一、人大司法监督的概念、依据和地位

　　1、人大司法监督的概念：人大司法监督是指人大根据宪法和法律赋予的权力，对司法工作进行监督。我国宪法开宗明义第一条就规定了国家的国体，这就是：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”国家国体决定了我国政体，即人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它是指由人民选举并委托国家机关行使国家权力的政权组织形式，具体指国家权力机关特别是最高国家权力机关的组织、职能和运作的原则和机制，同时也包括国家权力机关同国家行政机关、审判机关、检察机关相互关系的原则和机制。人民代表大会制度具体可以概括为四方面：第一，权力属民制度。这就是宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是人民代表大会制度的根本原则和核心内容。第二，代表选举制度。它是人民选举国家权力机关组成人员的原则、方法、组织和程序的总和，是人民实现宪法规定的选举权、被选举权的制度保障，这是组成人民代表大会的前提和基础。第三，民主集中制度。它是人民代表大会制度的根本组织原则和运作原则。从组织原则看，它包括三个“关系”：一是人大和人民的关系，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。二是“一府两院”和人大的关系，即国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督[ 程湘清：论人大监督权，载http://www.mlr.gov.cn/wskt/wskt_bdqkt/201001/t20100127_134785.htm，于2013年5月1日访问。]。因此，我国的人大与政府、司法机关的关系不是三权分立，而是相互独立、相互制约的关系，是一种派生关系。享有行政权、司法权的“一府两院”均由人大选举产生，并对人大负责，受人大监督。因此，人大的司法监督不是一种双向的制衡，而是国家权力机关对行使司法权的司法机关的单方面监督。

　　2、人大司法监督的依据：从法理依据上来说，人大对司法机关的监督权来自于我国的权力架构体制。根据我国人民民主专政的国体，一切权力来自于人民，人民对于权力的授予和委托是一切权力运行的逻辑起点。人民选举代表并委托代表选举产生司法机关和赋予司法机关相应的司法职权，接受人大监督是人大司法监督权的理论基础。从法律依据上来看，人大司法监督权直接来源于宪法和法律的规定，我国《宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这是人大司法监督权和人大监督司法工作的宪法依据。具体到司法监督权的主要内容和行使方式，《全国人民代表大会组织法》用了大量条款进行详细规定和阐述。

　　3、人大司法监督的地位：

　　（1）权力来源的权威性

　　人大及其常委会的监督，既体现了广大人民通过人大及其常委会行使国家权力、管理国家事务；同时又体现了国家权力意志，具有法律赋予的权威性。人民代表大会是我国的权力机关，在“议行合一”的政治体制下，行政权、司法权都来自于人民代表大会。人大作为最高国家权力机关，其监督权直接来源于宪法。人大法律监督所依据的是具有最高法律效力的国家根本大法，而在行政监督和司法监督中，行政机关和司法机关所依据的可以是宪法，但更多的是依据法律、法规行使监督权。在法律效力上，后者位居宪法之下，其权威性是无法与人大监督相比的。人大监督代表的是国家意志、人民意志，体现的是我国国体和政体的本质与内容。　

　　（2）监督层次的至上性

　　在我国的政治、经济、文化和社会生活中，有各种形式的监督。但只有人大及其常委会的监督，是代表国家和人民的具有最高法律效力的监督。我国国家权力是统一的、不可分割的。从表面看，我国国家权力分为立法权、行政权、审判权、检察权和军事权，但是这些权力只是分工而并非分立，它们都属于国家权力机关即人民代表大会。国家机关的监督包括国家权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督（检察机关的监督和审判机关的监督）。人大监督同其他国家监督形式之间不是平行关系，而是授权与被授权机关的关系。国家机关体系内一切其他层次的监督都必须向它负责，并接受它的监督和制约。人大通过法律来规定行政监督、司法监督的范围、形式等内容，并对行政监督和司法监督系统执行宪法、法律授权的情况进行监督。行政监督和司法监督对被监督者的监督和处理，被监督者如果不服可以提出申诉，直至终审裁决。而权力机关对被监督者及其事项所做出的决定、决议，被监督者必须执行。因而，人大监督是最高层次的国家监督形式。

