一、大学生村官政策的实施现状

　　1、政策发源：大学生村官政策的萌芽，可以追溯到1995年江苏省丰县的“雏鹰工程”。1995年，为解决“三农”问题，江苏省率先开始招聘大学生担任农村基层干部。1999年，海南省推出大学生 “村官”计划，定安、临高、东方等市县先后组织招聘大学生“村官”。同年，浙江省宁波市采用公开招考方式，成为全国第一个推行“一村一名大学生”计划的地区。这一时期，大学生“村官”人数较少，但形式多样，逐步打开了改革开放以来知识分子回流到农村的正式渠道，为后来发展积累了重要的实践基础。2000年3月，广州市天河区公开招聘52名大学生“村官”，全国各地3000多名大学生前往求职。2002年河南省鹤壁市招聘205名大学生“村官”，拉开了河南省大学生“村官”工程序幕。2004年，河北省邢台市在试点工作的基础上，决定每年选派1000名大学生到农村工作，5年内实现全市5200个行政村都有大学生“村官”的目标。到2004年底，全国启动大学生“村官”计划的省市区发展到10个，主要分布在东、中部地区。大学生“村官”工作逐步进入到多省联动、以地区为单位的整体推进与探索阶段。

　　2、全面推进：2005年7月，中央办公厅、国务院办公厅下发《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》；2006年2月，中央组织部、人事部、教育部等八部委下发通知，联合组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作。此后，大学生“村官”工作进入大范围试验阶段。从2005年起，北京、四川、江西、福建、青海、辽宁、贵州、陕西、山西、安徽、上海、吉林、湖南、甘肃、宁夏、内蒙古、云南等省市区先后启动大学生 “村官”计划。截至2008年2月底，全国共有28个省市区启动大学生“村官”计划，其中17个省市区启动了村村有大学生“村官”计划。2008年3月，中央组织部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部召开选聘高校毕业生到农村任职工作座谈会，部署选聘高校毕业生到农村任职工作，大学生“村官”工作进入一个全面的发展时期。自2008年3月全面启动选聘大学生到村任职工作以来，共有130万多名高校毕业生自愿报名应聘，各地共选聘15.9万名大学生“村官”，加上2008年以前部分省区市自行选聘的，目前共有20万名大学生“村官”在新农村建设一线干事创业。2010年4月29日，中央组织部下发通知，5年内选聘10万大学生村官增长为5年内选聘20万大学生村官，2010年全国选聘3.6万名大学生村官。[2]

　　3、实施现状：大学生村官发轫于上世纪90年代，当时推行大学生村官这个政策的初衷是缓解农村人才压力，通过村官形式将接受过高等教育并掌握一定知识和技能的大学毕业生选送到基层锻炼，不仅为农村建设及时补充了大量的人才，亦缓解了大学生就业压力，使到村任职的大学生接受了较为全面的基层锻炼，增强其工作能力，增长其才干。经过一段时间的摸索与试验，该政策取得了较好的效果。部分拥有大学生村官的村庄因为村官的到来补充了一股新鲜血液，农民致富的道路更加宽广，而在基层磨练的大学生也得到了较好的锻炼（重复）。因此，鉴于政策的良好实施效果及大学生就业压力的普遍上涨，中组部决定在全国范围内实施村官政策，广泛招录和选聘高校毕业生到村任职，以发挥大学生的特长，使其学有所用，带领农民致富，推进新农村建设。总体上来看，大学生村官政策的制定初衷是非常好的，且在实施上也取得了一定的经济效益和社会效益。

　　二、大学生村官的合法性考量

　　虽然大学生村官政策的制定与实施取得了一定的效益，但我们不能就此停止思考的脚步。在严格的法治视域和框架内，政策不仅要符合政治思维与经济考量，同时必须符合法治的基本范畴。但从法治角度对村官政策予以细致考量时，发现其可能存在违法的致命缺陷：从全国范围内选聘到各地村庄任职的大学生中，很多均非该村的村民，因而其大学生村官政策在实施上可能存在违法的嫌疑。

　　1、大学生村官政策有违《中华人民共和国宪法》之嫌。《宪法》第一百一十一条规定：农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。由此规定可以看出，按照我国《宪法》的构架与设置，村民委员会是村一级村民自治组织。村民委员会不同于乡镇人民政府，村民委员会不属于任何一级政府组织架构，村委会也不同于其他任何一级政府组织，因为其不享受政府的财政拨款，亦不受政府组织法的调整，是一个村民为更好管理村民集体事务而组成的一个基层性、群众性自治组织，村委会的本质在于群众性、自治性。因而选聘大学生村官不可按照政府招录公务员的模式来招录、选聘村委会主任、村委会书记等职务。作为村委会组成人员的主任、书记抑或其他委员均应具有广泛的群众基础，应当在本村村民且为群众认可的村民中产生。村委会的自治性还表明，村委会是一级自治性组织，不受政府组织法所调整和限制。村委会处理事务应当以自我管理为主，政府督促和引导为辅。而中组部选聘高校毕业生到村任职而推行的大学生村官做法显然已经突破了村委会自治的基本要求，其选聘大学生村官并未经过村委会和所任职村庄村民的同意，不符合村民自治的要求。

