事人说”，该观点认为，行政机关是形式当事人，实质当事人是法律意志的表达者和实体权益的承受者即广大民众。行政机关作为代理人参加行政诉讼，当然可以在被代理人的授权范围即法律规定的范围内提出和解意见以填补立法模糊性，并在法律授权的范围内与原告达成和解协议。⑻笔者认为，所谓“公权力不可处分”是指公权力不可任意处分，并不排除行政机关在法律授权范围内行使自由裁量权，但“行政自由裁量说” 只是一种对和解范围的限定，无法揭示行政诉讼和解权的本质。“实质当事人说”弥补了行政机关处分权来源的缺失，揭示了行政诉讼和解权的本质是代理权，化解了行政诉讼和解的正当性困境。

　　结合司法文件和学术界的理论探讨来看，所谓行政诉讼和解是指人民法院在审理行政案件的过程中，各方当事人及相关部门进行协调并在法律规定的处分权范围内签订和解协议而终结诉讼程序的司法活动，其产生并非自上而下的立法行为，而是一种在现行法律框架内源发并呼应当前司法需求的灵活司法形式，故难免附带诸多与生俱来的缺陷。

　　二、“冷”“热”博弈——“和解热”背后的冷思考

　　从行政诉讼和解制度的产生看，行政诉讼和解制度适应了构建和谐社会的时代主题，为化解行政纠纷提供了一条新的有效途径，在司法文件和最高法院的倡导下，全国范围内法院兴起了“和解热”，最直接的表现就是大量行政案件的撤诉。如表1所示，2003年-2012年十年间，我国行政案件一审撤诉率总体呈上升趋势，至2012年高达49.8%。行政诉讼撤诉的情形有三种：一是原告自愿申请撤诉，法院予以准许；二是按撤诉处理；三是视为撤诉。后两种情形在司法实践中较少，而原告自愿撤诉案件中大部分是经法院协调和解撤诉的，如果说表1的数据不能排除非和解撤诉的情形，那2011年和2012年江西省高级人民法院的工作报告中关于行政案件协调撤诉率的统计或许更有说服力：2011年为47.44%，2012年为44.36%。⑼此外，从2003年-2008年的撤诉中原告自愿申请撤诉率来看，一方面，原告申请自愿撤诉的比例一直在快速递增，足见法院协调当事人和解撤诉的热情居高不下；另一方面，一审服判息诉率增幅却很小，撤诉率与服判息诉率的不均衡在某种程度上反映了行政诉讼和解纠纷化解之目的与实际结果的背离。当然，统计数据反映出的问题相对直观，更多的问题则隐含在实践中，由于法律规定缺位，且适用中问题重重，理论界和实务界出现了“热”与“冷”的两极博弈。

表1：全国法院2003年-2012年行政案件收案、结案情况统计表⑽

年份 一审案件数（件） 一审结案数（件） 二审收案数（件） 一审服判息诉率（%） 一审撤诉率（%） 撤诉中原告自愿申请撤诉率（%）

2003 87919 88050 25134 71.5 31.6 83.9

2004 92613 92192 27495 70.2 30.6 84.4

2005 96178 95707 29488 69.2 30.2 88.7

2006 95617 95052 28956 69.5 33.8 91.2

2007 101510 100683 29986 70.2 37.0 94.2

2008 108398 109085 32920 69.8 35.9 92.9

2009 120312 120530 32643 72.9 38.4 ——

2010 129133 129806 35334 72.8 44.5 ——

2011 136353 136361 33440 75.5 47.95 ——

2012 129583 128625 32549 74.7 49.8 ——

　　（一）看上去很美：行政纠纷化解之“灵丹妙药”

　　功效一：解决合理性问题，保障实质正义

　　我国现行的行政诉讼制度中，法院主要审查具体行政行为的合法性，对于行政机关的自由裁量事项，即使不合理但合法，具体行政行为也就不得被判决撤销，行政相对人的权益受损害却得不到救济。而行政诉讼和解避免了无法可依的法律适用困难，只要不违反现行法律禁止性规定，双方当事人可就被诉具体行政行为的合理性问题达成合意，有利于实现个案正义。