　　（3）监督方式的间接性

　　人大的监督权侧重于对监督对象起威慑、督促、指导作用，主要是通过间接手段来达到监督目的，一般不直接去纠正、处理违法行为。人大监督的间接性主要表现在以下监督形式上：评介性，人大在听取“一府两院”的工作报告，或对它们进行质询时，通常只发表一些评介性意见，从而为“一府两院”修正错误提供“参数”；通告性，通告有关机关其行为违反了法律，警告它们不要再干下去；批评性，对有关机关的违法行为提出批评性意见，要求自行纠正其违法行为；督促性，要求有关机关改变或撤销违反法律的法规、决定、命令或判决。人大对司法机关监督时，这种间接性更加突出。人大对那些即使明显违法的判决裁定，也不能直接宣布其无效，而只能督促司法机关依法办案，纠正错误，或者对他们提起质询。提出质询，也是为了进一步施加压力，促使司法机关纠正错误。人大最严厉的监督方式是罢免或撤职，而罢免或撤职都仅仅是促使司法机关依法办案的手段[ 张兆松、 张利兆：强化人大对司法权的监督的思考，《法治研究》2010年第11期。]。

　　二、新时期人大司法监督工作的异化

　　（一）从人大行使司法监督权的方式上看，人大司法监督权包括

　　1、一般监督权。各级人民法院和人民检察院应对同级人民代表大会负责，即人民代表大会有权听取、审议人民法院和人民检察院的工作报告。常委会在人民代表大会闭会期间有权监督“两院”。人大的这种监督效力主要表现在人大代表和常委会委员讨论司法机关的工作并加以评价，指出司法机关执法的成就与不足，或提出改进的建议。由于对什么是向人民代表大会“负责”没有明确具体的法律解释，当前这种监督的作用还的有限的。

　　2、质询权。地方组织法规定，县以上地方各级人民代表大会和常委会举行会议时，代表或委员可向本级人民法院、人民检察院提出质询。但是，具体的质询方式、质询的法律后果，法律没有明确规定，从现在少数地方发生的对司法机关的质询案来看，质询主要是询问性的，有的地方对质询进行讨论，发表一些倾向性意见，这些意见能否对司法机关发生影响，取决于人民代表大会及代表的威望。

　　3、罢免权。县级以上地方人民代表大会有权罢免人民法院院长和检察院检察长。新修订的《地方人民代表大会和地方政府组织法》增设了人大常委会的撤销权，在人民代表大会闭会期间，人大常委会有权撤销由它任命的司法机关组成人员的职务。撤销权也是罢免权的一种，只是撤职仅适用于那些违法犯罪的司法机关组成人员。罢免权和撤销权是监督司法机关依法办事，防止司法工作人员违法乱纪的一种最有力的监督手段。

　　4、裁决权。《人民检察院组织法》规定，各级人民检察院在检察长的主持下按民主集中制的原则讨论决定重大案件和其它重大问题，如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常委会决定。这可以说是对检察院工作的一种特别监督，但在实践这种情况及为少见。

　　5、特别问题调查权。县级以上的各级人民代表大会及常委会可以组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告作出相应的决议。当然这种调查也包括对一些特别重大或有争议的司法案件的专门调查。调查后可以作出相应的决议。现行法律对组织特定问题调查的具体程序、调查决议的内容范围，以及调查的法律效力都没有具体的规定[ 胡正军：关于加强和改进人大对司法机关工作监督的思考，载http://www.sxrd.gov.cn/0/1/5/30/13306.htm，于2013年5月5日访问。]。

