论文提要：与传统的民事审判、刑事审判相比，新生的行政审判虽已走过了20余个年头，但却一路坎坷。行政审判质量普遍不高，表现形式多样，成因也较为复杂多元。行政诉讼的运行状态是行政审判质量不高的重要成因，亦是观察行政审判的一个重要节点。本文以行政诉讼的实然运行状态入手，对行政诉讼存在的开庭少，大量二审案件书面审理，庭审“准缺席”现象大量存在，部分案件合而不议，合议制流于形式等奇特诉讼景观进行了梳理、分析并提出一点浅薄的完善建议，以优化行政诉讼运行状态，进而提升行政审判质量，促进行政审判工作的健康发展和人民法院司法公信力的提升。（全文共9370字）

　　一、背景引入

　　1、资料一：最高人民法院于2012年9月6日召开着力解决行政审判突出问题，积极回应人民群众司法需求”全国法院行政审判工作视频会议，最高人民法院党组成员、副院长江必新出席会议并作重要讲话，江必新副院长在会上指出：当前行政审判质量不高，工作中普遍存在的“上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、被告败诉率低、发回重审和改判率低、原告服判息诉率低”的“二高四低”问题[ 宗边：《积极回应人民群众司法需求　着力解决行政审判突出问题》，载《人民法院报》，2012年9月7日第2版。]。

　　2、资料二：太原市中院所有民事行政二审案件全部开庭审理：记者3日从太原市中级人民法院获悉，从2008年起，太原市中级人民法院二审案件 （刑事和程序案件除外）和再审案件将全部开庭审理。此举在全国法院尚属首家。《民事诉讼法》和 《行政诉讼法》规定，二审法院对上诉案件，在事实核对清楚后，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。据统计，近年来，太原中院每年受理的二审案件中，民事案件和行政案件近2000件，其中约有20％实行开庭审理。据太原市中级人民法院有关负责人介绍，对二审案件 （刑事和程序案件除外）和再审案件全部实行开庭审理，虽然增加了司法成本，但是可以增加公民表达诉求的机会，保障了当事人充分享受诉讼权利，是法院贯彻公开审判原则的重要举措，同时也将促使法官彻底转变重实体轻程序的审判观念，强化程序意识，充分尊重公民的诉讼权利和其他合法权利[ 段兆胜：《太原市中院民事行政二审案件全部开庭审理》，载《山西日报》2008年1月4日第A2版。]。

　　3、资料三：地处内陆中部的J省法院，几乎所有的行政二审案件均不开庭审理，高级法院和中级法院开庭审理的二审行政案件很少，除非是一审法院事实未查清楚，导致二审法院认为事实不清的案件，开庭的比例不足5%（资料来源于笔者对所在中级法院历年行政审判数据的统计和J省其他中高级法院的调查）从前述的资料介绍来看，当前行政审判案件质量普遍不高（依据江必新副院长的视频会议讲话），行政诉讼普遍存在着“上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、被告败诉率低、发回重审和改判率低、原告服判息诉率低”的“二高四低”问题。行政案件难以立案，原告起诉难；行政诉讼中行政机关败诉率低，原告胜诉难已经是一个全国法院的普遍存在并较为突出的问题。笔者以为当前行政审判质量普遍不高与行政诉讼的现有运行状态是密不可分的。因此，笔者尝试以行政诉讼运行状态为切入点和分析视角，探寻行政审判质量提升和优化之路径。　　　　