　　功效二：促进“官民”和谐，达到良好社会效果

　　在行政纠纷日渐多样化的今天，用判决这种刚性手段往往容易激化行政机关和行政相对人之间的矛盾，法院的公正形象也易被“官官相护”这样的质疑声抹黑。行政诉讼和解注重纠纷的彻底解决和官民矛盾的缓和，是用柔性的手段去处理纠纷冲突，使对立的双方在法院主持和各方参与下协调谈判并自愿妥协达成一致，促进了“官民”关系的和谐，有利于实现法律效果和社会效果的有机统一。

　　功效三：提高司法效率，减少各方诉累

　　行政诉讼和解程序相对简便，减少了繁琐的环节，一旦当事人达成和解，原告即撤诉，人民法院和各方当事人不必在法定程序中耗费大量时间、精力、财力。此外，行政相对人与行政机关平等协商能有效缓解对抗情绪，有利于纠纷的彻底解决。所以，行政诉讼和解不但可以减轻法官办案压力，缩短诉讼周期，降低诉讼成本，减少当事人诉累，还可以有效降低上诉率，提高司法效率，节约司法资源。

　　（二）“药到病除”的真相：揭示光环背后的隐含弊端

　　正是因为行政诉讼和解在化解行政纠纷方面具有天生优势，加上司法文件的鼓励和提倡，使得司法实践中大量行政诉讼和解以原告自动撤诉的情形存在。然而，行政诉讼和解并非都能“药到病除”，“灵丹妙药”的光环背后隐含了重重弊端。

　　弊端一：法律规定的空白

　　如前所述，行政诉讼和解是由行政审判指导性司法文件引入的，有关行政诉讼和解的现有司法文件之规定或者意见，从法律层面而言，只能作为工作的指导性意见，不能用于审判实践。行政诉讼和解的适用范围、程序、结案方式、救济方式等各方面法律规定仍处于真空状态，给司法实践带来了不少困境。

　　弊端二：适用的随意性

法官对行政诉讼和解的案件适用范围和原则各持己见，认识上的不一致在司法实践中就表现为行政诉讼和解适用的随意性，而随意性导致案件适用范围太过宽泛，和解案件数量大且适用的案件类型无限制。实践中存在以下几种无原则和解现象：一是一些行政相对人摸清了法院不愿判决的心理，不断要价，以谋求法律规定以外的利益为条件和解撤诉，部分行政机关为免于承担败诉风险，往往以牺牲第三人或公共利益为代价换取原告的撤诉；二是一些行政机关暗地里施压，行政相对人惧怕行政机关利用管理优势地位打击报复，只好接受和解条件自动撤诉；三是一些法官为追求高撤诉率，对所诉具体行政行为明显不合法的依然向原告施压以促成和解。

弊端三：程序保障的不到位

　　1.缺乏对具体行政行为及和解协议的司法审查。一方面，由于法律未规定准许撤诉的裁定书要对行政机关原具体行政行为的审查情况和改变后的具体行政行为的内容作出说明，既无法体现作为和解前提的依据，也不利于督促行政机关或第三人在原告撤诉后履行承诺。撤诉裁定书中甚至未说明改变后的行政行为的主要内容、履行情况，更没有要求行政机关对变更原具体行政行为给出法律上的理由，导致原本法律知识就薄弱的行政相对人误以为行政诉讼和解就是随意的讨价还价，对行政诉讼和解产生很深的误解，影响司法权威。另一方面，法院对和解协议该不该审查，以什么标准来审查，学术界和司法实践中尚缺乏统一、规范的制度。实践中，一旦达成和解，当事人自动撤诉，法院即裁定准许撤诉，对协议的内容则往往不予审查，即使审查，法院亦不考虑行政诉讼性质和主体地位的特殊性，而等同民事调解协议的审查，至于协商程序以及协议内容是否有损当事人利益或行政公权力，法院则一概不管，从而导致保护行政相对人合法权益和监督依法行政的职能落空。