　　（二）新时期人大司法监督权的异化

　　1、少部分人大代表不敢、不愿行使监督权致使监督流于形式。人大对司法机关的监督权是宪法和法律赋予的，具有至高无上性和法定性。从至高无上性来说，根据我国权力架构体制而言，人大的司法监督权是对司法机关一种单方面监督，而不存在双向制约和司法机关反向监督人大的情形。法定性是指人大的司法监督权是由宪法和法律赋予的，并非其自封的，在严格法治框架内具有法律的正当性。从前述人大监督等方式种类分析来看，人大对司法机关的监督可以通过审议法院、检察院的专项工作报告方式。人大作为我国的最高权力机关，其权力行使的方式又主要是通过会议的形式表现。因此，人大通过召开人民代表大会对法检两院的工作报告进行审议并投票表决是人大行使法律赋予的司法监督权的重要表现方式。但事实上，人大监督的力度明显不足。比如我们经常在电视报纸上看到某地法院、某地检察院的工作报告在人大会上100%通过。如笔者通过全球最大的中文搜索引擎检索输入“法院+工作报告+100%通过”，可检索到相当多的相关监督信息。但笔者以为这是一种极不正常的现象。如若两院工作报告通过率达到90%，则说明法院、检察院的司法工作总体上来说还是相当不错的，并为之付出了艰辛努力。但工作报告一律100%通过则是人大的悲哀，亦是人大司法监督权旁落的最好注解。因为，从常理上分析，个体人大代表的职业背景、知识结构、兴趣关注是有所差异的，因而当这些个体代表组成人大并对两院工作报告进行投票表决时，必然出现不同的声音，乃至反对两院的工作报告，而两院工作报告一律100%通过显然是极不正常的现象。每个代表的职业背景不同，知识结构亦有所差异，要做到100%让代表满意并全票通过，可想而知需要两院付出多大的努力？众口难调，这只能说存在个别人操纵投票或代表未能认真审议两院的工作报告或个别代表摄于某种无形的压力而不敢对两院工作报告说不的逻辑必然，而非两院工作十全十美的体现。因此，目前人大的司法监督还存在流于形式，部分代表不敢、不愿监督两院。人大代表行使司法监督权督促法院严格依照法律规定开展审判、检察工作是每一位人大代表义不容辞的责任，而人大代表怠于行使监督权是失职，是一种不正常的现象。

　　2、部分人大代表监督能力不足，不会监督、不善监督，导致司法监督实效不明显。无论是个体的人大代表或通过会议集体行使对两院的司法监督，都须具备一个基础性前提——人大代表必须具有与监督权行使相匹配的监督能力与素养。缺失了监督的能力与素养，宪法和法律赋予的再多的司法监督权也只能是束之高阁，致使宪法、法律的规定处于一种非功能的具文状态。但反思新时期人大司法监督的现状，人大行使司法监督权出现了相当程度的异化。这与我国人大代表的结构是密不可分的，在我国人大代表不是一种固定的职业，没有实现专门化和专职化，而只是人民通过选举各行各业的代表并委托这些代表行使人民的权力。因而，我国大部分的人大代表均是兼职的，其职业来源的广泛性、知识结构的千差万别及变动不居性致使人大代表很难具备专业的监督能力与素养，充分行使宪法和法律赋予其的监督权。本身人大代表自身的素质就因来自各行各业而参差不齐、千差万别，再加上人大代表五年一任的流动性，可能部分代表刚刚具备代表的各种素养和能力之时，又因落选而空有一身屠龙术却无用武之地。正确合理行使法律赋予的司法监督权是有前提条件的，那就是首先人大代表必须具备与司法监督权相匹配的各种能力与素养。包括对法律的认知与了解，法检两院工作的基本方式与优劣评判标准等。而反思当下的现实是，目前我国人大代表来自于各行各业，很多没有接受基本或系统的法律教育也不从事专门性的法律工作，自然也不具备基本的法律常识或对法律的认知。因此人大代表不会、不善于行使司法监督权是必然结果。此外，即使部分代表因工作经验积累具备了监督的能力与素养却因换届落选，新一届的代表又得重新学习，监督能力又跟不上。因此，人大代表的监督能力又陷入一个监督能力较低——培训、积累得到增强——换届又变低的恶性循环怪圈。缺失了能力前提与素养基础，不会监督、不善监督的现象普遍存在，自然人大司法监督权的运行也就不那么尽如人意。

