2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》开始实施，该法的颁布，是我国农业和农村法制建设的一件大事，对于进一步调动农民生产积极性，维护农民合法权益，保护土地资源，促进农业、农村经济发展和农村稳定具有重大意义。近十年的时间过去了，《土地承包法》在各省、地区相继出台的“办法”中得以贯彻实施，却也都呈现出一个突出的矛盾：农村经济的迅猛发展与土地资源的日益稀缺。

　　今天，人们已经对我国“地大物博、人口众多”，这个曾经引以为自豪的描述提出了质疑：人口确实众多，但是否真的“地大物博”呢？中国目前有13 亿人口，人均分配土地和资源，数量少得惊人。改革开放以来，中国经济一直在高速发展。然而正是一味地追求经济的发展，使得环境遭到严重破坏，资源被大量浪费。尤其是各种各样“圈地运动”，直接导致了土地惊人的破坏和闲置。党和政府已经意识到土地等资源存在的严重问题，不仅提出了“科学发展观”的发展战略，而且在政策、法律方面加大了对土地等资源的保护力度。但在维护承包合同双方当事人合法权益基础之上，如何动用司法机制来保护土地资源，是值得我们进一步思考的问题。

　　一、矛盾：经济发展与土地资源保护的冲突

　　春天到了，江西省分宜县凤阳乡西茶村的荒山坡上绿意盎然，一棵棵栽种的新树苗迎着微风吐着新芽。村民眼见着自己村里那座烦扰了他们整整三年的荒山坡又重新披上了春日的新装，心里早已乐开了花。整整三年时间，这座荒山坡一直是西茶村村民的“心病”，而这“心病”的根除其实来自于法院的调解书。原来由于谢某承包村边水坝处的荒山坡与西茶村的村民闹起了纠纷，这起纠纷足足闹了三年，三年山坡就一直闲置。

　　农村土地承包合同纠纷在基层法院并不鲜见，由于闹纠纷而导致土地资源闲置搁荒的现象也不少见。然而为了更好的开发利用土地资源，土地承包流转仍然是目前村民发展经济的重要手段。在此中间如何保护土地资源，是基层法院一直在实践中不断探索的问题。

　　《农村土地承包法》第八条规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”“国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，增肥地力，提高农业生产能力。”

　　土地是人类可利用的一切自然资源中最基本、最宝贵的资源，它是人类懒以生存的基地，只有它的存在人类才有立足之地，人类凭借着土地栖息繁衍；在人类生活中，土地是人类最基本的生产资料，也是为人类提供食物和其他生活资料的重要源泉。在我国，人口多，土地少，特别是耕地少是我国的基本国情。我国国土总面积约960万平方公里，约占世界陆地面积的十五分之一，居世界第三位。但由于人口多，人均占有国土面积不到世界人均占有量的三分之一。而在我国国土总面积中，不能或者难以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相当大一部分。我国的耕地资源还存在着以下几个突出的问题：一是人均占有耕地的数量少。目前，我国耕地的统计数约为14亿多亩，按统计数计算，我国人均耕地1亩多一点，不及世界人均耕地3亩多的三分之一。二是耕地总体质量差，生产水平低。耕地中有灌溉设施的不到40％，抗自然灾害的能力差。三是耕地退化严重。由于我国许多耕地处于干旱和半旱地区，受荒漠化影响，这些地区40％的耕地存在不同程度的退化。全国有30％左右的耕地不同程度的受水土流失的危害。四是耕地后备资源匮乏。我国耕地后备资源大约还有近2亿亩，但大多为质量差、开发难度大的土地。每年因各项建设占用、农业结构调整以及灾毁等造成耕地不断减少。与此同时，我国的人口却还在不断增长。在现阶段粮食生产技术水平没有重大突破的情况下，人增地减的趋势已经成为我国经济社会发展中的一个重大问题和严峻挑战。因此，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，是关系国计民生、关系国家发展全局和中华民族生存安危的大事，是我国的国策。还要看到，合理开发土地，保护土地资源也是促进社会经济的可持续发展的要求。当前，走可持续发展的道路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展也是土地承包中应当特别重视的一个问题。因此，农村土地承包法中明确要求：农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。

　　笔者所在的分宜县法院是江西省境内的西中部县城，全县总面积1389平方千米，总人口32.54万人，其中农业人口有22.47万人。随着分宜县社会经济发展战略由农业县向工业强县转移，其城镇发展加快，城镇化水平也由规划期（1997年-2010年）的35％提高到42％，城镇面积也由原来的787.6公顷提高到958.18公顷。相应，分宜镇的耕地从3463.3公顷减少到2728.9公顷，减少了734.4公顷，基本农田保护率从原来的85.2％降为69.99％。因而，土地资源显得更加珍贵。