　　2.和解协议救济缺位。行政诉讼和解通常以裁定准许撤诉这种方式结案，但和解协议效力却不明确，从而导致和解救济难。一是和解协议得不到履行时无法救济。原告撤诉后行政机关不履行或不完全履行协议、第三人对协议置之不理的情况难以避免。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条的规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告对同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”。在这种情况下，行政相对人无力对抗行政机关或第三人，也无法请求司法救济，只有申诉上访，为化解涉诉信访，法院还需再次与行政机关进行沟通协调督促其履行。另一种情形下，和解协议表面得到履行而实际未得到履行，当事人求助无门，甚至法院也无可奈何。如治安处罚案件中，被诉处罚行为程序违法，为避免败诉，被告与原告协议不执行对原告的拘留，原告遂撤诉，但是六个月之后被告按照法定程序重新对原告执行罚款。二是和解协议存在错误或瑕疵无救济途径。当事人申请法院予以撤销、变更或确认无效无法律依据。

　　3.协调过程不透明。实践中行政诉讼和解多是采用民事调解的方式进行，传统调解不够公开透明的弊端同样出现在行政协调过程中，撤诉是在原告、被告的利益博弈下，法院全力促成下“密谋”的结果。原告可以以撤诉为条件要价，被告可以规避败诉风险，法院也可以不必再对具体行政行为进行审查，可见，行政诉讼和解的运作实际上处于法院的自由操作范围，各种弊端难免。

　　弊端四：绩效考核有失偏颇

　　在各级法院的行政审判工作绩效考评办法中，行政诉讼撤诉率是一项重要考核指标。此外，在法院对法官的个人业绩考核中，法官的评先评优、晋职晋级与承办案件的上诉率、发回改判率等各项考核指标息息相关，依据我国行政诉讼法的规定，原告撤诉之后即不可就同一事项再行起诉。因此，行政诉讼和解远比裁判带来的风险小、利益大，导致部分法院和法官为追求高协调撤诉率而无原则地促成和解。

　　三、职能偏离——行政诉讼和解定位之分析

　　我国《行政诉讼法》第1条明确规定：“为保证法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关行使职权,根据宪法制定本法。”从此规定我们可以看出行政审判有三大职能：一是化解行政纠纷；二是保护行政相对人的合法权益；三是维护和监督行政机关依法行使职权。要将行政诉讼和解纳入行政纠纷解决机制，其职能定位必然要与行政诉讼保持一致。从实用主义的角度看，行政诉讼和解确实具有通过化解纠纷促进“官”“民”和谐的直观效果，但行政诉讼和解在适用中凸显的问题却使得三大职能的兼顾成为其无法承受之重。“窥一斑以知全豹”，笔者将通过分析以下亲身参与协调的案件来诊断行政诉讼和解职能定位的偏离。

　　案例1：原告陈某于2009年8月24日起担任第三人某矿业有限公司抽水工，该公司规定抽水工24小时值班，吃住均在上班地点。2010年9月6日19时20分，陈某在从家里回到抽水机房的路上被黄某驾驶的摩托车撞伤。此后，陈某向被告即其所在县人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。2010年11月24日，被告作出不予认定工伤决定书。陈某不服该决定遂向法院提起行政诉讼，请求判决撤销该县人力资源和社会保障局作出的不予认定工伤决定，并判令其重新作出工伤认定决定。在审理过程中，法院多次邀请当地政府、村干部共同参与协调，并以经审查原告受伤确系工伤为由建议第三人与原告对赔偿问题进行协商，同时劝说原告和解以尽快拿到赔偿款支付后续医疗费，后原告与第三人达成协议，补偿其经济损失4500元，原告遂撤诉。⑾