　　2、大学生村官政策有违《中华人民共和国村民委员会自治法》之嫌。根据《中华人民共和国村民委员会自治法》第十一条的规定： 村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员，因此村委会成员包括村委会主任和副主任均当是本地村民，且必须通过村委会投票选举方可担任。而中组部在全国范围内推广大学生村官政策，在高校毕业生群体内大规模选拔大学生到异地村庄任职或担任村委会书记、村委会主任已经违反了《村民委员会自治法》。从《村民委员会自治法》制定的立法初衷来看，村委会就是一级村民自治组织，因而选拔村委会书记和主任应当以本村村民为首要条件。因为只有本村村民才可能熟悉和了解本村情况，对自己所在的村庄饱含感情，最具富于建设的热情和动力。而村委会亦是一个村民选举的自治组织以方便管理本村集体事务，自然必须要以本村村民为基本条件。大学生村官政策的实施尤其是选拔外地大学生到异地村庄任职显然不符合《村民委员会自治法》的立法初衷和基本规定。从目前媒体的报道中来看，中组部及各省组织部所选拔的大学生村官到村任职很多均是不是其所任职村的村民，而且将大学生选任到村委会担任主任并未通过本村村民的同意和选举。自然大学生村官已经违反了《村民委员会自治法》，直接破坏了村民的自治。另外实证意义上考察，大学生村官到外地村任职不仅存在语言障碍、沟通困难等问题，不利于实际工作的开展，而且大学生非其所任职村的村民自然也就难以熟悉村庄的情况，也不可能有多大的建设热情建设农村。三年一任的任职期限，大学生更可能是将村官作为一个职业跳板，以捞取政治进步的资本包括参考公务员招聘加分、为日后从政提拔积累基层工作经验的政治资本等。因此，大学生村官到村任职有违《村民委员会自治法》之嫌。

　　三、完善大学生村官政策的几点建议：

　　1、暂时停止一切的大学生村官招录和选聘工作。从本文前述的分析，我们可以看出目前的大学生村官政策有违《宪法》和《村民委员会自治法》之嫌。中组部和各省组织部面向高校毕业生到村任职的初衷是良好的，但其方式方法却值得商榷和有待改进。鉴于目前实施的大学生村官政策已经有违法之嫌，突破了村民自治的框架，已经不适合继续推行，因此有必要暂时停止大学生村官的招录和选聘。

　　2、对大学生村官政策予以调整和改进，以在法治的框架内为农村选拔合适的人才，推进新农村建设。笔者发现，既然目前的大学生村官所招录和选聘的村官大多为外地人的现状，有必要对现行的大学生村官招录和选聘政策予以调整和改进，以更好地为新农村建设补充人才资源，推进农村的建设与发展。一是在招录和选聘条件设置上，所招录的大学生村官必须为其所任职村的本村村民。这样不仅绕开了其违法性嫌疑，也因为大学生为本村村民熟悉村庄情况和语言，对家乡富于建设热情，容易获取村民的认可，有利于开展工作，推动农村的经济建设和村务管理迈上新台阶。二是废除大学生村官参考公务员加分的优惠政策。大学生村官参考公务员加分有违公务员考试的公平与公正，人为地设置加分项目，不利于其他考生的公平竞争，破坏了公务员考录的公平与公正。而且设置加分项目容易导致大学生任职村官的政治投机与浮躁情绪。正因为加分的优惠，很多大学生先到村任职只是将到村任职作为一个人生的职业跳板以获取考试的优惠及增加日后的从政资本（拥有基层工作经验）而非扎根基层、心系农村，一心建设和管理好农村，带领村民致富。三是在选聘大学生村官到村任职的程序上，增加群众测评和村委会考察的环节。大学生到村任职需要征求村民和村委会的意见，因为村委会和村党支部均是村民的事务管理机构。关系到本村村民的切身利益和未来的建设发展方向。一个大学生人品存在严重问题或过于内向不善表达，群众工作能力不合格，那么其很难在村里扎根和树立威信，自然也就难以开展工作。因此，有必要增加村民和村委会对大学生村官的任前考察，多听取村委会和村民的意见，以确保组织部门所招录和选聘的大学生村官是群众满意和组织认可的优秀人才，能为推进农村建设助一臂之力。