　　3、个别人大代表滥用监督权，致使人大个案监督异化为干扰法院、检察院独立办案或影响司法独立。从前述的分析，我们知道个案监督权是人大对司法工作监督的一种重要方式，亦是人大代表监督两院正确、依法行使审判权、监督权的重要渠道。人大的个案监督不仅具有法律依据，亦对司法权的滥用和无限扩张起到一个约束和限制作用。但监督的前提是人大代表监督个案必须在法律预设的轨道内依法进行，做到有根有据，程序合法。但反思当前人大代表的个案监督现状，极个别代表未能正确行使法律赋予其的司法监督权，而是滥用监督权，以致公权私用，以行使监督权之名行干预法院、检察院独立、正常办案之实。这是人大司法监督异化的重要表现，亦是必须加以认真重视和急需矫正的。

　　三、新时期人大司法监督工作的矫正

　　1、强化人大代表的身份保障与权利保护，让其敢于、勇于行使宪法和法律赋予的司法监督权，认真审议两院工作报告等，让司法监督权真正得到发挥，显现监督成效。强化人大代表的身份保障与权利保护，让其敢于、勇于行使宪法和法律赋予的司法监督权是人大代表行使司法监督权的前提与基础，如若因为缺乏身份保障和权利保护，代表惧于说真话，因怕打击报复怠于、不敢行使法律赋予其的司法监督权，那么人大对两院的司法监督权只能成为无本之木、无源之水。因为人大代表是启动司法监督权的关键主体，其怠于、不敢于行使对两院的司法监督权，人大的司法监督权只能成为一个睡美人和纸老虎而被扔进故纸堆，而无法发挥监督权能与实效，促进两院工作的改善。因此很有必要加强对人民代表的身份保障与权利保障，必须赋予人大代表特殊的权利保护，让其在履职过程中不因正常的职务行为遭到打击报复，对其人身安全进行特殊保护，除非明显的违法行为和违法事由，人大代表不能被罢免，专职人大代表除身体原因外享有终身的身份保障而不被免除。因人大代表批评法院、监督司法机关可能会引发不满或打击报复，因此很有必要对人大代表的人身安全加以特殊监护，尤其是在突发事件当加强警卫力量配备，切实保护好人大代表的人身安全。只有免除人大代表的后顾之忧，消除其顾虑，代表才敢说真话，敢于行使宪法和法律所赋予其的监督权。

　　2、改善目前人大代表的组成结构和加强对现有人大代表的培训教育，提升人大代表监督能力与素养，让其善于、敢于监督两院的审判、检察工作是克服人大代表不善监督、不会监督的重要路径。从本文第二部分的论述，我们可以看出，部分代表因缺乏对两院工作的基本了解和法律常识的匮乏，致使其不善监督，不会监督，不能很好履行代表职责，行使宪法和法律赋予其的司法监督权。而人大代表具备监督的相关能力和具备素养是其行使司法监督权的关键所在。缺失了能力准备与素养积淀，要做好监督工作，无异于痴人说梦，镜花水月。 因此有鉴于此，笔者以为当从两方面着手提升人大代表的监督能力和素养，为其合理、依法、正确行使司法监督权提供知识基础与能力铺垫。一方面，要加强对现有人大代表的教育培训，通过开展专题讲座、代表轮训等方式促进现有人大代表法律知识、监督方法的培训，促进其监督能力的提升。另一方面，对人大代表的组成结构进行改革和完善。可以考虑将部分代表适当专职化。从目前现有的实践来看，除开人大常委会的领导是当然的人大代表，相当多的人大代表来自于社会的各行各业，而非固定、专职的人大代表，只是临时性的代表。因此考虑我国目前人大代表组成结构，有必要对人大代表组成结构进行改良与完善，即将部分人大代表固定化、专职化，只能从事人大代表工作而不可到社会兼职，考虑到代表必须来源广泛代表各个民族与各行各业，其余部分代表实行兼职，最终实现代表专职化与兼职化的有序结合，一方面保障代表来源的广泛性，另一方面则确保了部分代表不因换届选举落选而丧失代表资格闲置监督能力，实现了兼职代表来源广泛性与保障专职代表监督能力和素养的有机结合，既照顾了我国的现实国情，也有助于提升人大代表的监督能力，促进代表监督能力的普遍性提升。