该案虽案结事了，但是从此案审理过程中可以看到，行政机关作出的具体行政行为显然不合法，但其却以行政诉讼和解方式规避了败诉风险。原告获得4500元经济补偿，远比工伤赔偿获得的赔偿数额少，但其在各方劝解之下，以“少总比没有强”的委曲求全心理接受了这笔补偿。第三人被追加参加诉讼并参与协调与原告达成协议，其不肯按照工伤标准赔偿原告，但为了避免“不良”的示范效应波及其他在岗职工而同意给付少量经济补偿以安抚原告。法院最终裁定准许原告撤诉，对具体行政行为的审查和第三人与原告达成的协议的内容只字未提。由此看，司法实践中，行政诉讼和解的职能定位发生了偏离：

　　偏离一：化解纠纷的职能被放大化

　　一是个案的化解被放大。行政诉讼和解对实现个案的息诉息访立竿见影，短期直观效用立等可见。但是，司法实践中，行政案件原告采用非法过激手段的现象频现，借法院维稳的压力为协调谈判获取更多筹码。一旦这种个案“恶诉”目的达成，将会在一定范围产生错误的引导效应，更多人的效仿使得法院和行政机关维稳压力加大，形成恶性循环。二是阶段性化解被放大。一些行政案件在一审中因和解撤诉，而后原告却申诉上访，其实质上并未彻底化解，而是一种阶段性的案结事了。不少一审判决结果并无不当，申诉上访人为利用和解获取补偿则进行逐级上访或上诉。例如2009年全国法院新收刑事、民商事、行政一审案件数中，新收行政一审案件只占不到2%，但行政申诉上访案件却占全部申诉上访案件的8%，比平均值高出8倍。⑿三是行政案件撤诉率与服判息诉率并不呈正相关。如表2中，2010年全国法院行政案件撤诉率同比上升6.1个百分点，但服判息诉率却下降了0.1个百分点。

　　偏离二：行政相对人合法权益的保护被边缘化

　　一方面，协调过程的公开度不够导致合法权益保护不力。协调过程未予公开且无任何记录。在有效监督缺位的情况下，不乏用各种压力迫使相对人达成协议撤诉和解的情形存在。另一方面，和解协议的救济难题也使得相对人合法权益的保护被虚化。由于对和解协议缺乏必要审查，其性质和效力亦不明确，也没有相关保障性法律规定来确保原告合法权益的实现，致使和解协议毫无执行力，易成为一纸空文。再者，法官的和解动机不纯无形中损害相对人合法权益。法官的裁判者身份本身具有强制力，当其以力促和解为目的进行协调时，缺乏法律规制的强制效应便会对处于弱势地位的行政相对人形成压力，难以保证行政相对人和解意愿的真实。在倡导能动司法的背景下，法官在维护当事人自由选择程序或达成合意和发挥司法能动性之间寻求平衡的过程中，往往倾向于霸道的劝说相对人接受和解。如案例1中，原告获得的经济补偿远比工伤赔偿数额少，但在各方协调的压力之下接受了和解条件，如此和解难以维护相对人合法权益。

　　偏离三：维护和监督依法行政的职能被弱化

　　一方面，由于《撤诉规定》没有要求撤诉裁定书对被诉行政行为作出司法评价，行政机关摆脱了败诉的不良影响，在某种程度上削弱了行政诉讼的监督职能。如案例1中，行政机关作出的具体行政行为显然不合法，但因和解其未承担任何责任也没有任何法律文书载明这一点，如此和解极易纵容并导致行政机关随意执法的惯性。另一方面由于行政机关迫于维稳高压，在原告无依据要价时，甚至作出超出法律所允许的让步，由于和解协议未经审查，行政机关的和解行为缺乏监督和约束，存在较大随意性。再者，行政机关过分让步给了当事人一个“公权力面前也可讨价还价”的印象，行政机关权威难保。最后，法院为追求高撤诉率，部分案件当判不判，司法审查权虚置，监督缺位。