　　二、现实图景的素描——当前行政诉讼运行状态掠影

　　1、行政案件不开庭——大量的二审行政案件书面审理。一般而言，诉讼案件经过开庭审理、庭后合议、讨论决定裁判意见、制发裁判文书，使得裁判结果最终出炉，并确定当事人的权利义务，是诉讼流程的一般模式。但是，检讨当下的行政诉讼运行模式，笔者却发现许多行政二审诉讼并不遵循该一般流程。以笔者所在J省X市中级法院为例，近五年来，该院审结的所有二审行政案件开庭审理的仅有1件，占该院立案受理的所有二审行政案件的比例不足5%，而根据笔者对J省其他中级法院和高级法院的访谈与调查，几乎J省所有二审行政案件都是未经庭审，而通过查阅案卷，简单合议的方式书面审理。笔者以为这种做法是值得商榷的，因为案件不开庭审理而选择书面审理违反了诉讼的直接言词原则。从法理角度分析，根据诉讼的直接言词原则，法官必须亲自听取双方当事人、证人(证人，采广义含义，包括鉴定人)及其他诉讼参与人的当庭口头陈述和法庭辩论，从而形成对案件事实真实性的内心确信并据以对案件作出裁判[ 赵祥东：论我国刑事诉讼中的直接言词原则，载http://www.chinacourt.org/article/detail/2003/10/id/86588.shtml，于2013年6月11日访问。]。而行政二审不开庭审理直接剥夺了当事人向法官亲自陈述案情的权利，也即剥夺了当事人的部分诉权。

　　另一方面，从案件事实查清的角度上分析，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条规定：“人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理”。也即二审法院认为一审法院认定事实清楚的上诉案件，可以不开庭，而实行书面审理。此法律的规定表明人民法院审理二审行政案件在认为原审法院认定事实清楚的情况下，书面审理并非于法无据。但从事实审的角度看，却并非如此，因为二审法院假定一审法院认定事实清楚的案件，可能会因为开庭而发生变数，即二审中很可能因为当事人提交新证据或合议庭因为听取了当事人的陈述而改变对案件事实的认定，也即全部或部分否定一审法院所认定的事实，从而对二审裁判发生重大影响。如此看来，二审法院实行书面审理虽不违反行政诉讼法的强行规定，但却可能不利于事实的查清，进而导致裁判结果的不公。这或许也是诉讼程序中设置上诉程序以对当事人权利进行充分保护的初衷所在和价值预设。因此，笔者以为针对现行行政诉讼运行模式的态势发展，如若任由书面审理的不断扩大，对行政审判质效的提升是并非有益。

