林权是森林法的核心，森林、林木和林地的所有权由占有权、使用权、收益权和处分权四部分组成，而由于林业这一资源特性，实践中的林权纠纷往往只涉及使用权、收益权和处分权的问题。近年来，随着国家不断加大对农业的投入，林业的经济效益日趋明显，林业资源也备受重视，使得广大农民造林、营林的积极性普遍高涨。但因法治观念淡薄、法律知识匮乏及历史遗留问题等多种因素的影响，导致各类涉林纠纷不断，给基层法院的审判工作带来了新的司法考验。本文以行政审判为视角，对县域经济范围内如何妥善化解涉林纠纷展开调研。

　　一、林地权属的发展历程和县域经济范围内涉林纠纷的基本情况

　　解放后，我国林地权属确定经历了六个主要时期：一是土地改革时期（1951年—1953年）：确定国家所有制、农民所有制、乡村公共所有制和寺院所有制四种形式，核发了土地房产所有证；二是初级社时期（1953年—1956年）：农民土地折价入社，交由合作社经营，农民领取一定的土地报酬；三是高级社时期（1956年—1958年）：取消土地报酬，将农民所有的山林无代价转归集体所有；四是“四固定”时期（1960年—1964年）：对劳力、土地、耕畜、农具实行“四固定”，登记造册；五是林业“三定”时期（1981年—1983年）：稳定山权林权、划定自留山、落实林业生产责任制，并登记造册，核发山林所有权证；六是集体林权制度改革时期（2005年—2007年）：进一步落实林权，颁发林权证。由于这一历史变革和调整，形成了不同效力的山林权属书证，加上这过程中制度等各项因素的加入，使得法院在审理林地权属行政案件时，对案件的查明和认定难度增大。目前，笔者所在的县域范围内未解决的林权纠纷共有142起，其中市际15起、市内县际2起、县内乡镇间25起、乡镇内村及村级以下100起。而近五年来，进入诉讼程序的林权纠纷有26件，其中行政案件6件，且从客观形势来看，该类案件有继续上升趋势。

　　（一）涉林纠纷表现的特点

　　1.产生的必然性。随着近年来国家对林业投入的不断加大，森林资源倍受重视,社会造林、营林的热情高涨，商品林经济效益显著提高；免征农业税费、土地升值、木材涨价等多种因素，越来越多的人关注林业利益；一些人“平均主义”、“大锅饭”、“红眼病”思想根深蒂固，不能正确对待承包人经过精心管理、辛勤劳动获得的收益；加上当前农村普遍存在法律观念淡薄，法律知识匮乏的现状，所签林业承包合同不完善、不合理等现象出现，因而发生纠纷就不可避免了。

　　2.危害的巨大性。一方面，纠纷发生后，现实中往往会出现当事人的家族亲属、其他村民等群体共同参与。纠纷的一方或双方，出于法不责众、人多势众的心理，往往寻找各种借口，组织群众集体上访。另一方面，由于对政策和法律的理解不同，加上经济利益的驱动，争议双方对立情绪非常大。如问题不能及时解决，有的就会采取上访、堵路等极端方式，加剧矛盾的激化。

　　3.起因的复杂性。一是由于历史上林地的自由买卖，迁徙嫁娶的随带和赠送，使山林权属不断变迁转移，造成了十分复杂的山林分布和权属关系而产生，主要为跨县、乡镇之间及村组之间的纠纷；二是由于政策变动，造成山林权经常变动，加之更换权属凭证的工作脱节，而出现山林权凭证与实际权属不符的情况，如林改时因过分强调分山到户率和分户登记率而出现的两次打证；三是各个时期确权发证工作粗糙，认定权属的技术措施落后等人为因素造成权属纠纷，也是最主要的原因，诸如土改时没有附图、“林业三定”分宜县没有统一完整的档案、林改时图标不准和一人包办签字等；四是划归国有林、乡村级集体林以及其它征用林地的手续不完备，引起山林权属争议，如高岚塘仔窝要求分成的上访、杨桥土坎下易家自然村事件。

　　 4.广泛的影响性。林权纠纷当事人一方往往是多人，有时也存在发包方因违背村民民主议定原则，引起全体村民的不满，而引发群体性上访、闹事事件的发生，不稳定因素加大，矛盾尖锐。

　　5.调处的困难性。一些历史遗留问题造成的林权纠纷，时间久，战线长，久拖不决，调查取证困难，有的已经上级调处，双方依旧不服，导致林权纠纷反复发作,调解难度极大。

　　（二）涉林纠纷的主要类型

　　1.林权纠纷：通常称“山林纠纷”是指森林、林木、林地的所有者或使用者，因占有、使用、收益和处分林木、林地而发生的争执。依据《江西省山林权属争议处理办法》、《林木林地权属争议处理办法》、《林木和林地权属登记管理办法》和《森林法》进行处理。