　　二、探索：法院以调解为主的农村承包合同纠纷解决机制

　　近几年来，一些地方在新农村建设的进程中，土地承包合同纠纷大量增加。这类纠纷往往涉及土地政策导向、农村现实矛盾等，由此引发的群体性事件亦不在少数。对此有人认为，人民法院及有关部门在处理这类纠纷或案件时，应该从农村社会稳定出发，加强调解，不使其成为新农村建设的羁绊。

　　笔者所在的分宜县人民法院在遵循《土地承包法》的原则基础之上，在横屏农村经济发展与土地资源保护上探索出最佳的纠纷解决机制，即调解。2004年至2011年该院共受理土地承包合同纠纷24件，以调解撤诉方式结案共16件。

　　近几年来，由于城乡交界处土地价格上扬，再加上国家一系列惠农政策尤其是农村税费改革和“一免三补”政策实施后，种地变得有利可图，在农村引发了新一轮争地热，一些外出打工、弃耕撂荒、放弃土地承包经营权的农民纷纷回来要求耕种土地，由此围绕着土地承包、土地流转引发了大量的矛盾纠纷。

　　对于承包合同纠纷案件的审理，法官就同一问题对法律的理解和适用，以及具体的处理结果上存在冲突，主要表现在以下三个方面：

　　一是对已经同发包方签订土地承包合同并获得土地经营权证，但尚未实际获得经营权的案件处理上存在冲突。一种观点认为，原告已同发包方签订了土地承包合同，并获得了土地经营权证，其诉讼请求应予支持，遂判决侵占方返还原告承包土地。另一种观点则认为，已同发包方签订合同并取得土地经营权证，但尚未实际取得土地的，人民法院依法不应受理

　　二是对家庭承包中以一人名义签订家庭土地承包合同，如弟弟一方请求哥哥返还承包土地的案件，在处理上存在冲突．一种观点认为，土地的划分应属村集体组织的权限范围，原告要求变更合同主体，应由发包方与承包方?解决，且土地位置不确定，不属人民法院受案范围，故驳回原告起诉。另一类案件则判决哥哥返还弟弟相应的土地。

　　三是判决返还土地的形式存在冲突。一部分判决返还土地的案件只判决返还相应的亩数，而一部分判决不仅判决或调解应返还的亩数，还有其它方面的约定。

　　此外，案件案由不统一也在一些地方存在，最突出的表现是部分土地承包经营权案件有的列为土地经营权纠纷，有的列为自然资源使用权纠纷。所有这些，都不利于土地承包合同纠纷的解决。

　　由于承包合同纠纷的三个冲突，因此“调解”成为基层法院解决农村土地承包合同纠纷的最佳方式。

　　从法律理论上看，土地经营权证是一种权属证书，是行政机关依法下发的关于土地的用益物权的证明，具有公示效力。在这个前提下，当事人之间一旦发生土地承包经营权争议，人民法院不应在民事案件中对土地权证的合法性进行审查，而应支持原告的诉讼请求。另一方当事人如有异议，则应就该权证提起行政诉讼。但是现阶段司法实践应明确的是，法律还没有赋予土地经营权证的这种物权证明效力。

　　为了妥善处置农村土地承包合同纠纷，笔者所在的基层法院以调解为主，注重化解矛盾，平纷止争。在具体工作实践中加强注意两个问题：1.关于家庭成员间的土地“分户”，不宜驳回起诉。关于家庭成员之间的土地承包合同纠纷，判决驳回起诉的法官认为，只要家庭成员要求单独承包，可以由村委会直接主持双方变更合同的主体。但实际上这类纠纷正是由于家庭成员拒不变更合同，村级组织无法解决才引发了诉讼。部分地方法院有过类似的判决，理由是家庭成员问分割承包地经营权纠纷未纳入法院受案范围。就一般的合同而言，第三人无权请求合同主体变更，而土地承包合同与一般意义的合同不同，其实质上是带有身份性质的一种土地权利，属物权性质，因此是可诉的，判决驳回原告起诉不妥，不利于保护农民的合法的土地经营权。2．审理土地承包经营权案件应选择合理的承担责任方式。鉴于农作物种植的特殊性，审理此类案件要特别注意从保障农民生产出发，如对于耒过播种期的“抢种”者，应令其停止侵害，恢复原状，一般不宜再就侵权问题做出赔偿；对已过播种期的，由侵权者收获，但做出赔偿，赔偿数额在土地纯收益以下合理确定。