　　2、行政案件“假开庭”——大量行政案件诉讼双方当事人“准缺席”导致庭审流于形式。

　　虽然除去二审法院认为事实清楚的案件实行书面审理外，所有的行政案件在形式上均必须开庭审理。但庭审也可能仅仅止步于此，而仅剩形式的内容。因此，行政诉讼运行状态不仅存在书面审理扩大化的问题，而且还存在大量的“假开庭”现象，即当事人“准缺席”而导致庭审程序难以顺利推进，导致案件事实无法查清。不宁唯是，二审案件不仅存在不开庭而书面审理的情形 ，即使是开庭审理的一、二审行政案件亦存在“假开庭”的情形，突出表现为“准缺席”审理——即当事人“不亲自出席庭审。即原告尤其是作为法人的原告，其法定代表人往往因为公务繁重、诉讼能力欠缺等因素不出庭而是委托公司法务人员或干脆由其所聘请的代理律师出庭支持起诉，另一方面在被告方，行政机关首长因法治意识单薄、对涉诉案件的不重视，而不愿出庭，站在被告席，或因为诉讼能力和技巧的不足而不敢出庭应诉。以笔者所在的J省X市法院为例，行政应诉规定出台之前，全市两级法院的行政机关首长出庭应诉率仅为17.42%，而且含金量不高（大部分出庭应诉的首长往往是主管该项工作的分管领导而非行政机关一把手）。行政机关首长的不出庭应诉与原告仅聘请代理律师出庭支持起诉是行政诉讼的一大诉讼景观，两者的汇合便是庭审席上坐的除了法官，往往全部是代理律师相互辩论，而缺乏相关当事人在场。行政诉讼当事人的“准缺席”不利于庭审程序的向前推进，一方面行政机关首长不出庭应诉，往往因为下属报喜不报忧的心态以致其无法全面掌握案情进展情况并及时作出决策和参与案件的协调，另一方面也不利于同样或类似行政行为瑕疵的消除。诉讼除了有定纷止争、化解矛盾的作用之外，还具有行为规范和政策导向的功能。行政机关首长通过亲自参与案件的庭审可以全面掌握案情，充分了解过往作出的行政行为存在的缺陷和瑕疵，便于以后工作的改进和行政执法的规范化，从这个意义上来说，诉讼不仅具有事后的补救作用，也蕴意了事前预防的功能，行政机关首长和企业法定代表人不亲自出庭参与诉讼不仅不利于对案件的事实查清和矛盾的化解，而且以致于无法在庭审过程中，在法院的调解下，达成和解，以和解化解行政争议。以笔者开庭审理的一个工伤认定案件为例，案件当事人均未出庭应诉，而仅是委托代理律师参与庭审。在该案中，上诉人认为一审法院的裁判是错误的，主要理由是一审法院认定事实错误，为此二审中诉讼双方围绕案件事实展开了激烈的争论。但当合议庭为查清案件事实而向当事人提问时，双方的代理人均是一问三不知，既不清楚公司上下班的规章制度，也因不在现场而对案情不够了解。案件事实的查清是行政诉讼的关键所在，因为清晰的事实是行政机关作出具体行政行为的前提和基础，而行政机关假定的事实若不存在或错误，则可能颠覆其行政行为的事实基础，从而成为一个缺乏事实根据的错误或违法具体行政行为，因而，事实的查清是行政诉讼顺利推进的基石。但事实上，案件事实的查清是非常困难的，因为对案件事实的查清是对过往的事实进行还原的过程，虽然这个还原过程不能完全还原客观事实而只能是一个无限接近客观事实的过程。按照诉讼的证明原理，在事实不清的情况下，法官依然可以依据举证责任的分配情况进行裁判，即法官不需要完全查清事实或还原事实亦可作出裁判。随着我国诉讼模式由法官职权主义向法官职权主义、当事人主义模式并重的转轨，事实查清不再是法官的责任和义务，而主要通过举证责任的分配和证明原理由当事人承担，法官居中裁判分别予以肯定或否定，查清部分或全部事实。既然事实的还原非常困难，并且主要依靠当事人的举证，那么当事人出席庭审便是至关重要的，因此我们更应该鼓励和倡导当事人出庭应诉以利于案件事实的查清，尽可能确保案件裁判的事实基础的正确性。

　　3、部分行政案件“合而不议”——合议流于形式

　　部分行政案件“合而不议”，合议庭被虚置。除了行政案件不开庭、庭审流于形式之外，在行政审判中，行政案件的“合而不议”现象也较为突出。观察中国行政诉讼的庭审，少部分法官在合议庭上接打手机、随意上厕所、自由出入庭审或打瞌睡。案件庭审主要是由承办人一人承担，包括证据的认定与事实的查清，其他合议庭成员基本成为一个摆设，无法充分发挥合议庭的合议功能。行政案件的“合而不议”主要表现在合议庭笔录的制作上，相当部分的合议庭笔录制作过于简单，以笔者所在的X市法院为例，很多合议庭笔录只记载了主审法官也即承办人的案情意见，其他合议庭成员只有“我同意”三个字。笔者以为这样的结果一方面可能是书记员记录偷懒所致，另一方面也反映出合议庭流于形式，合而不议，即使合议庭所有成员在案情意见发表上完全一致，也不可能对案情事实的梳理和法律适用完全一模一样，而应当有所差异。