　　2.承包纠纷：指违反民主议事原则，发包、转让林地、林木而引发的纠纷。依据《农村土地承包法》、《民法通则》进行处理。

　　3.流转纠纷：指随意变更、终止林业承包合同或林权转让合同，合同内容不严密、不完善、不合理等而引发的纠纷。依据《合同法》进行处理。

　　二、涉林行政审判存在问题及难点　

　　1、关于原告资格问题。在林地权属争议中，要注意两种原告的确定问题。第一，农村集体经济组织的多数村民能否以集体经济组织名义作为原告提起行政诉讼？有意见认为，农村集体山林土地是共同共有，只有经全体村民同意，才能以村民小组的名义起诉。根据《村民委员会组织法》第17条、第18条的规定，村民会议是村集体的最高意思表示机构，可以行使村集体的决策权。故笔者认为，应当允许足以组成村民会议的多数集体成员（本村半数以上成年村民或者本村三分之二以上的户）以村集体经济组织的名义提起行政诉讼。第二，一个村民小组中只有部分村民对集体林地确权不服，能否以自己的名义作为原告提起诉讼？一种意见认为，村民小组是农村集体经济组织的基本单位，是农村林地集体所有权者，对集体林地确权不服只能以村民小组的名义起诉，部分村民没有原告资格；另一种意见认为，农村集体土地是共同共有，每个村民都有所有权，因此，部分村民对集体林地确权不服也可作为原告起诉。笔者同意后一种意见，部分村民也有权对集体林地确权不服提起诉讼。因为林地集体所有，虽然村民小组是集体所有权的行使者，但每个村民都是共有权人，林地确权涉及每个村民的财产权益，任何共有人对集体林地确权不服都应当有起诉资格，给予村民个人诉权不仅有利于保护实际的林地承包人的利益，也有利于加强对行使集体所有权的村民小组的监督，促使其更好的履行保护集体财产的职责。

　　2、关于被告资格问题。实践中，政府为了工作方便，提高效率，往往抽调相关部门人员组成专门负责林地权属纠纷调处工作的机构，这些机构由政府直接领导，名称不一，如某山林办公室、某农村集体林权改革领导小组办公室等，对这些办公室的性质如何认定，能否作为被告的问题争议较多。有意见认为，这些机构并不是法律、法规规定的职权主体，大多只是临时机构，因而不能作为被告承担责任。笔者认为，这些机构并非法律、法规授权可以实施林地权属纠纷行政裁决的组织，尽管实际行使了行政管理职权，但也不能以自己的名义行使行政裁决权并独立承担法律责任，原则上不能作为被告，对这些机构所作行为起诉，应当以设立该机构的行政机关为被告。但如果这些机构根据机构编制委员会确立的编制已有独立的职权、人员和经费，可以独立承担责任的，可以认定其是独立的机关法人，具备被告主体资格。

　　3、关于法律法规与林业政策的适用问题。审理林地权属案件，人民法院应当优先适用国家的法律、行政法规。但是，由于法律、行政法规对林地权属案件的实体处理和程序规范较为原则，而部门规章、地方性法规和地方政府规章的规定则更为具体，操作性强。因此，林地权属案件通常主要以地方性法规和规章为适用法律的依据。

　　4、关于林地权属纠纷证据的审查与认定问题。人民法院审查林地行政管理机关对林地权属关系的确认事实，必须以合法的权属证件、历史档案资料和调查勘测记载等客观事实为依据，如土地改革的土地证、“四固定”的林权执照、林业“三定”的林权证以及以后的一些权属变化情况，综合分析认定。新一轮林改后发生林地权属争议的，以新一轮林改颁发的林地证书为准；新一轮林改中引发的林地权属纠纷，原则上以“四固定”和林业“三定”时期人民政府确认的权属凭证为准，只要农业合作化、“四固定”以来权属和管理明确的林地，原则上都要维护现状，对林业“三定”时期人民政府所颁发的林地证，只要不存在漏填、重填和误填等重大错误，原则上都要予以认定；四固定后有调整的，则以证明权属调整的权属凭证为准；在四固定及四固定之后均没有权属凭证的情况下，以合作化时期的权属凭证为准；无权属凭证的，可依历史和现实管理使用情况的证据为定案依据，按照有利于生产生活、有利于经营管理的原则来确定权属。