　　四、职能回归——行政诉讼和解制度构建的设想

　　通过前述内容可以看到，将诉讼和解制度引入行政审判，其初衷是实现行政纠纷解决方式的多元化，在现行法律架构下过度强调行政诉讼和解，无疑会使得司法权威被进一步侵蚀，破坏行政诉讼和解制度所依存的司法环境。同时，行政诉讼和解在化解行政纠纷的功能上确实居功颇伟，一味排斥也不可取。行政审判的三大职能并非此消彼长而是可并驾齐驱的关系，为此，唯有通过针对行政诉讼和解出台专门的司法解释或修改行政诉讼法，构建行政诉讼和解的法律平台，同时完善配套制度，方能实现行政诉讼和解的职能回归。

　　（一）立法完善——构建行政诉讼和解的法律平台

　　1.行政诉讼和解案件的范围

　　（1）区分原则。要限定行政诉讼和解案件的范围，首先要确定可和解案件与不可和解案件的区分原则。依据前述“实质当事人说”，行政机关是广大民众的代理人，而法律是通过人民代表大会依据严格的立法程序制定的，是最广泛的民意。因此，行政机关的代理权限即通过和解行为处分权利的底线是不得超越法定的可处分范围。除非通过法律程序修改现行法律进行新的授权，否则，行政机关仍应当在现行法律授权的范围内进行和解，即行政诉讼和解应当限定在行政机关的可裁量、裁决的范围内。

　　（2）案件范围。依据区分原则，可适用行政诉讼和解的案件为：具体行政行为合法但不合理或存在轻微瑕疵的行政纠纷，如行政处罚显失公平行为；因行政合同、行政指导、行政奖励等非强制性行为引发的行政纠纷；行政、民事交叉的行政裁决类行政纠纷，如不服行政机关不予认定工伤决定的案件；行政赔偿纠纷。不得适用行政诉讼和解的案件为：合法合理的具体行政行为；无效具体行政行为如超越职权的行为；行政确认之诉；行政不作为；涉及法律规定行政机关不得处分之公共利益或国家利益的案件。

　　2.行政诉讼和解成立要件

　　（1）实体要件。①自愿原则。诚如下文程序设置所述，从程序启动、协调过程到程序终结的每项程序都要充分的保障当事人表达真实意愿的权利，以规范程序的遵守来反推当事人自愿意志的实现。②合法原则。一是和解的程序正当，协议内容不与法律禁止性规定相冲突，不损害其他相对人的合法权益，不侵害国家利益及公共利益。

　　（2）形式要件。①适格主体。和解的主体是本案当事人，即原告、被告以及依法参加诉讼的第三人。②和解期限。在立案后法院宣告判决或裁定前，当事人得随时和解。③和解协议达成的形式。当事人在庭外自愿达成和解协议的，法院经审查和解协议达成的程序和内容合法，将调解协议入卷。当事人在法院主持下和解的，制作和解笔录并入卷。

　　3.和解程序的具体设置

　　（1）启动程序。该程序的启动主体是本案当事人，启动形式是通过其自动提交申请书申请和解，法院也可向当事人发和解意向询问函，如各方当事人均在该函上表示同意和解，法院也可以就此启动和解程序。和解协议涉及第三人利益的，第三人需对和解无异议。

　　（2）监督程序。行政相对人可向受案法院申请听证或者法律规定允许的其他方式公开行政诉讼和解过程，以弥补行政相对人的弱势地位，提高和解透明度，确保解协议的合法性，加强对行政相对人合法权益的保护和对行政机关依法行政的监督。同时，和解过程应当制作笔录且可参照开庭进行录音录像。以和解笔录及录音录像形式保存和解的启动过程、协商过程、和解方案等内容。

　　（3）审查程序。对和解协议的审查和对具体行政行为的审查制度化。一是对和解协议的内容进行审查。和解协议明显违反法律规定或行政诉讼和解原则的，或和解双方或一方对该诉讼和解标的没有处分权的，应当结束和解程序转入裁判程序。二是法院对具体行政行为合法性进行审查。对被诉具体行政行为审查的结果及理由做出详尽的说明。