　　三、困境成因的检读

　　法律规定的漏洞、瑕疵与法院诉讼便宜主义流行的合流导致大量的二审行政案件不开庭。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条规定：“人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理”。司法实务中，大量的法院以该条款为依据，往往对二审案件以事实清楚为由，采取书面审理的方式裁判。一方面是法律的规定赋予了法官选择采取何种庭审和裁判方式的自由裁量权，另一方面，很多法院和法官为简单省事，图诉讼便宜，以诉讼便宜主义（与起诉便宜主义相对应，在诉讼中为图省事方便，尽可能简化审判程序，笔者将其归纳为诉讼便宜主义）的司法理念，对大量的二审行政案件以案件事实清楚为由，采取查阅卷宗的方式书面审理。根据九江市中级人民法院王长河、陈景华的论述，随着民事案件的急剧增长，在民事审判采取司法资源耗费低的径行判决为主要的审理方式审理民事二审案件成为各地法院的一个重要趋势[ 王长河、陈景华：《径行判决扩大化的批判与突围——以民事二审案件的繁简分流为视角》，载《司法纵横》2011年第2期，第23页。]。但与民事二审案件大量和广泛采取径行判决方式不同的是，行政二审案件书面审理却并非因为案件数的急剧增长。纵览各级法院的工作报告，近五年来，不管是全国法院还是单个地方法院，行政案件的收案数增长不是很明显，年均增长率不超过10%[ 历年最高人民法院工作报告（1980年至2012年），载http://www.gov.cn/test/2008-03/21/content_925627.htm，于2013年6月8日访问。]。以笔者所在的X市法院为例，每年的行政案件收案总量从未突破年均20件，以行政庭三名法官为人员配置模式，人均办案数年均不足7件，因此，以司法资源负荷过重为由而大量采取书面审理方式审理行政二审案件与现有司法实践不符。这表明目前现有的司法资源完全可以负荷二审行政案件的开庭，书面审理的主要原因并非是司法负荷过重，而是因为行政诉讼法赋予了法官在采取何种审理方式审理行政上诉案件的自由裁量权。法院和法官以诉讼便宜主义为出发点，尽可能往行政诉讼法第五十九条规定靠拢，以采取简单省事的方式审理行政上诉案件。立法设置第五十九条规定赋予法官在审理行政上诉案件上的自由裁量权的初衷是出于司法便民原则，以节约司法资源和提高司法效率，但现实却是各地法官对该条款的“充分利用”和过度开发，导致很多本该开庭的行政案件，被认定为“事实清楚”而采取书面审理。