　　5、关于林地权属行政案件的审查范围问题。一是未履行前置法律程序的处理问题。我国行政诉讼法及相关司法解释仅就有关法律、法规规定的复议前置情形如何处理作出了明确的规定，但对于规章规定对林地确权行为异议必须经过前置性法定程序，当事人未经该程序即向法院提起行政诉讼的，此时，人民法院是参照该规章规定裁定驳回起诉，还是不适用该规章依法作出实体判决，相关法律并未作出明确规定。笔者认为，由于此类规章主要是就依照行政的特质存在行政性判断的事项作出规定，专业性较强，因此，根据司法审查有限原则，人民法院应当肯定该规章的效力，予以参照适用。二是前提性行政行为的审查问题。这关系到如何正确理解行政案件的全面审查原则与不告不理原则的问题。在林地权属行政案中，当事人在起诉林地确权行政行为的同时，必然要求法院对土地证、林业执照、林权证、调查勘测等前提性行政行为进行审查，此时，人民法院能否将前述前提性行政行为与被诉行政行为一起合并，进行合法性审查？笔者认为，前提性行政行为与被诉行政行为虽有关联，但并非同一行政行为，在当事人未就前提性行政行为提起诉讼的情况下，根据“不告不理”的原则，人民法院不拟将前提性行政行为与被诉行政行为合并在一起进行全面审查；同时，如果让当事人逐一起诉，又不符合诉讼效率的要求，因此，在审判实践中，切实可行的办法是将前提性行政行为作为证据的一种，进行形式审查，而非实体审查，看其是否明显违反法定程序、超越职权、滥用职权，且在审理过程中不宜将前提性行政行为的作出机关追加为被告或第三人。同时，需要明确的是，当事人对前置行政行为与后续行政行为逐一按顺序起诉是符合法律规定的，但如果当事人先起诉后续行政行为，该案判决生效后，当事人又对前置行政行为不服，向法院提起诉讼的，法院应不予受理，因为诉讼标的已为生效判决所羁束。

　　三、妥善化解涉林行政纠纷的建议性思考

　　1.加强完善法规制度建设，为林权制度改革提供法治支撑。进一步完善林权经营流转管理的相关法律、法规制度建设，使林地、林权的经营流转活动尽快步入规范化的轨道。国家立法机关应尽快制定相关法律规范，以统一和规范林地、林权经营流转行为；林业主管部门要发挥其专业优势，在林权确认、定纷止争方面，加大规范和指导力度，建立健全林业档案，建好县、镇、村三级林权档案资料，将林地流转纳入林权档案管理，减少纠纷的发生率，使纠纷处理有据可查，要进一步规范林地承包、流转合同内容，制定符合法律和政策的格式合同，使林地经营流转活动纳入规范化轨道。

　　2.进一步深化林权制度改革，规范林权承包和流转机制。随着市场经济体制的逐步完善，林业发展深层次问题日益显现，集体林权归属不清、权责不明、利益分配不合理、产权流转不规范等问题制约了林业发展。要解决这些问题就必须开展林权制度改革：一是进一步明晰林木所有权和林地使用权，落实以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的经营机制，将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户、联户或其他经营主体；二是及时做好林权登记和林权证的换发工作，对林木所有权、林地使用权明确的，应及时开展林权换证登记，换发全国统一式样的林权证；三是建立规范有序的林权、林地流转机制，遵循林地所有权和使用权相分离的原则，根据林业生产发展的需要，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，引导林业要素的合理流动与集中，实现森林资源的优化配置。

　　3.建立完善林业纠纷的多元调处机制。山林纠纷往往与土地、农业等纠纷纠缠在一起，要充分发挥林业、农业、仲裁机构等部门的职能作用，共同化解日益增加的林业纠纷；应建立由司法、国土、林业、农业等有关部门参与的部门联调机制，对重大山林权属纠纷进行集中调处，可由司法部门牵头，其他部门配合开展工作，将纠纷调处贯穿于工作的全过程，力求将矛盾解决在萌芽状态；对于在林改中带有普遍性的历史遗留问题而引发的纠纷，法院在处理中要会同政府、林业行政机关，慎重研究，充分发挥民间调解、行政协调处理和政策引导的作用，形成社会合力，共同化解纠纷。

　　4.进一步完善司法救济途径。一是建立行政诉讼附带民事诉讼制度。法院可以在化解行政争议的同时直接对民事权益问题一并处理，避免行政、民事交叉案件的相互影响，提高审判效率，减少当事人诉累。二是加快和完善行政诉讼法的修改。增加法院改变具体行政的范围种类，改变因法院只能对被诉行政行为作出撤销或维持的判决而不能对当事人争议的实体纠纷作出裁判，导致“案结事不了”的循环诉讼。三是建议将山林权属纠纷直接纳入民事诉讼调整范畴，避免行政先行处理的繁杂程序，提高纠纷解决效率。山林权属纠纷实质是当事人间的财产权争议，因此将其直接纳入民事诉讼调整范畴，可以达到直接解决实质问题的目的，避免因政府先行处理，而使当事人陷入行政诉讼与行政处理的往复循环中，提高效率且节省社会资源。