　　（4）程序的终结。将行政诉讼和解规定为行政诉讼的一种新的结案方式。当事人在庭外自愿达成和解协议，法院经审查和解协议达成的程序和内容合法，或者当事人在法院主持下依法和解的，本次诉讼程序即终结。

　　（5）瑕疵救济程序。赋予和解协议行政合同或者民事合同的效力，可参照我国合同法对合同效力的认定来认定该协议的效力。因此，当一方不履行和解协议的情况下，可以向原审法院提起行政诉讼要求行政机关履行行政合同或者提起民事诉讼要求第三人履行协议内容。如过经法院审查认定和解协议无效或被撤销，当事人可通过申请再审请求法院对行政纠纷重新作出判决或者由当事人双方在再审程序期间重新申请和解，达成新的和解协议。

　　（二）配套制度的完善——加强行政诉讼和解的外部保障

　　1.建立强制司法建议制度

　　通过完善配套的司法建议制度来确保法院监督依法行政职能的实现。法院在协调过程中发现被诉具体行政行为违法或者存在不合理或其他瑕疵的，除须载入准许撤诉裁定书之外，还必须在送达裁定书的同时或之后一定时间内向相关行政机关发出司法建议书。同时，改变以往司法建议中对行政机关的违法或瑕疵行政行为一笔带过的做法，对具体行政行为的审查情况作出详尽说明并明确被诉具体行政是否合法合理。

　　2.建立科学考评机制

　　结合服判息诉情况综合考察行政诉讼和解工作的成效，而不单以行政案件协调撤诉率为考核指标。①增设行政诉讼和解质量考评的正向指标。增设行政诉讼和解撤诉后息诉率指标：即在某期间内，行政诉讼和解案件总数-（上访、申诉的和解案件数+和解协议未履行案件数）/和解撤诉案件总数×100%。和解协议未履行案件数包括重新提起行政合同之诉、提起民事诉讼或进入再审程序的案件。和解案件息诉率可以有效的考察行政诉讼和解化解纠纷的正面作用。②增设行政诉讼和解质量考评的反向指标。增设行政诉讼和解案件上访率、申诉率、再审率和新诉讼引发率。上访率即：某期间内，引发上访的和解案件数/和解案件总数×100%；申诉率即：某期间内，行政诉讼和解案件申诉案件数/和解案件总数×100%；再审率即：某期间内，行政诉讼和解案件再审案件数/和解案件总数×100%；新诉讼引发率：某期间内，（行政诉讼和解案件中提起行政合同之诉案件数+提起民事诉讼案件数）/和解案件总数×100%。上述四项反向指标是对行政诉讼和解案件质量的负面反映。③合理分配各项指标的分值权重。如何分配各项指标的权重是一项专业系统性的司法统计指导性工作，具体分值的分配应当以引导法官正确合理运用行政诉讼和解为目标，形成一种既有激励作用又恰当限制法官个人利益考量的科学考核机制。

　　3.引入第三方民调制度

　　所谓第三方民调，即由政法系统以外的第三方担任民调员，对行政诉讼和解的双方当事人进行年度民意调查测验，被测评人员可以要求对外不公开身份以消除其对被打击报复的恐惧。民调员可定期轮换，以确保民调结果的公正和公信力。该民调结果纳入法院和法官的绩效考核目标，以加强外部监督，避免法院和法官在行政诉讼和解过程中对当事人的不当施压，真正实现自愿、合法和解。

　　结语

　　行政诉讼和解作为行政纠纷解决的一项新兴制度，定纷止争的功能很重要，但行政诉讼的其他两大职能也不可偏废。在这场“冷”“热”博弈中，完善行政诉讼和解才是合理出路。完善的行政诉讼和解制度不仅可保障行政相对人的合法权益，更有利于维护行政机关和法院的执法司法公信。同时，健全的行政诉讼和解制度将改变行政诉讼纠纷化解的传统格局，成为社会矛盾化解之利器，在缓和社会矛盾和维护社会稳定大局中发挥重要作用。