　　2、部分行政机关首长法治意识薄弱，不愿出庭，应诉能力不足，不敢出庭，行政诉讼原告不出庭导致大量的行政案件实行“准缺席”审理，行政案件开庭滑向“假开庭”，流于形式。在诉讼中，缺席判决是指开庭审理案件时，只有一方当事人到庭，人民法院依法对案件进行审理之后所作出的判决。缺席判决是相对于对席判决而言的。开庭审理时，只有一方当事人到庭，人民法院仅就到庭的一方当事人进行询问、核对证据、听取意见，在审查核实未到庭一方当事人提出的起诉状或答辩状和证据后，依法作出的判决，就是缺席判决[ 陈桂明、李仕春：《缺席审判制度研究》，载《中国法学》1998年第4期，第99页。]。借鉴缺席判决的原理，笔者将行政案件开庭审理中，当事人自己不亲自出庭，而是委托其法务人员或外聘代理律师出庭起诉或应诉，概括为准缺席审理。可能在传统的民事诉讼、刑事诉讼中，当事人出庭起诉或应诉是常态，不出庭是变态，但在行政诉讼中，被告行政机关首长不出庭应诉，原告为企业方的企业法定代表人不出庭支持起诉却成为一种常态运行模式。以笔者所在的X市法院为例，在该市行政机关首长出庭应诉规定出台之前，行政机关首长的三年的出庭应诉率年均仅为17.42%，在行政机关首长出庭应诉规定出台实施之后的一年内，行政机关首长出庭应诉的运行状态也不尽如人意，仅为63.52%，离规定初衷预设的100%相距甚远。翻检最高人民法院主办的《人民法院报》，经常报道各地法院单独或联合同级党委、政府共同出台行政机关首长出庭应诉规定的新闻，要求行政机关一把手必须出庭应诉，如永定行政首长出庭应诉率100%[　陈志龙：《永定行政首长出庭应诉率100%》，载《人民法院报》，2013年4月11日第4版。]，福建力推行政首长出庭应诉常态化[ 何晓慧：《福建力推行政机关首长出庭应诉常态化》，载《人民法院报》，2013年5月4日第1版。]，绵阳推行行政首长出庭应诉机制[ 聂敏宁：《绵阳推行行政首长出庭应诉机制》，载《人民法院报》，2013年5月13日第1版。]。既然首长出庭应诉能够成为新闻，也说明各地法院行政机关首长出庭应诉的效果不理想，才需要花大力气进行整治，要求行政机关一把手强制出庭。笔者以为这是极不正常的现象，与传统的民事诉讼、刑事诉讼迥异的是，行政诉讼中的被告，也即行政机关主体比较特殊，往往因各种原因，其首长不出庭应诉，在行政诉讼中，原告起诉的是作出具体行政行为的行政机关，即起诉的是行政机关，而非行政机关首长个人，这是行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼最大的差异，既然是起诉单位，如若出庭应诉未纳入单位的目标管理考核，行政机关首长很难对出庭应诉工作予以必要和充分的重视。事实上，受制于传统官本位文化的影响和制约，行政机关往往居高临下，而不愿站在被告席成为被告与行政诉讼原告平等对话和论辩。另外，部分行政机关首长法治意识淡薄，不愿出庭支持起诉及行政机关首长法律知识不足，缺乏诉讼经验和诉讼技巧不敢出庭应诉亦是重要的成因。不宁唯是，除去行政机关首长不出庭应诉之外，很多以单位为原告的法人、企业或其他组织，其法定代表人或工作人员也不愿出庭应诉，而是聘请其法律顾问或外聘代理律师出庭支持起诉。一方面是企业法定代表人因事务缠身，对诉讼重视不足不愿出庭，另一方面，诉讼能力欠缺不会起诉导致其聘请代理律师出庭支持起诉。这在工伤认定行政确认类案中，企业起诉劳动保障部门的案件中尤为明显。原告法定代表人和被告首长均不出庭，最终导致行政诉讼中双方当事人准缺席模式下运行这一行政诉讼的特色诉讼景观。笔者以为，当事人不出庭，行政诉讼的准缺席审理是不正常的诉讼状态，危害极大。一方面行政机关首长不出庭应诉不利于首长全面充分掌握案情并及时作出决策参与行政争议的化解，另一方面原告不直接出庭支持起诉而是委托代理律师出庭不能直接获取第一手案情，因为代理律师是通过原告的口述间接获得对案情的了解，既然是信息传递就必然存在传递中信息流失和失真的问题，只是内容上的多寡而已。在案情事实表达上，可能原告作为当事人当最具发言权，而其不出庭支持起诉容易使事实更加扑朔迷离，案件审理就是一个事实还原的过程，本身就存在困难，原告不出庭无疑加大了事实还原和查清的难度。

　　　　3、审判组织的制度设计使审判责任泛化，运行状态的异化引发合议庭的合议功能缺位，进而导致行政案件的“合而不议”，合议流于形式。合议制度是我国行政诉讼的一项基本诉讼制度，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。人民法院审理行政案件实行合议制度，即行政案件不实行独任审判，只有合议庭审判一种形式（虽然最高法院于2010年在部分法院试点行政案件简易程序审理[ 最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知（2010）446号，载《人民法院报》，2010年12月10日第2版。