　　专业人士认为，对涉及较大面积的土地承包经营权问题，且容易引发群体性纠纷的情况，地方政府应及时介入，运用法律赋予的职权，依法作出处理。此外，还要不断注意土地承包合同纠纷的新动向，及时调整和统一审判思路，真正赋予农民长期而有保障的土地使用权，为建设社会主义新农村奠定良好的基础。

　　三、构建：以法院调解为主导的农村土地承包合同纠纷全方位环境司法保护

　　农村土地承包合同纠纷中的全方位保护不仅有关于发包方和承包方合法权益的维护，也有关于土地资源环境的保护。

　　（一）保护土地资源的合理开发和可持续利用，各级人民政府应当依法采取措施，全面规划，严格管理、保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

　　根据土地管理法等法律，各级人民政府应当：1、依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。通过编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。[6]严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。确保本行政区域内耕地总量不减少。2、实行基本农田保护制度。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。征用基本农田必须经国务院批准，地方各级人民政府无权批准征用基本农田。3、按照土地利用总体规划，应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。4、采取有效措施鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，增肥地力，提高农业生产能力。

　　（二）为保护土地资源，农村土地承包的双方当事人应当履行相应的法律义务。

　　作为土地承包的当事人，发包方应当：1、监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，如占地基本农田发展林果业和挖塘养鱼等。如果承包方给承包地造成永久损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。2、执行县、乡（镇）土地利用规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。[7]3、切实履行承包合同，调动承包方增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力的积极性。如耕地的承包期为三十年，在承包期内，发包方不得违法收回、调整承包地；在承包期内，承包方交回或者发包方收回承包地时，发包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，发包方应当给予补偿。

　　承包方应当：1、按照承包合同中确定的土地用途使用土地。承包土地的目的就是从事种植等农业生产，禁止改变土地的农业用途，不得将其用于非农业建设。如禁止在耕地上建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。从保护耕地的角度，承包方不得占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上人民政府有关部门予以处罚。2、增加土地的投入，禁止掠夺性开发。承包方应当合理地增肥地力，这样一方面提高土地生产力，发挥土地最大效益，从而提高农作物的产量，增加自己的收入；另一方面，提高了土地质量，保证农业生产的可持续发展，造福子孙后代。3、合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。如为了片面追求短期内的生产效益，有的承包方在承包地上大量施用化肥和农药，结果导致土壤污染，生产能力下降。也有的擅自改变农用地的用途，如在耕地上建房、建窑等建筑物，对耕地造成难以恢复的损害。承包方给土地造成永久性损害的，应当承担赔偿损失等法律责任。

　　（三）法院应坚持价值位阶原则，公平公正合理地运用调解手段解决农村土地承包合同纠纷。

　　基层法院在处理土地承包纠纷过程中，应在查清事实，结合当地情况的基础之上进行调解工作。加强人民法院和政府相关部门的协调和配合，建立、健全我省农村土地承包纠纷多元化的调处机制，积极、稳妥、有效地处理农村土地承包纠纷：

　　1、加强对农村土地承包纠纷的调解工作，真正做到案结事了。各级人民法院尤其是基层人民法院及其派出人民法庭要与当地政府以及农村土地承包主管部门、司法行政部门、社会矛盾纠纷调解工作领导部门密切配合、协调，在当地党委领导、人大监督和政府的支持下，加强矛盾和纠纷的调处工作，力求将矛盾纠纷化解在当地、解决在基层。

　　2、人民法院、农村土地承包主管部门、司法行政部门和社会矛盾纠纷调解工作领导部门要将“调防结合、以防为主”作为解决农村土地承包纠纷的基本原则，加强农村土地承包纠纷的预警、预防工作，努力化解和遏制争议苗头，防止发生群体性突发事件。人民法院为预防和有效处理农村土地承包纠纷，对于在案件审理中遇到和发现的苗头性、隐患性和普遍性问题，要主动与政府以及农村土地承包主管部门沟通和协调，及时通报信息，提出合理化建议。

　　3、建立、健全行政调解、人民调解、仲裁调解和诉讼调解相结合的农村土地承包纠纷的多元化调解体系。农村土地承包纠纷案件应当由农村基层组织先行调解，当事人不愿调解或调解不成的，可以向农村土地承包纠纷仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。

　　四、结语

　　农村土地承包合同纠纷关系我国农村土地资源的合理配置与农村经济发展，妥善解决此类纠纷是人民法院司法为民、服务大局的需要。调解虽然并不能百分之百地解决这些问题，但是以调解为主导的纠纷解决机制在探索和实践中能很好地维护当事人合法权益与环境保护关系的衡平价值关系，为我国土地资源保护贡献出力量。