　　3、完善人大代表行使司法监督权的监督程序，严格限制人大代表的司法监督权在法治框架内运行与行使，防止其公权私用，以监督之名行干预司法机关独立办案之实。人大代表行使司法监督权是其正常履职的重要组成部分，但若代表滥用监督权，而非依法监督法院工作，那么就不是对两院工作的监督，而异化为以监督之名行干预司法机关独立、正常办案之实了。根据我国宪法的规定，人大的个案监督权具有法律依据和相关保障。但实际操作中，因为具体操作条款和配套细则的阙如而导致个案监督走向难以启动或随意泛滥两个极端，西方法谚有云，无程序则无权利。人大个案监督权的行使因为缺乏相关的具体操作条款可能导致难以启动或者滥用的现象发生。缺乏程序的规定，人大的司法监督权就难以落实。依法处理个案是法律赋予审判和检察机关的权力，人大的个案监督不能越俎代庖通过案件询问对法官的实体裁判进行评价和干预，而只可监督即监督法官是否有无违法办案行为，办案中是否存在违法性为监督内容，这样方可避免人大司法监督与司法机关独立办案的直接冲突，也有效规制了人大代表滥用司法监督权，公权私用。故此，对于个案监督的提起应该建立一套完善的监督程序，如规定提起个案监督程序的有效人员及人数，提起方式、途径，产生的直接效果等，从而保证个案监督事出审慎，真正体现民主，才能既不会产生人大终日被案件具体事务所纠缠的现象，也不会侵犯司法机关独立审理案件的权利[ 俞益钟、骆向荣：关于人大个案监督的法律思考，金华市中级人民法院《审判研究》2010年第3期。]。

　　4、提升和强化两院接受人大监督的自觉性与主动性，可考虑在两院部门设立代表工作联络办公室，专门负责办理人大的个案质询、专项工作巡查。人大的司法监督虽然是人大单对司法权的制约和监督，但这并不意味着两院就无所作为。虽然单方面监督，但笔者以为两院当自觉、主动接受人大的司法监督，配合人大做好司法监督工作。“一府两院”的政体架构是我国政治的一大特色。因而两院接受人大监督的内容也略显丰富和庞杂。包括审议两院的年度工作报告、个案监督、代表质询、审判和检察人员人事任免等。有鉴于此，笔者建议在两院设立专门接受人大司法监督的专项平台——代表工作联络办公室，对口联系代表工作有助于提升和强化人大监督的自觉性和主动性。可能有人认为设立代表工作联络办公室会导致两院内设机构膨胀，部门冗员，其他政府部门是否也设立类似的工作机构?笔者以为这种担心和顾虑是多余的，因为按照我国一府两院的政体架构，两院处于特殊的位置不同于其他人民政府的政府组成部门，因而其他政府机构没有必要设立类似机构。此外，因人大监督两院的事务庞杂、项目繁多，不可能所有事情都由法院院长或检察长一一接待或亲自处理。在两院内部设立一个代表联络工作办公室代表法院院长或检察长接受人大监督，专门负责年度报告起草、个案监督回复、代表质询答疑有助于强化人大和两院的沟通联系，畅通人大行使司法监督权的渠道，提升和强化两院接受人大监督的自觉性与主动性，为人大行使司法监督权创造便利条件。