]，但仅限于部分法院，且必须为案件基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的的一审行政案件，因该程序现仍处于试点，暂不纳入本文的讨论范围），特殊情况下，案情特别疑难复杂的交由审判委员会讨论，并最终由合议庭作出裁决。但检读当下行政诉讼实然运行状态，合议制度被架空，合议庭的合议功能被丧失，异化为“形合实独”[ 左卫民 吴卫军：《“形合实独”：中国合议制度的困境与出路》，载《法制与社会发展》2002年第2期第64页。]，即合议庭全体成员共同参与、集体决策的表象下是案件承办人一人唱“独角戏”，并在很大程度上决定着案件的最终处理结果。具体而言，承办人的强大作用表现在两方面：其一，承办人包揽了绝大部分的实质性审理活动。其二，承办人对案件的最终结果在合议庭内存在相对最大的权威和影响。从形式上表现为，在庭审时，部分法官因案件为非自己主办，随意接打手机和上厕所，甚至打瞌睡。从实质上，表现为案件裁判意见合议时，承办人一旦发表案情的意见，其他合议庭成员往往以简单的三个字“我同意”履行合议庭责任，而无更加细致、具体的案情分析和裁判理由阐述。笔者以为这是合议庭制度设计上的瑕疵和缺陷所致，立法只规定了对行政案件的审理实行合议制度，而具体如何合议、合议庭成员的权利义务分工和责任划分并无具体的操作细则，导致立法因过于粗糙而无法操作，最终使合议制流于形式，案件出现错误或瑕疵主要是承办人的责任，其他合议庭成员的责任如何划分并无相关的具体规定，自然非承办法官参与案件合议也就可能因缺乏责任心而随意化，怠于行使自己的裁判表决权。

　　三、理想图景的描摹与论证

　　根据前述分析，当前行政审判质量不高，工作中普遍存在的的“二高四低”问题。造成这种尴尬的原因多种多样，比较复杂。其中行政诉讼运行状态不理想亦是重要原因，因此，为提升行政审判的质量和效率，化解“二高四低”问题，有必要从行政诉讼运行状态改善着手，通过建构行政诉讼运行状态的理想图景，以使行政诉讼运行回归应然，确保行政审判质效，促进行政审判公平公正，提升司法公信力。

　　1、从制度设计上优化行政案件开庭模式，选取部分法院试点出台行政二审案件强制开庭的规定或由人民法院行使司法建议权建议立法机关修改或废除《行政诉讼法》第五十九条之规定，完善行政诉讼立法。从法律操作的技术层面上来看，为防止部分法院或法官过度开发利用《行政诉讼法》第五十九条之规定而规避开庭审理，笔者以为应当对行政二审案件开庭审理作出强制性规定，参照前述山西太原中院的做法，由法院出台内部庭审指导意见强制要求所有行政二审案件开庭审理，避免部分法院为简单省事图诉讼便宜而规避开庭审理，或对《行政诉讼法》第五十九条之规定的适用做严格限制解释，如必须为案情简单、诉讼双方不存在任何事实争议，事实已经完全查清方可适用该条款之规定。从法律设计的制度层面，开展对行政上诉案件书面审理的调研，对开庭审理后裁判与书面审理后裁判两种审理模式进行审判质量、效果的比较性调研，逐步总结经验，由最高人民法院出台司法解释统一对《行政诉讼法》第五十九条之规定的适用范围或形成专项调研报告后以司法建议书的形式呈送有权立法机关，以修改或废除行政诉讼法第五十九条之规定，确保行政上诉案件的开庭审理，增加公民表达诉求的机会，保障了当事人充分享受诉权，促使法官彻底转变重实体轻程序的审判观念，强化程序意识，充分尊重公民的诉讼权利和其他合法权利，最终提升行政审判的质量和效果，提升司法公信力。

　　2、倡导和推动行政诉讼当事人出庭，尤其是建立行政机关首长出庭应诉常态化机制，引导行政机关首长出庭应诉，鼓励行政诉讼原告亲自出庭支持起诉。纵览各地法院对行政机关首长出庭应诉的理论研究和操作实践来看，行政机关首长出庭应诉有的还停留在理论研究层面，对是否要求行政机关首长出庭应诉存在争议，即价值和效果存在讨论的空间，有的法院已经出台行政机关首长出庭应诉规定，但实施效果不尽如人意，如行政机关首长依然我行我素，不出庭；行政机关首长出庭应诉的含金量不高，大部分为主管诉讼工作的分管副职；出庭应诉的质量不佳，很多行政机关首长出庭不出力，人是到庭了，但不发表任何意见也不表态，没有真正参与到庭审中来；有的法院出台行政机关首长应诉规定后，出庭应诉率较高，且效果明显。这都需要进一步调研加以总结。对于行政机关首长出庭应诉，笔者以为其价值是已基本形成共识，至于具体实施，可以通过向行政机关发送应诉通知书时附加出庭应诉的司法建议书推动行政机关首长出庭应诉，或者由最高人民法院联合相关行政机关、立法机关出台统一规定，强制要求所有行政案件的涉诉行政机关首长必须出庭应诉并将行政首长的出庭应诉情况纳入各级行政机关首长的目标管理考核体系，参与行政争议的解决，以真正发挥行政审判化解官民矛盾的制度优势，推进官民矛盾的实质性化解。根据理性经济人的假设[ 张旭昆：《经济人、理性人假设的辨析》，载《浙江学刊》，2001年第2期，第67页。]，诉讼的胜败与当事人利益的实现或分割密切相关，应当为确保自身利益的不受损而最大限度地、充分行使自身的诉讼权利。但行政机关首长和企业法定代表人却怠于行使其诉讼权利，除去行政机关首长出庭应诉缺乏相应考核机制之外，行政机关首长和企业法定代表人的应诉能力和诉讼技巧亦是导致其怠于行使诉权，不愿、不会出庭的重要原因。有鉴于此，人民法院当加强法制宣传和诉讼引导工作，通过诉前风险提示和权利告知，庭前加强沟通，庭审中强化诉讼引导以便利其行使法律赋予的诉权，促进当事人诉权的充分行使，确保案件事实的查清，提升庭审质量与效果。

　　3、以庭审视频直播推进司法公开，从形式上确保合议庭的应然状态；优化设计合议庭的运行模式，从实质上保障合议庭的合议功能，建立合议庭实体化操作的运行机制。庭审视频录音录像和同步直播不仅是人民法院推进司法公开的重要举措，亦有助于从形式上确保合议庭的实然化运行。因为通过同步录音录像和庭审视频直播，参加庭审的法官可能更加注重司法礼仪，不敢随意接打手机、上厕所和打瞌睡，有法院同事和领导的内部关注，公众的外部监督所形成的倒逼机制，将促使庭审的合议庭成员注重仪容仪表，关注司法礼仪，改进司法作风，以从形式上确保参加庭审的合议庭法官认真参加庭审。不仅对庭审视频要进行录音录像和同步直播，有条件的法院还可考虑参照无锡市锡山区法院设置专门庭审视频旁听场所让公众可以通过随意点击视频，随时收看人民法院庭审现场，随时收看人民法院庭审现场，设立同步庭审视频观看场所，突破选案的限制，实现公众自主选庭、自主选案；突破时间的限制，实现随到随看，看直播、看回放；突破空间的限制，实现来去自由、出入方便[ 张宽明：《锡山设置专门庭审视频旁听场所》，载《人民法院报》，2013年6月2日第1版。]。另一方面，从实质上，要重新设计合议庭的运行模式，促进合议庭的实体化运作，也可考虑将案件的事实审、法律审、证据审进行分离并分别配置给合议庭成员，最后由案件的具体承办人汇总相关意见草拟裁判文书交由审判长签发审核。这种案件审判权的三分法通过对审判权的分割以促使合议庭成员之间的相互监督与制衡，有效地避免了合议庭被虚化为案件承办人的“一人合议庭”[ 何健、凌蔚：《缺位、越位到就位——双重视角下合议庭负责制之重构》，载万鄂湘主编：《审判权运行与行政法适用问题研究》，人民法院出版社2011年版，第138页。]。比如在案件评议上，应当先由非承办法官发表意见最后由案件承办人出具最终意见。通过这种技术处理唤起合议庭成员的责任意识，或避免承办法官的意见对其他成员造成先入为主的偏见或者合议庭非承办成员以同意承办人意见敷衍了事。通过合议庭的实体化运作从实质上杜绝行政案件审理的假合议现象，确保合议庭正常合议功能的运行，确保合议庭发挥集体智慧的裁判优势，从程序上减少和杜绝冤假错案，让合议庭名副其实的进行合议而非异化为一人庭、独任庭。